Łaszczyca Grzegorz, Matan Andrzej, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym

Utrwalanie systemu demokratycznego oraz zasady państwa prawnego związane są ze zmianami relacji Państwo-Obywatel, w tym również stosunków, jakie łączą administrację publiczną z podmiotami nie pozostającymi wobec niej w układzie podporządkowania. Dąży się do osiągnięcia takiego stanu, w którym granice ingerencji administracji w sferę praw i wolności obywatelskich ściśle wyznaczają normy prawa powszechnie obowiązującego, zaś podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym przebiega wedle precyzyjnie określonych reguł proceduralnych. Nowego znaczenia zaczynają nabierać m.in. procesowe czynności materialno-techniczne (wezwania, protokoły, doręczenia). Są to czynności o dużej doniosłości prawnej, bowiem będąc czynnościami faktycznymi powodują powstanie określonych skutków prawnych. Powołajmy chociażby przykład związany z doręczeniem decyzji administracyjnej. Stosując pewne uproszczenie możemy przyjąć, że egzystencja prawna decyzji zaczyna się w momencie doręczenia. Jeśli doręczenie nie nastąpiło, to tym samym aktu w obrocie prawnym po prostu nie ma.

Wskazane wyżej przesłanki legły u podstaw wyboru przedmiotu opracowania.

W literaturze polskiej z zakresu postępowania administracyjnego, podobnie jak i postępowania cywilnego oraz postępowania karnego, brak opracowań monograficznych dotyczących instytucji doręczeń. Z oczywistych względów problemowi temu poświęcali pewną uwagę komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski: KPA. Komentarz, Warszawa 1996; Z. Janowicz: KPA. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: KPA. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989; E. Iserzon, J. Starościak: KPA. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970) czy też rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. (K. Błaszczyński: Postępowanie administracyjne, Poznań 1928; B. Graczyk: Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953; E. Iserzon: Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo - Okólniki, Kraków 1937; W. Kałuski: Postępowanie administracyjne. Podręcznik systematyczny, Kielce 1929; J. Pokrzywnicki: Postępowanie administracyjne. Komentarz - Podręcznik, Warszawa 1948; W. Supiński: Postępowanie administracyjne. Zarys teorji wraz z komentarzem, Warszawa 1933). Nieliczne są też opracowania w formie artykułów poświęconych tej problematyce. W zasadzie wskazać tu można na dwie publikacje: T. Hilarowicz i B. German: Doręczenie w ogólnem postępowaniu administracyjnem, GAiPP 1925, nr 24-28; G. Łaszczyca: Doręczenie zastępcze w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1997, z. 10. Praca podzielona została na dwie części. Część pierwsza obejmuje zagadnienia doręczeń w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Termin "ogólne postępowanie administracyjne" przyjmujemy w znaczeniu, jakie nadaje mu doktryna postępowania administracyjnego, odnosząc go do określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego trybu załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracyjne, w formie decyzji administracyjnej . Z. Janowicz określa go nawet jako "postępowanie administracyjne w ścisłym znaczeniu." . Z tego względu zbyt szeroka byłaby formuła "jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego", bowiem w jego zakres wchodzi tak postępowanie ogólne, jak i jurysdykcyjne postępowania szczególne, uregulowane odrębnymi (niż k.p.a. - przyp. Aut.) aktami normatywnymi . Poza zakresem rozważań pozostawiamy instytucję doręczeń regulowaną w ramach przepisów proceduralnych o charakterze szczególnym, aczkolwiek należy mieć na względzie postanowienia art. 5 § 1 k.p.a. Ustanawia on zasadę wyłączności regulacji k.p.a. w przypadku odesłania w przepisach odrębnych do norm z zakresu postępowania administracyjnego . Tym samym rozważania dotyczące doręczeń w postępowaniu ogólnym będą mieć także znaczenie tam, gdzie mamy do czynienia z procedurami szczególnymi wobec k.p.a. Zdaniem J. Pokrzywnickiego można nawet przyjąć, że właściwość postępowania ogólnego wynikać będzie z wyraźnych "odsyłaczy do tego postępowania zawartych w normach specjalnych postępowania bądź na skutek luk proceduralnych w tych normach, które wobec uniwersalizmu postępowania ogólnego, szczególnie w myśl judykatury trybunalskiej, rozciąga się pomocniczo i na te procedury" .

