Skoczylas Józef Jan, Szlęzak Edyta, Cywilnoprawny obrót nieruchomościami przez cudzoziemców

Wydana w 2002 r. książka Cywilnoprawne nabycie nieruchomości przez cudzoziemców zawierała analizę przepisów ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst pierwotny: Dz. U. z 1920 r. Nr 31, poz. 178; teksty jednolite: Dz. U. z 1933 r. Nr 24, poz. 202, Dz. U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245 ze zm. i z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.). Decydujące znaczenie dla kształtowania się nowego stanu prawnego ma ustawa z 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 49, poz. 466). Na rozszerzający zakres omawianej regulacji wpłynęły również inne ustawy, jak chociażby: Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prawo prywatne międzynarodowe (Dz. U. z 1965 r. Nr 46, poz. 290 ze zm.), Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592 ze zm.), ustawa o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), ustawa cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.), a także ustawa o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 143, poz. 1027). W ograniczonym zakresie źródłem są: ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), ustawa o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700), ustawa o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawa o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), a także ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.), ustawa o ochronie granicy państwowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 67). Niezbędne okazało się również odwołanie do innych źródeł prawa, jak np. Układu Europejskiego (chociaż od 1 maja 2004 r. już nieobowiązującego, ale istotnego dla procesu zmian), Traktatu Akcesyjnego, Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (i wielu innych aktów prawnych analizowanych w dalszej części niniejszej książki).

Wejście w życie tak ważnych zmian (zwłaszcza ustawy z 20 lutego 2004 r., Dz. U. Nr 49, poz. 466) w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców stało się przyczyną wydania drugiej książki pod tytułem Cywilnoprawny obrót nieruchomościami przez cudzoziemców (po wejściu Polski do Unii Europejskiej), uwzględniającej nowe regulacje, która ukazała się w 2004 r. Następne, drugie wydanie (2005 r.) tego opracowania zostało zaktualizowane o zmiany wprowadzone do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ustawą nowelizującą z 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 94, poz. 788), które weszły w życie 1 października 2005 r., oraz uzupełnione o aspekty wiążące się z obrotem nieruchomościami przez cudzoziemców. Poprzednie, trzecie wydanie uwzględniało zmianę wprowadzoną przez ustawę z 25 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.).

Obecne, czwarte wydanie uwzględnia zmiany wprowadzone przez ustawę z 5 września 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wejściem w życie Protokołu do Umowy między Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób oraz zmiany dokonane przez ustawę z 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2009 r.. Pierwsza spośród wymienionych regulacji dostosowuje przepisy wielu ustaw, w tym komentowanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, do Umowy między Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób oraz Protokołu do Umowy między Wspólnotą Europejską i Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Konfederacją Szwajcarską, z drugiej strony, w sprawie swobodnego przepływu osób, w związku z udziałem w charakterze Umawiających się Stron Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej, w następstwie przystąpienia tych Państw do Unii Europejskiej. Przepisy tej ustawy wprowadzają zmiany dotyczące obywateli, lecz również przedsiębiorców szwajcarskich w zakresie nabywania nieruchomości (w związku i bez związku z aktywnością gospodarczą), zrównując ich prawa z prawami obywateli państw Unii Europejskiej w zakresie nabywania nieruchomości (z wyjątkiem drugich domów, o czym będzie mowa szerzej w dalszej części książki). Druga natomiast zmiana dotycząca ustawy o cudzoziemcach wymusiła konieczność wprowadzenia do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wielu wyłączeń dotyczących zezwolenia udzielonego na podstawie art. 53a ust. 2 ustawy o cudz., zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich. Obecnie wymienione ustawy nie obejmują swoim zakresem cudzoziemców posiadających wizy wydane na podstawie art. 33 ustawy o cudz. Dotychczas uprawnienia dotyczyły wszystkich cudzoziemców, którym udzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Aktualnie nie wszyscy cudzoziemcy, którym udzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, będą mogli faktem udzielenia im takich zezwoleń potwierdzać okoliczności więzi z Polską, które stanowią wymóg niezbędny do uzyskania zezwolenia na podstawie art. 1a ust. 2 pkt 3 ustawy o n.n.c.

Ponadto publikację poszerzono o analizę aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i cywilnych, w tym o uchwałę Sądu Najwyższego z 25 czerwca 2008 r. (III CZP 53/2008, LexPolonica nr 1919812, OSNC 2009, nr 7-8, poz. 98) dotyczącą skutków nabycia nieruchomości bez zezwolenia. Uwzględniono również zmiany, które z dniem 1 grudnia 2009 r. przyniósł Traktat z Lizbony, a także nowe rozporządzenie unijne dotyczące prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I).

