Brzozowski Wojciech, Bezstronność światopoglądowa władz publicznych w Konstytucji RP

Przepis art. 25 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. , zgodnie z którym "władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym", jest trwale obecny w polskich debatach. Można wręcz zaryzykować stwierdzenie, że gdyby miarą doniosłości zasad ustrojowych było ich zakorzenienie w świadomości społecznej, wymóg zachowania przez władze publiczne bezstronności (czasem określanej mianem neutralności) światopoglądowej zająłby w takim rankingu wysoką pozycję. Ta konstytucyjna zasada była w ostatnich latach przywoływana wielokrotnie, zarówno przez publicystów, jak i aktorów sceny politycznej; zyskała sobie też poczesne miejsce wśród postulatów wielu środowisk, które trafnie wskazują na niski poziom jej urzeczywistnienia w polskiej praktyce ustrojowej, choć już rzadziej dostrzegają potrzebę gruntownej refleksji nad treścią i konsekwencjami przytoczonego przepisu.

W parze ze znacznym zainteresowaniem społecznym zasadą bezstronności nie szło przez lata zaangażowanie nauki prawa, która podejmowała tę problematykę jedynie okazjonalnie, zazwyczaj przy okazji charakteryzowania konstytucyjnego modelu relacji państwo-kościół. Dopiero od niedawna przedstawiciele doktryny zajmują w sposób usystematyzowany stanowisko wobec węzłowych problemów prawnych powstających na tle zasady bezstronności światopoglądowej władz publicznych . Wciąż jednak dyskusja publiczna, dysponująca niewielką liczbą punktów odniesienia w postaci ustaleń nauki prawa, toczy się w sposób nieuporządkowany i z reguły wikła się w nieporozumienia już na poziomie terminologii. Sytuacja ta prowadzi też do utrwalania się niedostatków praktyki politycznej. Wszystko to, jak sądzę, w pełni uzasadnia potrzebę opracowania problematyki podjętej w niniejszej rozprawie.

Celem pracy jest objaśnienie normatywnej treści zasady bezstronności światopoglądowej władz publicznych i zaproponowanie wewnętrznie spójnego modelu jej interpretacji. Przy okazji poruszone zostaną także zagadnienia, które nie łączą się z tą zasadą w sposób bezpośredni, lecz mają kluczowe znaczenie dla jej realizacji w praktyce ustrojowej. Ze względu na konieczność zawężenia obszaru badawczego, nie byłoby natomiast celowe przeprowadzanie kompleksowej inwentaryzacji przepisów polskiego prawa pod kątem ich zgodności z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP. Wątki te pojawiają się jedynie tam, gdzie są konieczne dla ukazania problemów zasadniczych. Dociekanie ogólnych założeń określających strukturę normatywną zasady bezstronności ma tu prymat nad rozstrzyganiem kwestii szczegółowych.

Jak zostanie to ukazane, ograniczenie się do wykładni językowo-logicznej w procesie egzegezy art. 25 ust. 2 Konstytucji RP nie przynosi wystarczających rezultatów; jest to zresztą zrozumiałe w przypadku zasady ustrojowej. W tej sytuacji konieczne stanie się wykorzystanie dyrektyw wykładni systemowej, a w pewnym zakresie - także celowościowej.

Oczywiste jest, że przepis ten nie powinien być analizowany w oderwaniu od normatywnego kontekstu, w jakim znalazł się z woli ustawodawcy konstytucyjnego. Potrzeba łącznej lektury postanowień ustawy zasadniczej nakazuje postawić pytanie o szczególnie bliskie związki art. 25 ust. 2 Konstytucji RP z innymi przepisami. Już prima vista można wskazać, że w takie ścisłe związki treściowe zasada bezstronności światopoglądowej władz publicznych wchodzi zwłaszcza z pozostałymi przepisami art. 25 Konstytucji RP (stosunki państwo-kościół), a także z jej art. 1 (zasada dobra wspólnego), art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 53 (wolność sumienia i wyznania) oraz z preambułą do Konstytucji RP. Część z tych postanowień zdaje się harmonijnie współbrzmieć z wymową art. 25 ust. 2 (np. zasada równouprawnienia związków wyznaniowych), podczas gdy inne wydają się trudne do pogodzenia z nią (np. odwołanie do chrześcijańskiego dziedzictwa Narodu w preambule). Kwestia osadzenia badanej zasady w jej otoczeniu normatywnym musi więc zostać uwzględniona i objaśniona.

