Kwiatek Błażej, Dokument elektroniczny w ogólnym postępowaniu administracyjnym

Pojęcie dokumentu prima facie wydaje się proste do ustalenia i nienastręczające większych kłopotów. W końcu ludzkość posługuje się dokumentami już kilka tysięcy lat. Pełnią one w życiu codziennym wiele istotnych funkcji. Przede wszystkim służą przechowywaniu, przetwarzaniu oraz komunikowaniu zawartych w nich informacji. W konsekwencji nie powinno być zaskakujące, że dokument rozumiany jest zwykle intuicyjnie, przede wszystkim w ujęciu funkcjonalnym (związanym ze sposobem jego używania), a także przez pryzmat jego cech.

Dokument przez długi czas był utożsamiany z utrwaleniem treści w postaci materialnej, którą można dostrzec „gołym okiem”. Zwykle zapisywano ją na papierze (wcześniej papirusie). Jednakże rozwój nowych technologii, w szczególności informatyczno-komunikacyjnych, spowodował, że jako dokument zaczęto postrzegać także treść utrwaloną elektronicznie. Taki dokument miał już jednak postać cyfrową, a „materializacja” jego treści znacząco odbiegała od dotychczasowego sposobu jej utrwalania. Konsekwencją tych przemian stało się wyodrębnienie dokumentu tradycyjnego oraz dokumentu w postaci elektronicznej. Współczesne postrzeganie dokumentu, obejmujące jego elektroniczną postać, spowodowało konieczność redefinicji dotychczasowego rozumienia tego terminu.

W prawie administracyjnym proceduralnym pojęcie dokumentu pojawiło się już w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem . W tym akcie prawnym termin ten został użyty w znaczeniu dokumentu tradycyjnego. Także występujące w tekście pierwotnym ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego pojęcie dokumentu rozumiane było wyłącznie w tym znaczeniu. Możliwość użycia dokumentu w postaci elektronicznej w procedurze administracyjnej, początkowo w dosyć ograniczonym zakresie, pojawiła się już 1.01.1999 r., wobec nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego . Związana była ona z dopuszczenia przez ustawodawcę elektronicznego sposobu wnoszenia podań w postępowaniu administracyjnym. Kolejne zmiany przepisów prawa znacząco zwiększyły obszar zastosowania dokumentu w postaci elektronicznej na gruncie postępowania administracyjnego.

Zarówno w świetle ówczesnych, jak i obecnych regulacji dokumenty w znaczeniu ogólnym pełnią istotną rolę w postępowaniu administracyjnym. Dokument w procedurze administracyjnej służy utrwaleniu i wykonywaniu czynności procesowych podmiotów postępowania administracyjnego (stron, innych uczestników postępowania, a także organu administracyjnego). Nawet w sytuacji, gdy organ załatwia sprawę ustnie, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, to treść oraz istotne motywy sprawy zostają utrwalone w dokumencie (protokole lub adnotacji). Ponadto dowód z dokumentu uważany jest za środek o największej mocy dowodowej, jaki można przedstawić na potwierdzenie danej okoliczności w sprawie administracyjnej. Przedstawione wyliczenie nie jest wyczerpujące, ponieważ dokument może pełnić również inne funkcje w postępowaniu administracyjnym.

Trudno dziś wyobrazić sobie funkcjonowanie administracji publicznej bez możliwości elektronicznego gromadzenia, przetwarzania oraz przesyłania informacji (danych). Można również zaobserwować tendencję do wypierania dokumentu tradycyjnego przez dokument elektroniczny. W rezultacie na gruncie procedury administracyjnej dokument elektroniczny stał się ważną instytucją, której znaczenie stale rośnie.

W polskim piśmiennictwie zagadnienie istoty oraz funkcji dokumentu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym nie doczekało się osobnego opracowania monograficznego. Dotychczasowe badania związane z tym tematem podejmowane były w formie nielicznych artykułów albo stanowiły fragmenty w publikacjach książkowych (monografiach), przygotowanych przy okazji omawiania innych zagadnień prawnych.