Ideą przyświecającą temu opracowaniu było zbadanie, czy ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst pierwotny: Dz. U. z 1920 r. Nr 31, poz. 178; teksty jednolite: Dz. U. z 1933 r. Nr 24, poz. 202, Dz. U. z 1996 r. Nr 54, poz. 245 ze zm., Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) po wielokrotnych nowelizacjach należycie koordynuje równowagę między interesem narodowym, tj. kontrolę obrotu polskimi nieruchomościami na rzecz podmiotów zagranicznych (z uwzględnieniem nabywania akcji i udziałów przez spółki handlowe zależne bezpośrednio lub pośrednio od tych podmiotów), a interesem indywidualnym obywateli naszego kraju. Zagadnienie to stało się szczególnie aktualne ze względu na częste i daleko idące zmiany ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, którą należało dostosować do podobnych aktów prawnych obowiązujących w Unii Europejskiej.

Powstaje zatem pytanie, czy ochronie wartości narodowej, jaką jest gospodarka nieruchomościami państwa, odpowiada struktura organizacyjna państwa i środki cywilnoprawne ciągle nowelizowanej ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Tematyka cywilnoprawnego nabycia nieruchomości przez cudzoziemców zasługuje na tego rodzaju opracowanie, ponieważ dotyczy ważnego - z punktu widzenia społecznego, gospodarczego i politycznego - problemu obrotu nieruchomościami z udziałem podmiotów zagranicznych, poddanego szczególnym regulacjom prawnym. Obrót ten, jako jeden z najdonioślejszych przejawów aktywności podmiotów stosunków cywilnoprawnych, doznaje ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych, a do nabycia nieruchomości przez cudzoziemców, obok przepisów o charakterze administracyjnym, stosuje się też przepisy prawa cywilnego. Te względy również skłaniają do przyjrzenia się zagadnieniom związanym z nabywaniem nieruchomości przez cudzoziemców. Dodatkowo do zajęcia się omawianą problematyką skłania wyjątkowe zainteresowanie społeczne kwestią określoną jako wykupywanie nieruchomości przez obcy kapitał. Ponadto zainteresowanie budzi różnica cen w zakupie nieruchomości położonej w Polsce, a innych krajach Unii Europejskiej, co nabiera niebagatelnego znaczenia w aspekcie uregulowań Traktatu Akcesyjnego.

Zadaniem tego opracowania jest przede wszystkim przedstawienie i scharakteryzowanie uwarunkowań cywilnoprawnych nabycia nieruchomości przez cudzoziemców oraz wykazanie ich modyfikacji spowodowanych wpływem elementów administracyjnoprawnych.

Książka powinna również dać odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu obowiązujące przepisy dotyczące cywilnoprawnego nabycia nieruchomości przez cudzoziemców wymagają zmian, które pozwoliłyby uniknąć wszelkich wątpliwości interpretacyjnych pojawiających się podczas ich stosowania. Potrzebne będzie wyznaczenie granicy między swobodą cywilnoprawnego nabycia nieruchomości przez cudzoziemców a restrykcyjnym oddziaływaniem środkami administracyjnoprawnymi.

W opracowaniu, aby osiągnąć postawione cele, posłużono się metodą analityczno-prawną (a więc ustaleniem, jakie normy obowiązują w zakresie nabycia nieruchomości przez cudzoziemców, jak się te normy interpretuje, kwalifikuje i ustala cele, którym służą) i metodą socjologiczno-prawną (która daje odpowiedź na pytanie, jak funkcjonują omawiane przepisy w praktyce) oraz porównawczo-prawną (biorąc pod uwagę fakt, że nasz kraj stał się jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej, nieodzowne jest - jak się wydaje - poruszenie zasad obowiązujących w tym zakresie w krajach, które wcześniej stały się pełnoprawnymi członkami Unii Europejskiej).

Można to zauważyć przede wszystkim w rozdziale II pracy, w którym przedstawione zostały funkcje i istota zezwolenia oraz promesy na nabycie nieruchomości jako decyzji administracyjnej. Podobnie w rozdziale VI, w którym omówione zostały cztery sankcje wadliwych czynności prawnych - występujące w polskim systemie cywilnoprawnym - a które to sankcje mogą w określonych okolicznościach odnosić się do cywilnoprawnego i administracyjnego nabycia nieruchomości przez cudzoziemca.

