Borowiec Leszek, Controlling w realizacji usług publicznych gminy

Myślenie w kategoriach nowoczesnej, sprawnej i efektywnie zarządzanej gminy oraz stosowanie innowacyjnych instrumentów w zarządzaniu publicznym wciąż nie należą do kanonu w Polsce. Trudności zmian tego stanu rzeczy wynikają z braku informacji o sprawdzonych wzorcach, mentalności i nawyków kadry zarządzającej oraz braku zasobów nie tylko finansowych, ale także czasowych czy kadrowych. Nierzadkie jeszcze centralistyczne praktyki administrowania w urzędach rozmijają się z ideą zarządzania w nowoczesnym tego słowa znaczeniu. Reforma polskiej administracji prowadzonej od 1990 r. charakteryzuje się nastawieniem na zmiany ustrojowe i strukturalne. Trudno jednak o argumenty świadczące, że zmiany te spowodowały przejście z modelu biurokratycznego na menedżerskie zarządzanie publiczne. Opracowanie to wskazuje na symptomy przemian, prezentując controlling jako jedno z narzędzi usprawnienia zarządzania gminą, które może być z powodzeniem wykorzystane w procesie świadczenia usług publicznych.

Brak skutecznych instrumentów, wymuszających zmiany efektywnościowe, może stanowić istotną barierę we wdrażaniu praktyk i procedur nowoczesnego zarządzania w gminach. Przesłanki podjęcia tematu pracy wynikają z potrzeby poszukiwania nowych rozwiązań w zakresie zarządzania publicznego. Od kilku lat w Polsce obserwuje się zjawisko wdrażania usprawnień organizacyjnych zaczerpniętych z teorii nowego zarządzania publicznego oraz systemów jakościowych. Jednakże liczba gmin wdrażających te programy jest wciąż relatywnie niewielka, jak również brakuje wiarygodnych danych i kompleksowych ocen korzyści, wynikających z wdrożenia przez te jednostki systemów jakościowych. Inne słabości i niedostatki dotyczą:

W związku z powyższym celowe wydaje się poszerzanie zakresu literaturowego i badawczego dotyczącego usprawnień administracji gminnej, co w przyszłości będzie skutkowało częstszym wdrażaniem metod usprawniających zarządzanie w gminach.

Zadania gminy wobec społeczności lokalnych reguluje ustawa o samorządzie gminnym oraz inne akty prawne. Natomiast usługa jest pojęciem używanym z punktu widzenia odbiorcy realizowanego zadania publicznego. Jest to funkcja zadania publicznego (np. funkcją zadania z zakresu kultury fizycznej jest wybudowanie ośrodka sportowego, który umożliwia korzystanie z różnych form rekreacji - usługa). Usługi publiczne są to zadania służące mieszkańcom danej jednostki samorządu terytorialnego. Mieszkańcy, czyli klienci korzystający z usług publicznych oczekują, że świadczone usługi będą realizowane na zadowalającym poziomie jakościowym. W konsekwencji istnieje uzasadniona potrzeba określenia systemu planowania, realizacji, pomiaru i kontroli realizacji usług wraz z oceną kosztów tych działań. Duża różnorodność usług komplikuje opis i ocenę organizacji, która ich dostarcza, zarządza dostarczaniem bądź jest odpowiedzialna za dostarczanie usług. Skomplikowany jest także problem zdefiniowania wskaźników do oceny jakości świadczenia usług, które stanowią jedno z narzędzi podnoszenia efektywności działania gminy.

Usługi publiczne mogą być świadczone bardziej efektywnie i elastycznie niż obecnie, trzeba jedynie lepiej poznać specyfikę ich organizacji i zarządzania oraz sposoby planowania i wdrażania nowych rozwiązań, w tym controllingu. Podejmowanie przemyślanych i profesjonalnie przygotowanych przedsięwzięć, związanych z realizacją usług w gminie jest możliwe. Controlling jako instrument, który poprzez planowanie, kontrolę i sterowanie umożliwia realizację założonych celów jednostki, może skutecznie wspomagać proces realizacji usług publicznych.

Cel główny pracy dotyczy opracowania zakresu controllingu do zastosowania w procesie realizacji usług publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego na przykładzie gminy. Cele cząstkowe obejmują:

Przedstawione cele posłużyły do sformułowania hipotez badawczych pracy:

Niniejsze opracowanie odnosi się głównie do usług publicznych, świadczonych przez samorząd gminny. Składa się z pięciu rozdziałów powiązanych w logiczną całość.