Ponadto nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne , które zostały dokonane w ostatnim czasie, zwłaszcza dotyczące informatyzacji postępowania administracyjnego, uzasadniają przeprowadzenie weryfikacji, a niekiedy rewizji przedstawionych w nauce prawa poglądów dotyczących omawianego zagadnienia. Tym samym prezentowana problematyka ma charakter aktualny i doniosły dla praktyki stosowania prawa.

Wskazane przyczyny stały się podstawą wyboru tematu rozważań. Głównym celem monografii jest omówienie istoty oraz funkcji dokumentu elektronicznego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Podstawą prowadzonych rozważań jest teza, w myśl której w ogólnym postępowaniu administracyjnym charakter oraz funkcje dokumentu elektronicznego są porównywalne do charakteru oraz funkcji dokumentu tradycyjnego. Jednakże możliwości wykorzystania dokumentu elektronicznego w tym postępowaniu są szersze niż dokumentu tradycyjnego.

Badania zostały przeprowadzone przy wykorzystaniu metody formalno-dogmatycznej. Dokonano pogłębionej analizy właściwych aktów normatywnych, którą uzupełniono o powołanie orzecznictwa oraz wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa. Pomocniczo zastosowano również metodę historyczną w zakresie ewolucji pojęcia dokumentu elektronicznego i możliwości jego zastosowania w procedurze administracyjnej na tle procesu informatyzacji postępowania administracyjnego.

W monografii przeprowadzono rozważania dotyczące zagadnienia instytucji dokumentu elektronicznego w procedurze administracyjnej. Prowadzone badania ograniczono w zasadzie do ram ogólnego postępowania administracyjnego, rozumianego jako określony w Kodeksie postępowania administracyjnego tryb załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej . Ponadto dla uwidocznienia szerszego kontekstu możliwości zastosowania dokumentu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym odniesiono się, w drodze wyjątku, do niektórych rozwiązań, jakie zostały zastosowane albo mogą zostać przewidziane w przepisach prawa administracyjnego. W niezbędnym zakresie odwołano się do przepisów prawa europejskiego, a także przepisów innych procedur (w tym cywilnej). Poza zakresem prowadzonych badań pozostawiono postępowanie podatkowe oraz postępowanie egzekucyjne w administracji. Było to konieczne dla uzyskania przejrzystości i spójności rozważań, a także z uwagi na odrębności i duże zróżnicowanie tych procedur.

Monografia składa się z wstępu, sześciu rozdziałów wraz z podrozdziałami oraz wniosków końcowych. Ponadto zawiera wykaz skrótów, bibliografię oraz skorowidz.

W rozdziale I przedstawiono charakter prawny dokumentu (w znaczeniu ogólnym) w postępowaniu administracyjnym. Omówiono znaczenie pojęcia „dokument” w języku potocznym, w kontekście możliwości jego zastosowania na gruncie przepisów prawa proceduralnego administracyjnego. Wskazano również w zarysie sposób postrzegania dokumentu w procedurze cywilnej, karnej oraz sądowoadministracyjnej. W dalszej części rozdziału opisano funkcje i znaczenie dokumentu w postępowaniu administracyjnym. Następnie omówiono jego konstrukcję. Analizie poddano także poszczególne definicje dokumentu przedstawione w nauce prawa i zaprezentowano własną koncepcję.

W rozdziale II omówiono charakter prawny dokumentu elektronicznego w procedurze administracyjnej. W pierwszej kolejności przedstawiona została geneza dokumentu elektronicznego na tle informatyzacji postępowania administracyjnego. Wskazano wpływ zmian prawnych na pozycję dokumentu elektronicznego w procedurze administracyjnej. Następnie poddano szerokiej analizie definicję tego terminu w postępowaniu administracyjnym. Omówiono sposób postrzegania dokumentu w postaci elektronicznej, aby precyzyjniej odnieść się do istoty tego pojęcia. Przedstawiono wymagania ustawowe definicji legalnej omawianej instytucji, zawarte w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także wymagania prawnoproceduralne, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części rozdziału rozważania skoncentrowano na zagadnieniu reprodukcji dokumentu elektronicznego oraz możliwości jego konwersji. Zwrócono również uwagę na sposób postrzegania dokumentu elektronicznego w kontekście dokumentu tradycyjnego.