Rozdział I zawiera przede wszystkim wyjaśnienie pojęć ustawowych, a więc np. zwrotu „cudzoziemiec uprawniony do nabywania nieruchomości”, wskazanie rodzajów nieruchomości będących przedmiotem nabycia oraz skonkretyzowanie praw związanych z nabyciem nieruchomości przez cudzoziemca.

Z racji tego, że w przypadku nabycia nieruchomości przez cudzoziemców ważną rolę odgrywają przepisy administracyjnoprawne i administracyjnoproceduralne, a elementów cywilnoprawnych nabycia nie sposób omówić w oderwaniu od aspektów administracyjnych, kolejny (II) rozdział pracy poświęcony został właśnie zagadnieniom administracyjnym. W rozdziale tym wyjaśniono pojęcia „zezwolenie” i „promesa” na nabycie nieruchomości i ich charakter prawny, przedstawiona też została procedura uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz wykazano wpływ (treść i skutki) zezwolenia na nabycie nieruchomości.

Z kolei w IV rozdziale omówione zostały zdarzenia i czynności cywilnoprawne powodujące nabycie nieruchomości przez cudzoziemców. Z szerokiego katalogu zdarzeń prawnych dokładniejszego przedstawienia wymagały dwustronne i jednostronne czynności prawne, konstytutywne orzeczenia sądowe oraz nabycie nieruchomości z mocy prawa.

W zakres przedmiotowy ustawy włączone zostało nabycie lub objęcie przez cudzoziemca udziałów lub akcji w spółce z siedzibą w Polsce, będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości (rozdział V). Z kolei zakres przedmiotowy zawęża swoista enumeracja negatywna, statuująca przypadki, w których nie stosuje się przepisów omawianej ustawy (rozdział III).

Osobnego, całkowicie nowego przedstawienia (w rozdziale VII) wymagały kwestie związane z kolizyjnoprawnym aspektem nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jako że ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców należy do tzw. prawa obcych.

Tematyka niniejszego opracowania nie pomija aktualnych problemów związanych z dostosowywaniem polskiego prawa obrotu nieruchomościami do standardów europejskich, a w tym reżimów prawnych dotyczących nabywania nieruchomości w krajach Unii Europejskiej. Problematyka ta omówiona została w rozdziale VIII, w którym dokonana została także analiza odpowiednich regulacji w tym zakresie wynikających z Traktatu Akcesyjnego i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Traktatu o Unii Europejskiej oraz - w niezbędnym zakresie - Traktatu Lizbońskiego obowiązującego od 1 grudnia 2009 r.). W rozdziale tym przedstawiono także modele nabywania nieruchomości w innych krajach Europy.

Zagadnienia związane z nabywaniem nieruchomości przez cudzoziemców są przedmiotem zainteresowania doktryny i orzecznictwa już od okresu międzywojennego. Dlatego też w pracy została wykorzystana bogata literatura dotycząca omawianej tematyki. Sięgnięto przede wszystkim do literatury poświęconej obrotowi nieruchomościami i kwestiom nabycia nieruchomości przez cudzoziemców, i to zarówno do opracowań książkowych, jak i licznych artykułów zamieszczonych w czasopismach prawniczych. Poza tym w analizie aktów prawnych pomocne okazały się komentarze do Kodeksu cywilnego oraz do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Sięgnięto też do orzecznictwa sądowego na ten temat. Wykorzystano orzecznictwo Sądu Najwyższego w kontrowersyjnych sprawach dotyczących przejścia nieruchomości w kręgach rodzinnych do rąk obcokrajowców, a także powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące elementów administracyjnoprawnych nabycia nieruchomości, przede wszystkim warunków wydania zezwolenia na takie nabycie.

W opracowaniu uwzględniono informacje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z marca 2002 r. o zasadach wydawania zezwoleń na nabycie dla osób fizycznych i prawnych nieruchomości oraz dla cudzoziemców na nabycie (objęcie) udziałów (akcji) w spółkach z siedzibą w Polsce, będących właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości oraz Sprawozdanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wykonania w 2009 r. ustawy o n.n.c.

