Monografie
Opublikowano: WKP 2019
Rodzaj: monografia
Autorzy monografii:

Decentralizacja i centralizacja administracji publicznej. Współczesny wymiar w teorii i praktyce

Autorzy fragmentu:

WPROWADZENIE

Koncepcje decentralizacji i centralizacji administracji publicznej w powiązaniu z dekoncentracją i koncentracją od dawna stanowią przedmiot zainteresowania doktryny prawa administracyjnego. Modele ustrojowe współczesnych demokratycznych państw prawnych oparte są na idei decentralizacji, co wynika z przekonania, że nie może być właściwie rozumianego państwa prawnego, które nie jest równocześnie demokratyczne, co z kolei oznacza istnienie systemu instytucji samorządowych jako formy partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu władzy publicznej.

Konstytucja RP wprowadza zasadę decentralizacji ustroju terytorialnego państwa, a zarazem proklamuje zasadę jednolitości państwa polskiego. Polski model administracji publicznej po transformacji ustrojowej zakłada współistnienie układu zdecentralizowanego i układu scentralizowanego. Mimo niekwestionowanych walorów administracji zdecentralizowanej, istnieją też takie sfery aktywności publicznej, które muszą być realizowane w ramach układu scentralizowanego. Dlatego także w państwie demokratycznym model administracji zdecentralizowanej współistnieje z modelem administracji scentralizowanej. Decentralizacja i centralizacja to zjawiska ciągłe, to procesy o zmiennych tendencjach, których etapy są wyznaczane przez kolejne reformy administracji publicznej i które mają silne konotacje polityczne. Nasilenie tendencji centralizacyjnych oznacza automatyczne ograniczenie stopnia decentralizacji. Współistnienie modelu administracji zdecentralizowanej z modelem administracji scentralizowanej przybiera bowiem postać „naczyń połączonych”, im więcej administracji zdecentralizowanej, tym mniej scentralizowanej i odwrotnie. Chodzi tylko o to, aby proporcje między tymi dwoma modelami administracji układały się w myśl zasady: tyle decentralizacji, ile tylko można, tyle centralizacji, ile niezbędnie potrzeba.

Szczególną pozycję prawnoustrojową w układzie zdecentralizowanym zajmuje samorząd terytorialny, a jego oddzielność organizacyjną i funkcjonalną określa już regulacja konstytucyjna. Podmioty zdecentralizowane wypełniają zadania publiczne i wiąże się z tym pytanie, jaki zakres tych zadań powinien być objęty decentralizacją. Konstytutywnym elementem decentralizacji jest samodzielność, wyłania się zatem kolejne pytanie o zakres i prawne granice tej samodzielności.

Fundamentalne pytania dotyczą też modelu ustrojowego administracji publicznej w Polsce i w Europie – w jakim kierunku model ten ewoluuje i w jakim powinien ewoluować, jakie wyznaczyć relacje i proporcje między strukturami scentralizowanymi i zdecentralizowanymi. Generalnie chodzi o budowanie administracji publicznej w Polsce i o konstruowanie optymalnego jej modelu z uwzględnieniem doświadczeń innych państw europejskich. Poszukiwanie odpowiedzi na te i podobne pytania było przedmiotem Międzynarodowej Konferencji Naukowej „Decentralizacja i centralizacja administracji – współczesny wymiar”, która odbyła się w Łodzi 15.11.2017 r. Jej uczestnicy wygłosili referaty uwzględniające powyższe zagadnienia i pytania.

Oddawaną do rąk Czytelników monografię otwiera ogromnie ważne i doniosłe opracowanie autorstwa M. Kasińskiego, Oblicza centralizmu demokratycznego – próba interpretacji procesu historycznego, wprowadzające w tytułową problematykę z perspektywy historycznej. Wobec dominującej w doktrynie, co zrozumiałe, tendencji patrzenia na instytucje i zasady ustrojowe jedynie „w czasie teraźniejszym” znaczenie tego opracowania jest trudne do przecenienia w warstwie poznawczej. Opracowanie to pozwala też na uzyskanie swoistej głębi, pozwalającej na wnikliwszą ocenę współczesnych zjawisk centralizacji i decentralizacji. Podobne ujęcie w odniesieniu do problematyki decentralizacji w Słowacji prezentuje opracowanie M. Vrabko, B. Pekára i M. Horvata, Decentralization in the Slovak Republic History – and Contemporary Issues. Z kolei spojrzenie na decentralizację w ujęciu zarówno międzynarodowym, jak i lokalnym zawiera opracowanie autorstwa J. Zoltána, Decentralization: International Experiences and Local Solutions. Również szerszą perspektywę decentralizacji, tym razem konstytucyjną i prawnomiędzynarodową, zawiera opracowanie K.M. Ziemskiego i M. Karciarza, Zasada decentralizacji ustroju terytorialnego państwa jako wartość w świetle przepisów Konstytucji RP i prawa międzynarodowego. Spojrzenie z perspektywy konstytucyjnej na funkcjonowanie samorządu terytorialnego w poszukiwaniu decentralizacji zapewnia opracowanie autorstwa J. Jakubek-Lalik, Decentralizacja czy recentralizacja? Kilka uwag o regulacji konstytucyjnej i praktyce funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. W grupie opracowań ujmujących szeroko tytułową problematykę znajdują się też opracowania M. Kisały, Granice decentralizacji, M. Kozłowskiej Autonomia i regionalizm a integralność państwa oraz P. Lisowskiego, Samodzielność w administrowaniu.