Rozdział pierwszy jest wprowadzeniem w problematykę gminy jako podmiotu odpowiedzialnego za świadczenie usług publicznych. Rola gminy przedstawiona jest na tle przemian w samorządzie terytorialnym po 1989 r., ze szczególną rolą decentralizacji, która jest podstawą wzrostu efektywności działania organizacji. Szeroko opisane są zadania i kompetencje gminy oraz specyfika usług publicznych, świadczonych przez gminę, z podaniem ich klasyfikacji oraz charakterystyką rynku usług. Ostatnim elementem tego rozdziału jest wskazanie przesłanek usprawniania zarządzania w gminie oraz roli controllingu, który z powodzeniem można zastosować w procesie realizacji usług publicznych.

W rozdziale drugim opisana została specyfika controllingu, ukierunkowanego na proces świadczenia usług publicznych w gminie. Podjęta została próba zdefiniowania pojęcia controllingu w gminie na tle istniejących definicji, wraz z charakterystyką funkcji i rodzajów controllingu. Ponadto, określone zostały cele i zadania controllingu oraz istota koordynacji w procesie świadczenia usług publicznych. Rozdział ten zawiera również opis podstawowych elementów, niezbędnych do funkcjonowania systemu controllingu w gminie, tj. umiejscowienia w strukturze organizacyjnej, sprawozdawczości na potrzeby controllingu, zadań controllera oraz wyodrębnienia ośrodka odpowiedzialności za świadczone usługi publiczne. W omawianym rozdziale przedstawiono również rolę controllingu finansowego, inwestycyjnego oraz personalnego, które wspomagają controlling w realizacji zasadniczego procesu w gminie, jakim jest świadczenie usług publicznych.

Rozdział trzeci obejmuje charakterystykę podstawowych funkcji controllingu w procesie świadczenia usług publicznych, tj. planowania, monitoringu i kontroli oraz sterowania, z uwzględnieniem istotnej roli informacji. Opis tych funkcji poprzedzony został przedstawieniem controllingu usług publicznych w ujęciu systemowym oraz problemów związanych z wdrożeniem controllingu w organizacji gminnej. Ostatnim elementem rozdziału trzeciego jest przegląd podstawowych narzędzi zarządzania jakością w gminie, które z powodzeniem mogą wspomagać funkcje controllingu w doskonaleniu procesu świadczenia usług.

W rozdziale czwartym zostały przedstawione instrumenty wspomagające realizację usług publicznych gminy. Po przedstawieniu kryteriów doboru oraz wskazaniu podstawowych instrumentów controllingu gminy, następuje opis tych najistotniejszych z punktu widzenia świadczenia usług dla mieszkańców gminy. W zakresie controllingu strategicznego gminy podstawową rolę odgrywa Strategiczna Karta Wyników jako narzędzie formułowania celów i zadań oraz ich pomiaru. W zakresie controllingu operacyjnego znacząca rola przypada pomiarom dokonań gminy w zakresie poszczególnych usług i wykorzystaniu w tym celu zestawu wskaźników niefinansowych. Niemniej istotne jest wykorzystanie innych instrumentów, takich jak budżetowanie zadaniowe czy zastosowanie rachunku kosztów w ocenie efektywności procesu świadczenia usług.

Rozdział piąty dotyczy badań empirycznych w zakresie świadczenia usług publicznych przez gminy w Polsce. Składa się on z dwóch zasadniczych części. W pierwszej zaprezentowano analizę wskaźnikową świadczenia usług publicznych przez gminę Piaseczno. Natomiast w drugiej części przedstawiono wyniki prac badawczych, dotyczących wykorzystania funkcji controllingu przez gminy w Polsce na podstawie przeprowadzonych badań ankietowych. Podjęto również próbę określenia stopnia wykorzystania funkcji controllingu przez polskie gminy w procesie świadczenia usług publicznych.

Niniejsze opracowanie ma charakter interdyscyplinarny. Wykorzystanie controllingu w realizacji usług publicznych powoduje konieczność korzystania z dorobku nauk o zarządzaniu, nauki o administracji, finansach publicznych oraz rachunkowości. Interdyscyplinarny charakter pracy istotnie zwiększa jej wartości poznawcze oraz znaczenie zaprezentowanych rozwiązań służących usprawnianiu zarządzania gminą.