Zasadnicza teza pracy głosi, że bezstronność władz publicznych, o której mowa w tym przepisie, może zostać odniesiona - wbrew przyzwyczajeniom doktryny - nie tylko do przekonań motywowanych religijnie lub dotyczących religii, lecz w istocie do wszelkich przekonań "religijnych, światopoglądowych i filozoficznych". Wykazanie tej możliwości wymaga jednak gruntownego rozważenia rozpowszechnionego mniemania, iż państwo i stanowione w nim prawo nie mogą być neutralne, gdyż zawsze odwołują się do określonego systemu wartości.

Rozprawa ma, co do zasady, charakter studium z zakresu prawa konstytucyjnego. Przedmiotem analizy jest tu materia często uznawana za domenę prawa wyznaniowego. Przeciwstawianie tych dwóch dyscyplin byłoby oczywistym nieporozumieniem, jako że druga ma charakter gałęzi wyróżnionej w sposób sztuczny, przede wszystkim dla celów dydaktycznych. Podejmuje w związku z tym problematykę tradycyjnie zaliczaną do takich gałęzi prawoznawstwa, jak prawo konstytucyjne i administracyjne, a w pewnym zakresie także m.in. prawo rodzinne czy prawo ubezpieczeń społecznych. Ze względu na zainteresowanie wolnością sumienia i wyznania, prawo wyznaniowe wykazuje też pokrewieństwo z nauką praw człowieka. Trudno tu więc o wyraźne linie demarkacyjne.

W pewnej mierze podjęte zostają wątki teoretycznoprawne. Występują one jednak tylko w zakresie niezbędnym do uzasadnienia tez odnoszonych do obowiązującego ładu ustrojowego. Tezy te, co oczywiste, nawiązują do zdobyczy teorii i filozofii prawa. Nie było jednak moim zamysłem rekonstruowanie historii myśli poświęconej fenomenowi neutralności światopoglądowej państwa. Z tego powodu nazwiska uczonych, którzy oddali na tym polu niemałe zasługi nauce, nie pojawiają się w toku rozważań, choć pewna tradycja intelektualna zaznacza się w nich czytelnie. Rezygnacja z wyraźnych odniesień do tej tradycji, jakkolwiek zapewne czyni pracę uboższą, sprzyja jednak konsekwencji metodologicznej, dyscyplinie myśli i spójności wywodu.

Świadomość rozbieżności między teoretycznym modelem neutralności światopoglądowej państwa a obowiązującymi rozwiązaniami normatywnymi ogranicza w znacznym stopniu pole rozważań. Jego ramy wyznacza art. 25 ust. 2 Konstytucji RP. W tym sensie prezentowane w pracy spostrzeżenia mogą wydać się przedsięwzięciem mało ambitnym w zestawieniu z ustaleniami teorii prawa . Trzeba jednak mieć na uwadze, że wnioski uzasadnione na gruncie teoretycznym, ale pozbawione zakotwiczenia w badanym przepisie, mogłyby zostać uznane jedynie za postulaty doktryny, nie zaś za normy prawne. Z tego powodu nie rozwijam tu m.in. wielu potencjalnie interesujących problemów teoretycznych .

Realizacja tak zakrojonego planu nie byłaby możliwa, gdyby nie wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa, którzy nie podejmując tematu w sposób kompleksowy, formułują jednak twierdzenia - w tym zwłaszcza o charakterze metodologicznym - przybliżające treść zasady bezstronności. Nawet gdy czynią to w sposób skłaniający do polemiki, dzieje się to ostatecznie z pożytkiem dla badacza, który uzyskuje bodźce do namysłu nad kwestiami spornymi lub szczególnie kontrowersyjnymi. Problematykę bezstronności lub neutralności światopoglądowej państwa podejmowali w swych publikacjach zwłaszcza M. Pietrzak, J. Krukowski, W. Łączkowski, T.J. Zieliński, J. Szymanek i P. Borecki, a na poziomie teoretycznym przede wszystkim W. Sadurski oraz M. Błachut. Prace tych autorów w znacznym stopniu wpłynęły na sformułowanie katalogu rozważanych przeze mnie zagadnień.