Głębokie przemiany w Polsce w sferze politycznej i gospodarczej spowodowały, że Polska stała się dla cudzoziemców dobrym miejscem do prowadzenia działalności gospodarczej. Zainwestowali oni swoje pieniądze, stworzyli nowe miejsca pracy, a wielu z nich osiedliło się w Polsce na stałe. Zarówno działalność gospodarcza, inwestowanie w polskie firmy przez zakup udziałów lub akcji, jak i zwykła chęć osiedlenia się w Polsce wiążą się z nabyciem nieruchomości. Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że proces ten powinien przybierać na sile, a zatem cudzoziemcy, którzy chcą nabyć w Polsce nieruchomości, będą musieli stawić czoło wszystkim ograniczeniom, jakie przewiduje dla nich polskie prawo w sferze obrotu nieruchomościami. Nabycie nieruchomości w Polsce przez cudzoziemca nie jest łatwe, choć znacznie bardziej zliberalizowane na skutek przeprowadzanych nowelizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Czy zatem nie powinno się stworzyć sprzyjających warunków dla bogatych obywateli państw Europy Zachodniej? Jeśli zechcą zainwestować swój kapitał, stworzą przez to nowe miejsca pracy, a tym samym polepszy się sytuacja obywateli polskich. Szczególnie dotyczy to kraju, w którym bezrobocie jest jeszcze ciągle wysokie, a sytuacja ekonomiczna bardzo trudna. Nie można zatem zostawiać tego problemu bez rozwiązania.

Przeciwnicy integracji wysuwali argumenty, że jeżeli zliberalizuje się prawo w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, to w krótkim czasie wykupią oni większość polskiej ziemi. Wydaje się, że to już nie te czasy i znacznie większe szkody można wyrządzić narodowi przez to, że się go zostawi samemu sobie. Przecież cudzoziemcy inwestujący w Polsce nie będą zatrudniać swoich rodaków, ponieważ po prostu nie będzie się im to opłacało. Groźba zatem wykupienia polskiej ziemi i utraty kontroli jest - jak do tej pory - po prostu nierealna.

Dlatego powinno się jak najwięcej mówić i pisać o problemach nabywania nieruchomości w Polsce, a szczególnie tych przeznaczonych na cele inwestycyjne. Uchwalona w 2001 r. nowelizacja ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców była wynikiem nie tylko konieczności dostosowania polskiego prawa do unijnego, ale także próbą zachęcenia cudzoziemców do inwestowania w Polsce. Liberalizacji przepisów o obrocie nieruchomościami z udziałem cudzoziemców dokonała również zmiana ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej z 20 lutego 2004 r. (Dz. U. Nr 49, poz. 466).

Inne problemy pojawiają się w zakresie dziedziczenia ustawowego i testamentowego, gdyż wielu Polaków po wojnie musiało wyemigrować z kraju i przyjąć obce obywatelstwo. Okazuje się, że w świetle obowiązującego prawa są oni cudzoziemcami i gdyby się zdarzyło, iż w spadku (na mocy testamentu) otrzymają nieruchomość położoną w Polsce, to według prawa będą traktowani jak cudzoziemcy i w określonych sytuacjach będą zobowiązani do uzyskania zezwolenia. Czy zatem nie jest to następny powód, dla którego powinno się dalej liberalizować ustawę o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców? Wydaje się, że w tym zakresie konieczne jest „wkroczenie” ustawodawcy, ponieważ takich sytuacji jest dużo.

Oprócz tej najważniejszej ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców obowiązują także inne akty normatywne, które mają większy lub mniejszy wpływ na problematykę cywilnoprawnego obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców i są one w jakiś sposób powiązane z ustawą. Całe procedowanie w sprawie o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Kodeksu cywilnego, Kodeksu spółek handlowych, ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), Kodeksu postępowania cywilnego, Prawa prywatnego międzynarodowego i wielu jeszcze innych aktów prawnych. Jeśli dąży się do liberalizacji samej ustawy, należy zastanowić się nad tym, jaki to będzie miało wpływ na inne akty prawne, i nie dopuścić do niespójności systemu prawnego.

Zmiany ustawodawcze postępują we właściwym kierunku. Ustawa bowiem została zliberalizowana i wprowadziła ułatwienia dla cudzoziemców, którzy chcą w Polsce zainwestować swoje pieniądze. Po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej ograniczenia, przynajmniej dla podmiotów z obszaru EOG (a obecnie również z Konfederacji Szwajcarskiej), zostały w przeważającej części zniesione. Nie oznacza to jednak, że poziom prac legislacyjnych jest wysoki. Jak wykażę w niniejszym opracowaniu, jest wiele - jak na ustawę obejmującą kilka artykułów - wątpliwości, i to nie tylko natury interpretacyjnej. Zdaje się, że zamiast dokonywania ciągłych nowelizacji ustawy właściwsze byłoby opracowanie jej od nowa (zabezpieczając jednak interesy narodowe).