Formą decentralizacji jest samorząd terytorialny, który, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych. Zawarte w niniejszej monografii referaty dotyczące tej problematyki ujęte są przede wszystkim w części II Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej. Znajdują się tu opracowania o różnym stopniu szczegółowości. Niewątpliwie samodzielność jest zasadniczym atrybutem samorządu terytorialnego. Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego współdziałających w ramach związków komunalnych oraz związku metropolitalnego poświęcone jest opracowanie autorstwa B. Jaworskiej-Dębskiej, Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego w wybranych formach publicznoprawnych a ich samodzielność. Znaczenie tej problematyki potwierdzają też opracowania M. Jankowskiej, Podmiotowość i samodzielność związku międzygminnego w świetle decentralizacji władzy publicznej oraz P. Łazutki-Gawędy, Zasada decentralizacji a współdziałanie publicznoprawne jednostek samorządu terytorialnego – wzajemne relacje. Natomiast S. Nitecki w swoim opracowaniu Wspólna obsługa jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego jako przejaw centralizacji czy koncentracji zastanawia się nad oceną innej formy współdziałania, jaką jest wspólna obsługa jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego z perspektywy centralizacji czy raczej koncentracji. O realnym wymiarze samodzielności samorządu stanowi określony model nadzoru nad nim. Tej niezmiernie ważnej problematyce poświęcone jest opracowanie autorstwa J. Korczaka, W sprawie rewizji modelu nadzoru ogólnego nad działalnością komunalną. Na odrębną uwagę zasługuje zawarte w tej części opracowanie autorstwa R. Budzisza, Zmiana zasad organizacji i funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – wzmacnianie czy osłabianie decentralizacji?, ukazujące obserwowaną ostatnio tendencję w świetle najnowszych zmian legislacyjnych dotyczących organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w kontekście decentralizacji. W tej części publikacji zawarte jest również opracowanie J. Polanowskiego, W kwestii odpowiedzialności radnego za prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Część III monografii zawiera opracowania dotyczące zjawiska decentralizacji i centralizacji w materialnym prawie administracyjnym. Jest tu opracowanie autorstwa E. Csatlós, Organisational Principles in European Administration: Focusing on Foreign Policy Organs and the Administrative Procedure of Consular Protection in Third Countries. Szeroki zakres spraw regulowanych materialnym prawem administracyjnym w kontekście decentralizacji obejmuje opracowanie autorstwa J. Jóźwiak, Decentralizacja zadań w sferze rozwiązywania problemów społecznych. Podobnie szeroki zakres spraw, obejmujący ochronę środowiska, jest polem poszukiwania decentralizacji w opracowaniu E.N. Jurkianiec, Decentralizacja w polskim systemie ochrony środowiska. Wykonywanie zadań z zakresu ochrony zdrowia stanowi płaszczyznę poszukiwań decentralizacji oraz centralizacji w trzech opracowaniach: autorstwa R. Michalskiej-Badziak, Udział samorządu lekarskiego w wykonywaniu zadań administracji publicznej – ukazującym rolę samorządu lekarskiego w ich realizacji jako wyraz decentralizacji, autorstwa K. Świtały, Koncepcja systemu informacji w ochronie zdrowia – decentralizacja czy centralizacja procesów przetwarzania danych dotyczących zdrowia? – oceniającym system informacji w ochronie zdrowia z perspektywy centralizacji oraz decentralizacji, a także w opracowaniu K. Kulińskiej, Recentralizacja systemu opieki zdrowotnej w Polsce. Zarys problemu. Zadania z zakresu ochrony zdrowia psychicznego w kontekście decentralizacji i ich finansowania stanowią przedmiot opracowania M. Kobaka, P. Niemczuka i L.J. Żukowskiego, Decentralizacja i finansowanie zadań z zakresu ochrony zdrowia psychicznego. W opracowaniu autorstwa D. Trzcińskiej, Decentralizacja zadań w sprawach kształtowania ładu przestrzennego płaszczyzną poszukiwań rozwiązań wskazujących na decentralizację jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Mając na względzie zakres spraw regulowanych materialnym prawem administracyjnym, relatywnie wąskie pole do poszukiwań przejawów decentralizacji zakreślił Ł. Kamiński w swoim opracowaniu O modelu administracyjnoprawnego nadzoru nad pewnymi szczególnymi kategoriami zgromadzeń z perspektywy zasady decentralizacji. Jednocześnie podkreślić trzeba, że problematyka wolności zgromadzeń i zakresu ograniczeń w tym przedmiocie ma ogromny „ciężar gatunkowy”, jest bowiem swoistą miarą demokratycznego państwa. Natomiast na odrębną uwagę zasługuje opracowanie autorstwa J.S. Kierzkowskiej, Praktyczny wymiar decentralizacji oraz scentralizowania części zadań w sytuacji kryzysowej na przykładzie podejmowanych działań po nawałnicach w Borach Tucholskich. Ukazuje ono praktyczne znaczenie systemu scentralizowanego i zdecentralizowanego dla możliwości szybkiego i skutecznego działania administracji publicznej w sytuacji kryzysowej, jaką spowodowała nawałnica w Borach Tucholskich latem 2017 r.