W naturalny sposób przestrzeń badawcza niniejszej rozprawy rozciąga się między modelem normatywnym a praktyką ustrojową. Wyrazem tej drugiej jest przede wszystkim działalność orzecznicza organów, których rozstrzygnięcia torują drogę określonym kierunkom wykładni analizowanej zasady. Podstawowe znaczenie powinny tu mieć wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, jednak nie było ich wiele, zaś te, które pojawiły się w grudniu 2009 r., mogą budzić pewne wątpliwości . Należy stwierdzić, że po ich ogłoszeniu wyrażono w nauce prawa gorzkie przekonanie, iż zasada bezstronności została uchylona na mocy desuetudo . Nie mogę tego poglądu podzielić, jednakże istotnie zarysowują się przesłanki do sygnalizowania poważnego niepokoju. Można wyrazić nadzieję, że niniejsza rozprawa - przez to, że nie ogranicza się do rekapitulacji stwierdzeń TK, ale też zawiera pewien projekt interpretacyjny - stanie się źródłem oparcia doktrynalnego dla polskiego sądu konstytucyjnego. W moim przekonaniu, nauka prawa nie powinna ograniczać się do porządkowania jego dorobku, ewentualnie z sugestią drobnych korekt, lecz opracowywać całościowe konstrukcje, które będą miały szansę stać się źródłem inspiracji w procesie kontroli konstytucyjności.

Oprócz wspomnianych wyroków grudniowych doktryna dysponuje także tezami orzeczniczymi TK sformułowanymi na tle innych przepisów, także na gruncie poprzedniego stanu prawnego, które mogą zostać wykorzystane pomocniczo do rozstrzygania niektórych potencjalnie spornych kwestii interpretacyjnych. To samo dotyczy przywoływanych w pracy orzeczeń innych polskich sądów. Największe znaczenie ma tu wszakże linia orzecznicza Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, który z art. 9 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołem nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 , konsekwentnie wywodzi zasadę neutralności światopoglądowej państwa . Linia ta wyznacza minimalny standard respektowania wolności sumienia i wyznania, a uchybienie realizacji tego minimum może być kwalifikowane jako naruszenie zobowiązań prawnomiędzynarodowych Polski. W tym sensie ustalenia ETPC należy traktować jako dopełnienie treści postanowień polskiej ustawy zasadniczej. Praktyka orzecznicza TK wskazuje ponadto, że dorobek prawny zjednoczonej Europy bywa wykorzystywany do rekonstrukcji wzorca kontroli konstytucyjności prawa .

Wielokrotnie w pracy powracają też rezolucje i zalecenia Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Nie są one prawnie wiążące i powszechnie zalicza się je do tzw. soft law, jednak odgrywają niebagatelną rolę w kształtowaniu europejskiej przestrzeni prawnej . Wypełniając funkcję wzorotwórczą, mogą posłużyć jako cenne źródło inspiracji w procesie wykładni art. 25 ust. 2 Konstytucji RP.

Znacznie ostrożniej potraktowano w pracy odniesienia o charakterze prawnoporównawczym. Stopień złożoności czynników determinujących ład prawnowyznaniowy we współczesnych demokracjach jest na tyle wysoki, że czyni próby uogólnień w tej mierze wielce ryzykownymi. Trafnie zauważa się w literaturze przedmiotu, iż wyraźna konstytucjonalizacja zasady bezstronności (neutralności) światopoglądowej władz publicznych jest we współczesnym świecie rzadkością . Zasada ta jest z reguły wywodzona z innych przepisów określających prawne ramy stosunków państwo-kościół, a to czyni polskie rozwiązanie do pewnego stopnia nowatorskim. Tym samym piśmiennictwo obce jest w rozprawie wykorzystane w ograniczonym stopniu, głównie w odniesieniu do zagadnień teoretycznych.