W państwach będących członkami Unii Europejskiej występuje podwójny system prawny: pierwszy stanowi ustawodawstwo kraju jako członka Unii Europejskiej, drugi natomiast kształtuje porządki prawne i wyznacza ogólne zasady postępowania całej Wspólnoty. W trakcie dostosowywania polskiego prawa do systemu obowiązującego w Unii Europejskiej istotną rolę odgrywa fakt, że prawo unijne jest nadrzędne wobec wszelkich innych regulacji. Dlatego też wzajemne relacje między prawem europejskim a prawem polskim ulegają istotnym zmianom.

Prawo wspólnotowe tylko formalnie umożliwia obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej kupowanie nieruchomości w innych państwach członkowskich na zasadzie równego traktowania. Z praktyki jednak wynika, że rządy „piętnastki” przyznały Brukseli minimalne i enigmatyczne kompetencje w sprawach nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. W kwestiach nabywania nieruchomości w Układzie Europejskim nie było w zasadzie jednolitego prawa wspólnotowego, które regulowałoby systemowo zezwolenia na zakup nieruchomości. Warunki bowiem nabycia nieruchomości przez cudzoziemców są - mimo że Unia Europejska opiera się na czterech fundamentalnych swobodach: przepływu pracowników, przepływu kapitału, świadczenia usług oraz prowadzenia działalności gospodarczej - zróżnicowane między poszczególnymi krajami.

Proces harmonizacji polskiego prawa z prawem wspólnotowym jest nierozerwalnie związany z dążeniami Polski do zapewnienia jej pełnego uczestnictwa w strukturach europejskich. Zintegrowanie polskiego systemu prawa z systemem prawa wspólnotowego jest celem długiego procesu harmonizacji. W dniu 16 grudnia 1991 r. został podpisany Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z drugiej strony (Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38 ze zm.). Układ ten przestał obowiązywać 1 maja 2004 r.

Istotne jest to, że w art. 44 ust. 7 Układu Europejskiego określono, iż „przedsiębiorstwa Wspólnoty, założone na terytorium Polski, będą miały, od dnia wejścia w życie niniejszego Układu, prawo nabywania, używania, wynajmowania i sprzedaży nieruchomości, a w odniesieniu do zasobów naturalnych, ziemi uprawnej i lasów - prawo dzierżawy, w przypadkach gdy będzie to bezpośrednio konieczne dla prowadzenia działalności gospodarczej, dla której zostały założone”. Natomiast w art. 68 ustanowiono, że „warunkiem wstępnym integracji [...] jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie”, w art. 69 zaś nie określono dziedziny, w której powinna następować korelacja przepisów prawnych. Wśród tych dziedzin (wymienionych z klauzulą „w szczególności”) nie wymienia się priorytetu regulacji dotyczących nabywania nieruchomości.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że duży wpływ na nowelizację z 20 lutego 2004 r. ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców miały postanowienia Traktatu Akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r. w części dotyczącej nabywania nieruchomości przez osoby pochodzące z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Podstawą prawną działania Europejskiego Obszaru Gospodarczego jest zawarty w 1992 r. traktat z Porto. Na podstawie tej umowy międzynarodowej utworzono obszar wolnego handlu, w którego skład wchodzą państwa należące do Unii Europejskiej oraz państwa członkowskie Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Do EFTA należą też Islandia, Norwegia, Liechtenstein oraz Szwajcaria. Traktat ten przewiduje okresy przejściowe w obrocie nieruchomościami w Polsce dla nieruchomości rolnych, leśnych oraz tzw. drugich domów. Różnicuje on nieruchomości na trzy rodzaje, przewidując dla nich odrębne regulacje prawne (rozdział VIII).

Nowelizacja z 20 lutego 2004 r. ustawy o n.n.c. (Dz. U. Nr 49, poz. 466) miała za zadanie przede wszystkim dostosowanie ustawodawstwa polskiego w przedmiocie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców do prawa wspólnotowego. Jednocześnie celem tej nowelizacji jest uwzględnienie wyników negocjacji i postanowień Traktatu Akcesyjnego w zakresie zobowiązań Polski wobec Unii Europejskiej co do „swobodnego przepływu kapitału”. Chodzi tu o postanowienia art. 56-60 TWE, dotyczące uregulowań w zakresie swobodnego przepływu kapitału. Nowe, bardziej liberalne przepisy prowadzą do równego traktowania przedsiębiorców polskich z przedsiębiorcami z państw członkowskich Unii Europejskiej. Przy ustanawianiu nowych przepisów uwzględniono również założenie obowiązujące w Unii, że nie można wprowadzać warunków pogarszających sytuację obywateli innych państw członkowskich. Polska więc, zmieniając prawo, nie może różnicować (faworyzować) w uprawnieniach i obowiązkach obywateli innych państw Unii Europejskiej w zakresie nabywania nieruchomości w naszym kraju. Trzeba jednak pamiętać o wyjątkach od powyższego założenia uwzględniającego wynegocjowane warunki wejścia Polski do Unii Europejskiej. Istniejące wyjątki odnoszą się do czasowych ograniczeń cudzoziemców w nabywaniu nieruchomości w okresie przejściowym, które przestały już częściowo obowiązywać, o czym będzie mowa w dalszej części opracowania.