Część druga opracowania poświęcona jest doręczeniom w postępowaniu podatkowym. O przyjęciu takiego rozwiązania zadecydowały dwa zasadnicze względy: pierwszy - waga postępowania podatkowego, które reguluje procesowe zasady obciążania obywateli najważniejszą grupą ciężarów publicznych, jakimi niewątpliwie są zobowiązania podatkowe; drugi - względnie autonomiczny charakter tego postępowania, polegający na formalnym zerwaniu więzów z k.p.a. Przyjęcie takiej konstrukcji nie powinno spowodować zupełnego oderwania postępowania podatkowego od administracyjnego postępowania ogólnego, a w szczególności od dorobku doktryny i judykatury oraz utrwalonych zasad wykładni. Jest to dalej część jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.

Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjmujemy szerokie rozumienie pojęcia "postępowanie podatkowe", traktując je jako "określony przez prawo zorganizowany ciąg działań organów podatkowych, podatników i innych podmiotów, mających na celu ustalenie zobowiązania podatkowego oraz jego dobrowolną realizację" . Do jego zakresu zaliczamy nie tylko postępowanie administracyjne (podatkowe) w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także czynności sprawdzające, kontrolę podatkową oraz tajemnicę skarbową . Jako argument czysto formalny, uzasadniający przyjęcie takiej konstrukcji, powołajmy przepisy art. 280 i 292 Ordynacji podatkowej, rozciągające zakres stosowania przepisów o doręczeniach (dział IV, rozdz. 5 Ordynacji) na postępowanie sprawdzające i kontrolne.

Przedmiot opracowania oraz brak opracowań naukowych tyczących tego przedmiotu, jak również stosunkowo niewielki dorobek judykatury administracyjnej zmuszał do poszukiwania odpowiedzi na pewne pytania w dorobku doktryny oraz judykatury z zakresu postępowania cywilnego i postępowania karnego.

W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi większej wątpliwości dopuszczalność stosowania analogii z prawa cywilnego, i to nie tylko analogii legis. Powołajmy w tym miejscu znamienne stanowisko T. Hilarowicza, który w opracowaniu Negotiorum gestio w prawie publicznym pisze co następuje: "Stałem i staję zawsze na stanowisku, że ogół przepisów prawnych w państwie stanowi pewien jednolity porządek prawny, do czego jeszcze dodać można, że istnieją przecież pewne ogólne pojęcia prawne wspólne cywilizacji prawniczej i że dlatego używanie pewnych pojęć prawa cywilnego w drodze analogii w prawie administracyjnym i w ogóle w prawie publicznym jest tylko wynikiem ogólnoprawniczego myślenia, i nie zamącą w najmniejszym stopniu granicy pomiędzy prawem publicznym a prywatnym, a ułatwia posuwanie się naprzód konstrukcyj teorii prawa publicznego" .

Myśl ta jest o tyle cenna, że obserwujemy tendencje zmierzające do swoistego "zamykania się" doktryny poszczególnych gałęzi prawa. Jako szczególnie trudne do przekroczenia traktuje się granice między prawem prywatnym a publicznym.

Podobne stanowisko prezentuje E. Smoktunowicz w monografii Analogia w prawie administracyjnym . Jego zdaniem, należy dopuścić możliwość zapełniania luk w prawie administracyjnym przy pomocy analogicznego stosowania norm zawartych w innych gałęziach prawa, a w szczególności prawa cywilnego. Zabiegi takie są dopuszczalne, o ile przeciwko zastosowaniu normy z innej gałęzi prawa nie przemawia ani interes strony, ani interes społeczny . W istocie państwa prawnego leży założenie, że wszelkie ograniczenia praw obywatela muszą posiadać nie budzącą wątpliwości podstawę prawną.

Ograniczenia takie nie powinny odnosić się do przepisów regulujących postępowanie: "Pełnią one bowiem rolę służebną wobec norm materialnoprawnych. Ich głównym celem jest takie ukształtowanie postępowania, które doprowadzi do ustalenia prawdy materialnej i zgodnego z prawem oraz interesem stron rozstrzygnięcia sprawy. Stąd wprowadzenie z góry jakichkolwiek ograniczeń w dochodzeniu do tego celu nie wydaje się słuszne" .

Stanowisko takie potwierdza art. 22 projektu ustawy - Przepisy ogólne prawa administracyjnego . Zgodnie z jego treścią, "organ administracji publicznej może w zakresie nie unormowanym przepisami prawa właściwymi dla danej sprawy (luka w prawie) stosować przepisy innych aktów prawodawczych w drodze analogii, jeżeli nie godzi to w interes społeczny, ani nie prowadzi do ustanowienia obowiązku lub ograniczenia praw podmiotów występujących w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ograniczenia powyższe nie dotyczą stosowania w drodze analogii przepisów proceduralnych".