Nikłe znaczenie dla prezentowanych rozważań ma prawo Unii Europejskiej, a to ze względu na brak generalnych uprawnień organów unijnych do regulowania spraw wyznaniowych . Już w Deklaracji nr 11 do Traktatu Amsterdamskiego w sprawie statusu kościołów i wspólnot światopoglądowych zapewniono, że: "Unia przestrzega i nie narusza statusu, z jakiego korzystają zgodnie z prawem krajowym kościoły i stowarzyszenia lub wspólnoty religijne w państwach członkowskich", a ponadto: "Unia przestrzega na równi statusu organizacji filozoficznych i niewyznaniowych". Sprawia to, że trudno mówić o wspólnotowym acquis ecclésiastique. Być może pewna praktyka wykształci się na tle Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, warto wszakże zauważyć, iż sposób ujęcia wolności myśli, sumienia i wyznania w art. 10 ust. 1 Karty stanowi w istocie powtórzenie art. 9 EKPC, zaś art. 52 ust. 3 Karty stwierdza, że w zakresie, w jakim dokument ten zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez Konwencję.

Ze względu na ograniczone oddziaływanie orzecznictwa Komitetu Praw Człowieka Organizacji Narodów Zjednoczonych na polski system prawny, nie odnoszę się także do tej kwestii, choć w kontekście podnoszonych w pracy zagadnień lektura uzasadnień niektórych decyzji może być dla polskiego czytelnika interesująca .

W rozprawie celowo pominięto kwestię genezy art. 25 ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji, gdy ogólnodostępna jest już wartościowa praca P. Boreckiego , objaśniająca w szczegółach formalne i nieformalne zawiłości prac nad tekstem ustawy zasadniczej, próba streszczenia zawartych tam ustaleń byłaby bezcelowa i jałowa poznawczo. Z tego powodu wątki historyczne dotyczące prac nad tekstem obowiązującej Konstytucji RP pojawiają się w tekście jedynie ilustracyjnie, przy okazji rozwijania poszczególnych zagadnień, nie zostały natomiast wydzielone w odrębną jednostkę redakcyjną.

Charakter podjętego w pracy tematu nakazuje postawić pytanie o aksjologiczne zabarwienie procesu wykładni przepisu art. 25 ust. 2 Konstytucji RP. W moim przekonaniu, przyjęte w niniejszej rozprawie założenie odczytywania go w duchu liberalnym nie stanowi zabiegu nieuprawnionego ani arbitralnego. Jest rzeczą oczywistą, że do teoretycznej wizji państwa świeckiego, neutralnego w sprawach religii i przekonań, największy wkład wniosła myśl liberalna . Powściągliwość władz publicznych w zakresie ingerowania w przekonania moralne jednostki jest postulatem liberałów. Trudno byłoby natomiast uzasadnić wysiłek interpretacyjny zmierzający do nadania zasadzie neutralności charakteru zbieżnego z doktrynami polityczno-prawnymi, których stosunek do niej jest otwarcie wrogi lub co najmniej ambiwalentny, jak w przypadku myśli konserwatywnej czy tej inspirowanej nauczaniem społecznym Kościoła katolickiego.

Liberalnego rodowodu idei bezstronności czy neutralności nigdy zresztą otwarcie nie negowano ani nie skrywano . Nie stoi on w sprzeczności z odmienną konotacją aksjologiczną niektórych przepisów obowiązującej ustawy zasadniczej, której wewnętrzne zróżnicowanie pod tym względem wydawało się jej autorom i komentatorom nieuniknione jeszcze na etapie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego . Konstytucja nie jest jednorodna pod względem aksjologii, co można poczytywać za jej zaletę, choć z pewną ostrożnością. Twórcze napięcie między wartościami konstytucyjnymi bywa zarówno zaproszeniem do dialogu, jak i zarzewiem konfliktów. Harmonizowanie częściowo rozbieżnych wizji wspólnoty politycznej jest więc przede wszystkim nieustającym zadaniem, którego realizacja spoczywa na barkach różnych aktorów życia prawnego, przede wszystkim ustawodawcy i sądu konstytucyjnego. Jak pisał z perspektywy dekady obowiązywania Konstytucji RP jeden z autorów, konstytucja nie może być aksjologicznie neutralna, powinna jednak jednoczyć wspólnotę wokół określonej wizji państwa, a ta opiera się na wartości kompromisu .