Uzgodnione, odrębne rozwiązania w stosunku do rolników obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej wynikają z Traktatu Akcesyjnego: Polska uzyskała, zgodnie ze swoimi postulatami, pięcioletni okres przejściowy (od wejścia do Unii Europejskiej), w myśl którego mogła utrzymać przepisy dotyczące nabywania tzw. drugich domów przez cudzoziemców. Chodzi tutaj o działki i budynki mieszkaniowe lub rekreacyjno-wypoczynkowe, które nie stanowią stałego miejsca zamieszkania cudzoziemca, z wyjątkiem garaży i samodzielnych lokali mieszkalnych. W związku z upływem okresu przejściowego cudzoziemcy z EOG i konfederacji Szwajcarskiej z dniem 1 maja 2009 r. mogą już swobodnie nabywać drugie domy bez konieczności ubiegania się o zezwolenie. Obywatele państw członkowskich zamieszkali w Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej cztery lata zostali wyłączeni spod okresu przejściowego. Wyłączono więc nieruchomości nabywane w celu świadczenia usług turystycznych.

Od generalnej zasady, że obywatele państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) i tamtejsi przedsiębiorcy nie będą musieli uzyskiwać zezwolenia na nabycie nieruchomości, wprowadzono bowiem najważniejszy wyjątek. Otóż Polska będzie mogła stosować dotychczasowe przepisy odnoszące się do nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców przez dwanaście lat również od daty przystąpienia do Unii Europejskiej. Okres ten nie obejmuje rolników, którzy przez trzy lata od zawarcia umowy dzierżawy z datą pewną, osobiście prowadzili na tej nieruchomości działalność rolniczą na zasadzie samozatrudnienia i legalnie zamieszkiwali w Polsce, gdy nieruchomości te położone były w województwach: lubelskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, podlaskim, śląskim i świętokrzyskim. Okres ten będzie liczył siedem lat na terenie województw: warmińsko-mazurskiego, dolnośląskiego, opolskiego, zachodniopomorskiego, pomorskiego, kujawsko-pomorskiego, lubuskiego i wielkopolskiego.

Niezależnie od powyższego, uzyskanie zezwolenia będzie wymagane w przypadku strefy nadgranicznej oraz gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 1 ha.

Gdy chodzi o wydawanie zezwoleń, to w uchwalonej 20 lutego 2004 r. nowelizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 49, poz. 466) zakup ziemi przez cudzoziemca nadal wymaga uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W ustawie tej wprowadzono stabilne zasady i jasne etapy postępowania administracyjnego w sprawach uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości. Organ ten, obecnie jako jedyny, ma uprawnienia do wydawania przedmiotowych zezwoleń. Novum przy wydawaniu zezwoleń stanowi rozwiązanie, polegające na tym, że nie jest już potrzebna w tym postępowaniu dodatkowa zgoda Ministra Obrony Narodowej i ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, mają oni tylko ustawowe prawo sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali akty normatywne szczegółowe, będące wyjątkowymi w stosunku do unormowań objętych w przepisach generalnych, uchylają przepisy ogólniejsze w zakresie wprowadzającym unormowania odrębne. W drodze ostrożnej analogii można więc przyjąć, że ustawa z 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ma pierwszeństwo przed Kodeksem postępowania administracyjnego, jednakże we wszystkich sprawach o nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dla nowej regulacji jest istotne to, że minister właściwy do spraw wewnętrznych może odmówić zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca jedynie w przypadkach wyraźnie określonych w samej ustawie lub ratyfikowanych umowach międzynarodowych.

Drugie wydanie książki w głównej mierze spowodowane było uchwaleniem kolejnej nowelizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy nowe pojęcie: „zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich”, które po pierwsze - rozszerza katalog okoliczności potwierdzających istnienie więzi cudzoziemca z Rzecząpospolitą Polską, a po drugie - legitymowanie się takim zezwoleniem w pewnych sytuacjach umożliwia cudzoziemcom nabywanie nieruchomości bez zezwolenia.