Część IV monografii, poświęcona wymiarowi procesowemu decentralizacji i centralizacji administracji publicznej, jest objętościowo dość skromna, bo obejmuje jedynie dwa opracowania: autorstwa I. Oleksy-Piesik, Miejsce samorządowych kolegiów odwoławczych w scentralizowanych i zdecentralizowanych strukturach administracji publicznej oraz autorstwa M. Wilbrandt-Gotowicz, Zdecentralizowane i scentralizowane postępowania administracyjne w Unii Europejskiej.

Ostatnia, V część monografii zawiera opracowania zebrane jako inne przejawy decentralizacji i centralizacji administracji publicznej. Część ta skupia opracowania eksponujące głównie aspekt podmiotowy decentralizacji i centralizacji. Należą do nich opracowania autorstwa: E. Dziuban, Przejawy recentralizacji na przykładzie konstrukcji zespolenia powiatowych służb, inspekcji i straży, B. Jaworskiego, Centralizacja i dekoncentracja terytorialna Policji, M. Karcz-Kaczmarek, Narodowy Instytut Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego: dylematy, wyzwania, perspektywy, E. Komierzyńskiej-Orlińskiej, Problem centralizacji i decentralizacji w kontekście funkcjonowania nadzoru bankowego w Polsce, B. Kowalczyk, Tendencje centralizacyjne we Wspólnym Europejskim Systemie Azylowym, M. Krusia, Wody Polskie – nowy podmiot w prawie wodnym, S. Pawłowskiego, Decentralizacja przez samorządy zawodowe – ewolucja regulacji prawnej po zmianach ustrojowych, J. Siket, Centralisation – Decentralisation – Deconcentration in the Context of Local Public Service Provision, E. Wituskiej, W kierunku centralizacji państwowych służb bezpieczeństwa żywności oraz A. Żywickiej, Współczesny wymiar administracji publicznej w Polsce na przykładzie zmian w modelu organizacyjnym administracji miar.

Warto tu zaznaczyć, że autorzy opracowań reprezentują większość polskich ośrodków akademickich, a także Uniwersytet w Szegedzie oraz Uniwersytet w Bratysławie.

Niniejsza monografia, odzwierciedlająca niewątpliwie aktualny stan badań nauki polskiej oraz – w pewnym zakresie – także nauki słowackiej nad tytułową problematyką, może też posłużyć jako kanwa dla dalszej, szerszej dyskusji nad tymi fundamentalnymi zagadnieniami ustrojowymi.

Barbara Jaworska-Dębska

Ewa Olejniczak-Szałowska

Rafał Budzisz

Autor fragmentu:

CZĘŚĆI
DECENTRALIZACJA I CENTRALIZACJA – ZAGADNIENIA OGÓLNE

OBLICZA CENTRALIZMU DEMOKRATYCZNEGO – PRÓBA INTERPRETACJI PROCESU HISTORYCZNEGO

I.Wprowadzenie

Centralizm demokratyczny był jednym z najważniejszych dogmatów ustroju Związku Sowieckiego i większości innych państw komunistycznych (poza Jugosławią) . W niniejszym szkicu poddaję pod rozwagę tezę, że ewolucja w kierunku centralizmu demokratycznego w określonych warunkach nastąpić może także w państwie postkomunistycznym, którego ustrój konstytucyjny opierał się dotychczas na zasadach liberalizmu politycznego, to znaczy w demokratycznym państwie prawnym. Co więcej, ewolucja w opisanym kierunku rzeczywiście ma miejsce w jednym z takich państw – Rzeczypospospolitej Polskiej.

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów prezentację