Gdy chodzi o strukturę pracy, składa się ona z czterech rozdziałów w ujęciu problemowym, poprzedzonych uwagami wstępnymi i zwieńczonych zakończeniem.

Rozdział pierwszy jest poświęcony przede wszystkim aspektom metodologicznym związanym ze statusem wymogu bezstronności światopoglądowej władz publicznych jako konstytucyjnej zasady prawa. Chodzi tu w szczególności o ustalenia dotyczące miejsca badanego przepisu w systematyce ustawy zasadniczej, jego normatywnego charakteru i założeń dotyczących jego wykładni. W tym rozdziale pada również pytanie: czy bezstronność, o której mowa w art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, można utożsamić z neutralnością? Objaśnione zostają ponadto kwestie, które nie wiążą się bezpośrednio z zawartością normatywną pojęcia bezstronności (neutralności), ale dotyczą wyznaczonego treścią przepisu zakresu podmiotowego i przedmiotowego badanej zasady.

Przedmiotem rozdziału drugiego jest próba uporządkowania zasobów pojęciowych dogmatyki prawa wyznaniowego w zakresie opisu konstytucyjnego modelu stosunków państwo-kościół, a następnie analiza tradycyjnego rozumienia zasady bezstronności (neutralności) światopoglądowej jako formuły odnoszącej się jedynie do relacji państwa ze związkami wyznaniowymi (bezstronności lub neutralności sensu stricto). W rozdziale tym zaproponowano sposób operacjonalizacji omawianej zasady. Poruszono też problem zasadności prawnokarnej ochrony wolności sumienia i wyznania z punktu widzenia standardu bezstronności.

Rozdział trzeci ma charakter w znacznej mierze teoretycznoprawny i rozwija zasadniczą tezę rozprawy. Ukazano w nim możliwość odniesienia zasady z art. 25 ust. 2 Konstytucji RP także do przekonań niezwiązanych z religią (bezstronność lub neutralność sensu largo). Istotą tak zakreślonego projektu jest praktyczna aplikacja pewnych ogólnych ustaleń teorii prawa do ram ustrojowych, które wyznacza Konstytucja RP. Wymaga to w szczególności: podjęcia problemu statusu wartości chrześcijańskich w polskim systemie prawnym, uzasadnienia spójności ograniczeń pluralizmu politycznego z koncepcją neutralności oraz wskazania ograniczeń teorii w zderzeniu z rzeczywistością ustrojową.

W rozdziale czwartym przedmiotem zainteresowania staje się art. 25 ust. 2in fine Konstytucji RP, nakazujący władzom publicznym zapewnienie swobody wyrażania przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych w życiu publicznym. Całościowa i rzetelna wykładnia przepisu nakazuje postawić pytanie o to, w jakim stosunku pozostaje ten wymóg do nakazu zachowania bezstronności w sprawie przekonań. Wystąpienie z propozycją spójnej wykładni art. 25 ust. 2 Konstytucji RP wymaga jednak choćby skrótowego odniesienia się do problematyki wolności sumienia i wyznania osób pełniących funkcje publiczne, a także obecności kościołów i innych związków wyznaniowych w sferze publicznej.

Zakończenie pracy zawiera podsumowanie wywodu i uwagi na temat mankamentów polskiej praktyki ustrojowej w zakresie urzeczywistniania konstytucyjnego modelu stosunków państwa ze związkami wyznaniowymi.

Książka jest zmodyfikowaną i zaktualizowaną wersją rozprawy doktorskiej obronionej w czerwcu 2009 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Pragnę złożyć gorące podziękowania Promotorowi - prof. dr. hab. Michałowi Pietrzakowi, Recenzentom - prof. dr. hab. Januszowi Trzcińskiemu i prof. dr. hab. Ryszardowi M. Małajnemu, mojej Rodzinie i Bliskim, a także wszystkim tym, których wsparcie okazało się nieodzowne, by ta książka mogła się ukazać.

Uwzględniono stan prawny, orzecznictwo i literaturę na dzień 1 sierpnia 2010 r.