Ponadto w sierpniu 2004 r. weszła w życie zasadnicza część przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę - prawo działalności gospodarczej.

Wydanie trzecie zostało poszerzone i uzupełnione o nowe zagadnienia związane z problematyką obrotu nieruchomościami przez cudzoziemców. Ze względu na charakter przepisów ustawy o n.n.c., które zaliczane są do prawa prywatnego międzynarodowego sensu largo, dodany został rozdział dotyczący kolizyjnoprawnej problematyki nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Szczególnie ważne w tym względzie są - jak się wydaje - zagadnienia dotyczące formy oraz ważności czynności prawnych skutkujących przeniesieniem własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości.

Uzupełnieniu uległ również rozdział VIII, przedstawiający aspekt europejski regulacji nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Ze względu na występujące - szczególnie w pierwszym okresie obowiązywania nowelizacji z 20 lutego 2004 r. - wątpliwości interpretacyjne przepisów ustawy o n.n.c., wydawało się istotne, a zarazem konieczne przedstawienie regulacji europejskich przesądzających o charakterze prawa unijnego oraz wpływu tego prawa na ustawodawstwo krajowe i jego wykładnię. Rozdział ten zawiera usystematyzowane zagadnienie związane z wpływem prawa unijnego na krajowe rozwiązania prawne dotyczące nabywania nieruchomości przez cudzoziemców.

Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 94, poz. 788), która weszła w życie 1 października 2005 r. Nowelizacja ta wynikała z obowiązku implementowania do krajowego porządku prawnego kilku dyrektyw Rady dotyczących problematyki cudzoziemców. Przepisy wspomnianej ustawy nowelizującej wprowadziły do ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nową kategorię osób kwalifikowanych ze względu na posiadane przez nich zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich. Posiadanie takiego zezwolenia, po pierwsze, stanowi okoliczność potwierdzającą istnienie więzi cudzoziemca z Polską, a po drugie, w określonych przypadkach stanowi przesłankę wyłączającą obowiązek uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości w Polsce.

Nowelizacja ustawy o n.n.c., która miała miejsce w związku z uchwaleniem ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, dotyczyła dostosowania art. 3e ust. 3 ustawy o n.n.c. do nowej terminologii w zakresie dopuszczania akcji do obrotu na rynku regulowanym. Ponadto, 26 grudnia 2006 r. zaczęło obowiązywać rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 listopada 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych informacji oraz rodzajów dokumentów, jakie jest obowiązany przedstawić cudzoziemiec ubiegający się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości (Dz. U. Nr 226, poz. 1653).

Ustawa z 5 września 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wejściem w życie Protokołu do Umowy między Wspólnotą Europejską i jej Państwami Członkowskimi z jednej strony a Konfederacją Szwajcarską z drugiej strony w sprawie swobodnego przepływu osób przewiduje rozszerzenie zakresu stosowania przepisów polskich związanych ze swobodą przepływu osób i zakładania przedsiębiorstw oraz świadczenia usług na obywateli Szwajcarii lub na przypadki, w których należy uwzględnić uprawnienia uznawane na terytorium Szwajcarii. Dotyczy to obywateli Szwajcarii korzystających z prawa pobytu na terytorium Polski m.in. w związku z aktywnością gospodarczą (zatrudnieniem lub prowadzeniem samodzielnej działalności zarobkowej) w różnych dziedzinach gospodarki.

Odnosząc się do zmian dotyczących nabywania nieruchomości w Polsce, obywatelom Konfederacji Szwajcarskiej i przedsiębiorcom pochodzącym z tego kraju na mocy dokonanej nowelizacji ustawy, przysługują już takie uprawnienia, jak osobom i przedsiębiorcom Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Ustawą z 5 września 2008 r. dokonano zmian w art. 8 ust. 2-2b ustawy, co oznacza, iż nabycie nieruchomości przez obywateli lub przedsiębiorców Szwajcarii nie wymaga już uzyskania zezwolenia poza koniecznością uzyskania zezwolenia, gdy przedmiotem nabycia miałyby być nieruchomości rolne i leśne przez okres 12 lat od dnia przystąpienia Polski do UE oraz nabycie drugiego domu, przez okres 5 lat od dnia przystąpienia. Należy nadmienić, iż nie jest wymagane zezwolenie, gdy przedmiotem nabycia są nieruchomości rolne położone w województwach północnych i zachodnich, a wymienieni obywatele dzierżawili ziemię przez okres 7 lat, prowadząc osobiście działalność rolniczą, legalnie zamieszkując na terytorium RP oraz po upływie 3 lat w województwach południowych i wschodnich. Brak konieczności ubiegania się o zezwolenie dotyczy także nabycia drugiego domu, jeżeli nabywca legalnie, nieprzerwanie zamieszkuje co najmniej 4 lata na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie tzw. drugiego domu w celu wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych, na mocy opisywanej nowelizacji nie odnosi się do obywateli i przedsiębiorców ze Szwajcarii (vide przepis art. 8 ust. 2a pkt 2 lit. b). Zwolnienie to dotyczy tylko i wyłącznie obywateli EOG, nie obejmuje obywateli Konfederacji Szwajcarskiej ze względu na brak odpowiednich postanowień w umowie zawartej pomiędzy UE a Konfederacją Szwajcarską w celu wykonywania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych.