Rozdział III został poświęcony dokumentowi elektronicznemu jako instytucji służącej realizacji formy czynności procesowych (załatwianiu sprawy administracyjnej) w procedurze administracyjnej. W tym rozdziale poddano analizie zasadę pisemności postępowania administracyjnego w świetle wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego formy dokumentu elektronicznego, jako formy załatwienia sprawy równorzędnej do formy pisemnej. Następnie omówiono formy załatwiania spraw administracyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem roli dokumentu elektronicznego. Przybliżony został charakter prawny podpisu elektronicznego (kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego oraz podpisu osobistego), ze względu na jego istotne znaczenie dla dokumentu elektronicznego.

W rozdziale IV przedstawiono zasady wnoszenia oraz doręczania dokumentu elektronicznego jako pisma procesowego w procedurze administracyjnej. W pierwszej kolejności scharakteryzowano dokument elektroniczny jako pismo procesowe, tj. pismo w formie dokumentu elektronicznego. Następnie omówiono wnoszenie tego dokumentu drogą elektroniczną oraz poddano analizie możliwość jego złożenia do organu administracyjnego metodą tradycyjną. Przedstawione zostały konsekwencje prawne wynikające z nieprawidłowości we wniesieniu dokumentu elektronicznego oraz związane ze złożeniem wadliwego dokumentu elektronicznego. W dalszej części rozdziału podjęto zagadnienie doręczania dokumentu elektronicznego, w tym omówiono przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby organ udostępniał (przekazywał) stronie lub innym uczestnikom postępowania pisma w tej formie. Opisany został proces doręczania dokumentu elektronicznego drogą elektroniczną. Przedstawiono również konsekwencje prawne uchybień przy doręczaniu dokumentu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym.

W rozdziale V rozważania skoncentrowano wokół dokumentu elektronicznego występującego w roli dowodu w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności przedstawiono pojęcie dowodu i jego klasyfikację w procedurze administracyjnej w kontekście dokumentu elektronicznego. Następnie poddano analizie warunki dopuszczalności tego dokumentu jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Zwrócono uwagę na metody przeprowadzenia dowodu z tego środka dowodowego. Scharakteryzowano również problematykę mocy i wiarygodności dokumentu elektronicznego jako dowodu.

W rozdziale VI omówiono zagadnienie dokumentu elektronicznego w aktach sprawy. Odniesiono się do metryki sprawy oraz zarządzania dokumentem elektronicznym w postępowaniu administracyjnym. Ponadto przedstawiono kwestię udostępniania akt sprawy.

We wnioskach końcowych zawarto przegląd najważniejszych ustaleń, które zostały poczynione w wyniku prowadzonych badań związanych z istotą oraz funkcjami dokumentu elektronicznego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Przedstawiono również uwagi de lege lata oraz de lege ferenda odnoszące się do dokumentu elektronicznego.

Stan prawny został uwzględniony na dzień 20.01.2020 r.

***

Monografia powstała na podstawie rozprawy doktorskiej Istota i funkcje dokumentu elektronicznego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, obronionej w maju 2019 r. w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.

Pragnę wyrazić serdeczną wdzięczność Panu dr. hab. Zbigniewowi Cieślakowi, prof. UKSW, za życzliwą i profesjonalną opiekę naukową, w szczególności w trakcie pracy przy rozprawie doktorskiej. Prowadzone rozmowy, w tym udzielone niezwykle cenne wskazówki, stanowiły motywację oraz inspirację w badaniach naukowych.

Dziękuję Pani dr hab. Agnieszce Skórze, prof. UWM, oraz Pani dr hab. Aleksandrze Wiktorowskiej, prof. UW, za ciekawe spostrzeżenia oraz uwagi sformułowane w recenzjach rozprawy doktorskiej. Pozwoliły mi one spojrzeć na pewne zagadnienia również z innej perspektywy, co przełożyło się na zwiększenie wartości książki.

Podziękowania składam recenzentowi wydawniczemu Panu prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi, którego wnikliwe oraz konstruktywne uwagi i komentarze wpłynęły na jakość monografii.

Szczególnie serdeczne podziękowania składam Rodzicom, Kornelii oraz Marianowi Kwiatek, którzy zawsze mnie wspierają.

Błażej Kwiatek, Warszawa 2020