W związku z upływem pięciu lat od daty przystąpienia Polski do UE obywatele i przedsiębiorcy z EOG, a także obywatele Konfederacji Szwajcarskiej, w celu nabycia drugiego domu nie muszą już występować o zezwolenie. W obowiązującym stanie prawnym zezwolenie na nabycie drugiego domu nie jest już konieczne zarówno dla obywateli Unii Europejskiej oraz państw stowarzyszonych w układzie EFTA: Norwegii, Islandii i Lichtensteinu, jak i Konfederacji Szwajcarskiej.

Ustawa z 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw miała za zadanie dostosowanie krajowego porządku prawnego do aktualnego stanu prawa Unii Europejskiej dotyczącego problematyki cudzoziemców. Państwa członkowskie Unii Europejskiej są obowiązane wprowadzić unormowania wynikające z regulacji unijnych w terminach określonych w tych aktach prawnych. W wymienionej nowelizacji są wdrażane uregulowania dyrektywy Rady 2001/40/WE z 28 maja 2001 r. w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli państw trzecich , a także postanowienia decyzji Rady z 23 lutego 2004 r. określającej kryteria oraz uzgodnienia praktyczne dotyczące rekompensaty dysproporcji finansowych wynikających ze stosowania dyrektywy 2001/40/WE w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydaleniu obywateli państw trzecich .

Dodatkowo nowelizacja wprowadza uregulowania umożliwiające cudzoziemcom podróżowanie w ramach małego ruchu granicznego na zasadach określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniającym postanowienia Konwencji z Schengen.

Omówienie zmian powołanej ustawy mija się z celem niniejszego opracowania, jednakże nie sposób pominąć wpływu dokonanych zmian na obowiązujące regulacje prawne, w tym ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W konsekwencji wprowadzanych zmian do ustawy o cudzoziemcach, należało także dokonać dostosowań odpowiednich przepisów w ustawie z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Z punktu widzenia ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców istotna była zmiana polegająca na rozszerzeniu dotychczasowego kręgu podmiotów, którym udziela się zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Wprowadzono w miejsce wiz pobytowych krajowych, wydawanych w trybie art. 33 ust. 1, szczególnego rodzaju krótkoterminowe zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielane cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie (art. 53a ust. 2) oraz wizy pobytowe jednolite upoważniające tylko do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych, ze względu na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Wprowadzona zmiana przewiduje, że cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w szczególnym trybie art. 53a ust. 2 lub na podstawie wizy pobytowej jednolitej upoważniającej tylko do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 10, nie może ubiegać się o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie przepisów art. 53 ust. 1, poza wyjątkami. Powyższe rozwiązanie jest analogiczne do dotychczas obowiązujących przepisów przewidujących, że cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy pobytowej krajowej wydanej w trybie art. 33 ust. 1 nie może ubiegać się o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zamiast dotychczasowej wizy wydawanej cudzoziemcom w enumeratywnie wymienionych w przepisie przypadkach, także wtedy, gdy zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania wizy, wprowadzono możliwość udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Wobec zatem zastąpienia wizy wydawanej w szczególnym trybie art. 33 ustawy o cudz., zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony udzielanym na szczególnej podstawie art. 53a ust. 2 tej ustawy, zaszła konieczność uwzględnienia powyższej zmiany w przepisach ustawy dotyczącej nabywania nieruchomości przez cudzoziemców. Dotychczas bowiem obowiązująca ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie obejmowała swoim zakresem cudzoziemców posiadających wizy wydane na podstawie art. 33 ustawy o cudz. Uprawnienia wynikające z tej ustawy dotyczyły natomiast wszystkich cudzoziemców, którym udzielono zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. A zatem powstała potrzeba wprowadzenia stosownych wyłączeń w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, która przyznaje określone uprawnienia cudzoziemcom przebywającym w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony .