Pudzianowska Dorota, Bezpaństwowość w prawie publicznym

Problematyka bezpaństwowości w prawie publicznym była przez długi czas tematem zaniedbanym. Zainteresowanie tym zagadnieniem dopiero w obecnej dekadzie przeżywa renesans . Bezpaństwowość jest wciąż istotną kategorią prawną. Jest to wynikiem tego, że mimo podejmowanych od lat 20. XX w. wysiłków nie udało się tego zjawiska wyeliminować, a z kolei ochrona bezpaństwowców w ramach ogólnego systemu praw człowieka nie jest w pełni skuteczna.

Zamierzony cel naukowy książki jest podwójny. Po pierwsze, praca ma na celu wprowadzenie do problematyki bezpaństwowości i analizę fundamentalnych zagadnień dogmatyki prawa publicznego w tym obszarze, takich jak definicja pojęcia bezpaństwowości, legalna definicja pojęcia bezpaństwowca, administracyjnoprawny reżim regulujący problematykę bezpaństwowości czy status bezpaństwowca. Zagadnienia te zostaną omówione na przykładzie wybranych regulacji krajowych w kontekście standardu wyznaczanego przez prawo międzynarodowe.

Tak określony cel badawczy jest uzasadniony, gdyż w dostępnej literaturze przedmiotu akcent położony jest przede wszystkim na problematykę prawnomiędzynarodową. Natomiast zagadnienie bezpaństwowości nie uzyskało do tej pory należnego mu miejsca w analizie z punktu widzenia regulacji porządków prawa krajowego. Niektórzy autorzy w związku z tym wprost zwracają uwagę, że wysiłek badawczy w obszarze bezpaństwowości powinien być w większym stopniu skierowany na problematykę porządków prawa krajowego .

Novum proponowanego podejścia stanowi również to, że w swojej analizie uwzględniam nie tylko zagadnienia przeciwdziałania bezpaństwowości, ale również kwestie ochrony apatrydów. Przez ostatnich kilkadziesiąt lat i tak skąpa uwaga w światowej literaturze przedmiotu poświęcona bezpaństwowości skupiona była przede wszystkim na problematyce przeciwdziałania bezpaństwowości (i to głównie w prawie międzynarodowym). Na całkowitym marginesie rozważań znajdowała się kwestia statusu ochronnego dla osób bezpaństwowych w prawie krajowym, stąd sygnalizowana jest potrzeba badań w tym obszarze .

Drugim zasadniczym celem pracy jest wykazanie tezy, która zrodziła się w ramach moich kilkuletnich badań nad bezpaństwowością. Zwróciło moją uwagę przede wszystkim to, że w dostępnych opracowaniach analiza bezpaństwowości odbywa się często en bloc, w taki sposób, jakby wszystkie przypadki bezpaństwowości były podobne. Na przykład często stwierdza się po prostu, że bezpaństwowcy są podmiotami szczególnie wrażliwymi i wymagającymi ochrony . Nierzadko rzeczywiście tak jest i sama w swojej praktyce zajmowałam się przypadkami osób, często dzieci, bezpaństwowych, które z uwagi na brak kompleksowych rozwiązań prawnych dotyczących bezpaństwowości w polskim porządku prawnym znajdowały się w kafkowskiej wręcz sytuacji . Jednak do niektórych przypadków bezpaństwowości takie ujęcie nie pasuje. Kilka wstępnych obserwacji doprowadziło do sformułowania tezy książki.

Pierwsza wskazówka, że podejście en bloc może nie być właściwą perspektywą teoretyczną i regulacyjną, wynikała z obserwacji, że przy analizie bezpaństwowości w ten sposób marginalizuje się problem, czy zobowiązania państw dotyczące przeciwdziałania bezpaństwowości i ochrony bezpaństwowców dotyczą w równym stopniu wszystkich osób. Pojawia się przykładowo zagadnienie, czy osoby, które są apatrydami z własnej woli, państwa mają obowiązek traktować tak samo jak osoby, które są w sytuacji przymusowej (np. zostały pozbawione obywatelstwa i nie mają możliwości jego odzyskania).

Drugą wskazówką, że to podejście en bloc może nie być właściwe, była refleksja nad tezą W.E. Conklina dotyczącą nieskuteczności regulacji międzynarodowych w obszarze bezpaństwowości. Zdaniem autora stanowi zagadkę (enigmę) ciągłe istnienie bezpaństwowości mimo podejmowanych przez wspólnotę międzynarodową wysiłków w celu jej eliminacji . W takim ogólnym ujęciu teza Conklina nie odnosi się jednak do okoliczności, że w odniesieniu do niektórych grup bezpaństwowców te regulacje okazały się skuteczne. Na przykład udało się wyeliminować bezpaństwowość kobiet powstającą w związku z konfliktem ustawodawstw.

Trzecią wskazówką była obserwacja, że niedostrzeganie zróżnicowania przypadków bezpaństwowości sprawia, że proponuje się jeden rodzaj rozwiązań dla wszystkich rodzajów bezpaństwowości. Dominuje podejście, według którego bezpaństwowość co do zasady powinna podlegać redukcji, co znaczy, że osoba bezpaństwowa docelowo powinna otrzymać obywatelstwo jakiegoś państwa. Takie podejście nie tylko pomija wspomnianą okoliczność, że nie wszyscy bezpaństwowcy mogą chcieć nabyć obywatelstwo, lecz także sprawia, że brak jest kompleksowego myślenia o różnych mechanizmach regulacji bezpaństwowości w odniesieniu do różnych przypadków bezpaństwowości.

Powyższe wskazówki sprawiły, że moje wysiłki skoncentrowały się na badaniu, jak w porządku prawnomiędzynarodowym i w porządkach krajowych wygląda regulacja bezpaństwowości w odniesieniu do różnych przypadków (kategorii) bezpaństwowości. Szczególnie interesowało mnie, w jakich aspektach przejawiało się podejście regulacyjne przez pryzmat różnych kategorii osób, których może dotyczyć bezpaństwowość. Moja hipoteza badawcza była taka, że w przepisach prawa międzynarodowego i w przepisach krajowych obecne jest podejście do bezpaństwowości nie en bloc, ale raczej takie, które można określić jako „kategorialne”, a polegające na wydzielaniu kategorii podmiotów, do których stosowane jest dopasowane podejście regulacyjne. Bliższa analiza pokazała, że istniejące rozwiązania prawne w obszarze bezpaństwowości w prawie międzynarodowym i w porządkach wewnętrznych państw kategoryzują do pewnego stopnia przypadki bezpaństwowości.

W świetle tak zarysowanych przesłanek główna teza pracy głosi, że podejście do problematyki bezpaństwowości uwzględniające różne kategorie podmiotów jest, po pierwsze, obecne w regulowaniu bezpaństwowości, a po drugie, jest użyteczną perspektywą teoretyczną i praktyczną. W paradygmacie tym (który w pracy skrótowo będę określać jako „podejście kategorialne”) chodzi nie tylko o to, że – mówiąc najprościej – są różni bezpaństwowcy (np. dobrowolni, ale też osoby, których bezpaństwowość wynika z sytuacji przymusowej), ale też o to, że sytuacja różnych osób w perspektywie np. mechanizmów prewencji bezpaństwowości może być różnie oceniana (np., jak pokażę, wobec osób, które dopuściły się określonych przestępstw, dopuszcza się pozbawienie obywatelstwa skutkujące bezpaństwowością).

Praca podzielona jest na dwie części, co jest uzasadnione sposobem analizowania zagadnień w świetle postawionej tezy. W pierwszej części pracy pokazuję, że z problemem bezpaństwowości wiąże się inherentnie zagadnienie wewnętrznego zróżnicowania przypadków bezpaństwowości. Analiza ogólnych zagadnień dotyczących bezpaństwowości wskazuje, że podejście kategorialne jest obecne w regulacjach odnoszących się do tej problematyki.

Rozdział I stanowi ogólne wprowadzenie do problematyki bezpaństwowości. Wskazuję w nim znaczenie pojęcia bezpaństwowości (które nie jest tożsame z pojęciem bezpaństwowca) oraz określam zakres problematyki bezpaństwowości. Odnoszę się w nim do kwestii charakterystyki prawnej pojęcia bezpaństwowości, a także do przyczyn tego zjawiska. Przedstawiam zagadnienia wstępne dotyczące regulacji bezpaństwowości w prawie międzynarodowym, zarówno jeśli chodzi o ogólne instrumenty z zakresu ochrony praw człowieka, jak i o instrumenty specyficznie poświęcone bezpaństwowości. Rozdział kończy wskazanie dwóch podstawowych mechanizmów prawnych regulacji bezpaństwowości (instrumenty przeciwdziałania bezpaństwowości i instrumenty ochrony bezpaństwowców), które stanowią oś dalszych rozważań prowadzonych w pracy.

Rozdział II dotyczy definiowania pojęcia bezpaństwowca. Wskazuję w nim różne sposoby pojmowania go w prawie i doktrynie prawa międzynarodowego od końca drugiej wojny światowej z uwzględnieniem podziału na bezpaństwowość de facto i de iure. Następnie analizuję definicję bezpaństwowca sformułowaną w art. 1 ust. 1 konwencji z 1954 r. z uwzględnieniem zagadnień interpretacyjnych stanowiących przedmiot aktualnych dyskusji. Wskazuję również na problemy z definiowaniem pojęcia bezpaństwowca w porządkach krajowych państw.

Rozdział III stanowi syntetyczne ujęcie zagadnień dotyczących mechanizmów przeciwdziałania bezpaństwowości. Omawiam w nim z jednej strony przyjmowane w prawie międzynarodowym i w porządkach wewnętrznych państw instrumenty prewencji bezpaństwowości oraz – z drugiej strony – instrumenty redukcji bezpaństwowości. Z kolei rozdział IV dotyczy problematyki ochrony bezpaństwowców, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień procedur ustalania bezpaństwowości oraz statusu osoby bezpaństwowej.

Druga część pracy podejmuje niektóre wątki zidentyfikowane w części pierwszej i ma na celu szczegółową analizę mechanizmów przeciwdziałania bezpaństwowości i ochrony osób bezpaństwowych w odniesieniu do przykładowych kategorii podmiotów. Wyróżniam cztery kategorie podmiotów, w odniesieniu do których analizuję wyróżnione w części pierwszej mechanizmy przeciwdziałania bezpaństwowości i ochrony bezpaństwowców w prawie międzynarodowym oraz wybranych porządkach krajowych:

Wydzielenie do osobnej analizy wyżej wskazanych kategorii nie jest oparte na jednolitych kryteriach (nie są to także kategorie rozłączne). Pierwsze dwie kategorie wyróżniam z uwagi na to, że – jak pokażę w pierwszej części – co do zasady istnieje (czy też istniał w przeszłości) konsensus, że podmioty te powinny być traktowane szczególnie w zakresie przeciwdziałania bezpaństwowości. Dążenia wspólnoty międzynarodowej do wyeliminowania bezpaństwowości tych podmiotów były podejmowane od lat 20. XX w. Jeśli chodzi o kategorię „kobiet”, to jej wyróżnienie ma przede wszystkim swoje uzasadnienie historyczne, gdyż w przeszłości bezpaństwowość kobiet wskutek kolizji norm była najważniejszą przyczyną indywidualnej bezpaństwowości. Decyzja o poddaniu bardziej szczegółowej analizie tej kategorii podmiotów jest też dyktowana pytaniem o to, w jaki sposób doszło do wyeliminowania dominującej w przeszłości przyczyny bezpaństwowości kobiet powstającej wskutek kolizji norm.

Jeśli chodzi o drugą wyróżnioną kategorię, tj. „dzieci” (z reguły chodzi tu o małoletnich) , to należy wskazać, że bezpaństwowość powstająca w momencie urodzenia i mająca związek z określonymi relacjami rodzice–dzieci jest traktowana w prawie międzynarodowym i przez porządki krajowe w sposób szczególny. Jest to związane z dążeniem do nieutrwalania bezpaństwowości powstałej w momencie urodzenia. Przypadek bezpaństwowości dzieci jest też ciekawy z uwagi na to, że mimo podejmowanych od kilkudziesięciu lat inicjatyw na poziomie międzynarodowym wciąż mamy do czynienia z bezpaństwowością mającą przyczynę w okolicznościach związanych z urodzeniem. Przedmiotem bliższej analizy będzie to, jakie są tego przyczyny.

Kolejne dwie kategorie natomiast wyróżniam z uwagi na okoliczność, że wstępne ustalenia pokazują, iż brak jest konsensusu co do potrzeby przeciwdziałania bezpaństwowości i ochrony pewnych kategorii osób. Jeśli chodzi o kategorię podmiotów wyróżnionych na podstawie przesłanki interesu publicznego, to dotychczasowa analiza pokazuje, że w stosunku do tak wydzielonej kategorii podmiotów ma miejsce wyłączanie mechanizmów przeciwdziałania i redukcji bezpaństwowości. Szczególnie interesujące jest, jakie podmioty można zaliczyć do tej grupy i jakie są konkretnie przejawy ich wykluczenia z reżimu prawnego dotyczącego bezpaństwowości. W końcu kategoria osób wyróżnionych w oparciu o przesłankę „dobrowolności” pokazuje specyfikę zagadnień dotyczących bezpaństwowości na tle np. zagadnień dotyczących ochrony uchodźców. Bezpaństwowcem można być z własnej woli i może się to wiązać z różnicowaniem mechanizmów redukcji i ochrony. I w tym wypadku analizie poddane zostaną zagadnienia dotyczące sposobu kwalifikacji prawnej dobrowolnej bezpaństwowości w prawie międzynarodowym i w porządkach krajowych.

Analiza problematyki bezpaństwowości w świetle zagadnień (konkretyzacji) prawa międzynarodowego wymagała zastosowania głównie metod badawczych prawoznawstwa (metoda dogmatyczna, historyczna oraz porównawcza). Przeanalizowałam dokumenty oraz wybrane regulacje prawa krajowego i międzynarodowego w trzech obszarach: powstawania bezpaństwowości, przeciwdziałania bezpaństwowości oraz ochrony bezpaństwowców. Prowadzone badania dotyczyły dokumentów oraz regulacji prawnych zarówno historycznych, jak i współczesnych. Za cezurę czasową badań przyjęłam XX w., ponieważ wtedy właśnie pojawiły się w porządkach krajowych pierwsze regulacje prawne, których celem było przeciwdziałanie bezpaństwowości, oraz pierwsze regulacje w prawie międzynarodowym dotyczące problematyki bezpaństwowości. W celu zbadania współczesnych systemów prawa krajowego w odniesieniu do przeciwdziałania bezpaństwowości oraz ochrony osób bezpaństwowych wykorzystałam metodę prawnoporównawczą, co wymagało analizy wybranych aktów prawnych i dostępnych opracowań w literaturze przedmiotu. W tym celu używałam też m.in. narzędzi badawczych, które współtworzyłam jako ekspert krajowy najpierw (od 2009 r.) w ramach projektu EUDO CITIZENSHIP, a następnie w ramach GLOBALCIT (od 2017 r.) oraz Statelessness Index Survey .

Niezbędne jest sformułowanie kilku zastrzeżeń metodologicznych. Po pierwsze, systematyczne badania zostały ograniczone do rozwiązań przyjętych w Europie z uwagi na zbliżone zagadnienia dotyczące migracji. Wskazywane rozwiązania w porządkach krajowych różnych państw mają charakter przykładowy, a ich celem jest pokazanie różnorodności przyjmowanych rozwiązań prawnych w krajach europejskich. Sporadycznie odwołuję się do przykładów regulacji w krajach pozaeuropejskich, co jest uzasadnione np. tym, że są one przyczyną bezpaństwowości osób, które przebywają w Europie (np. osoba zrzeka się obywatelstwa USA i mieszka w Europie). Po drugie, badania dotyczą bezpaństwowości w kontekście migracyjnym i w związku z tym nie rozważam szczegółowo sytuacji bezpaństwowców in situ czy też osób, których bezpaństwowość jest np. wynikiem sukcesji państw . Po trzecie, analiza standardu międzynarodowego uwzględnia szerokie spektrum regulacji konwencyjnych, ale jeśli chodzi o szczegóły różnych rozwiązań dotyczących przeciwdziałania bezpaństwowości i ochrony osób bezpaństwowych, opiera się przede wszystkim na konwencji haskiej z 1930 r., konwencji z 1954 r., konwencji z 1961 r. oraz regionalnym instrumencie, jakim jest EKO. W końcu należy podkreślić, że analiza przedstawiona w książce nie koncentruje się na prawie polskim. Niemniej jednak starałam się zawrzeć odniesienia do przypadku Polski i mam nadzieję, że ogólne refleksje dogmatyczne przedstawione na końcu książki przełożą się na kompleksowe uregulowanie problematyki bezpaństwowości w polskim porządku prawnym.

Chciałabym na koniec złożyć podziękowania osobom, bez których wsparcia napisanie tej książki nie byłoby możliwe. Dziękuję przede wszystkim Piotrowi Korcowi, którego życzliwa pomoc na każdym etapie pisania tej pracy była nieoceniona. Miałam ogromne szczęście, że moim partnerem do dyskusji był człowiek o wybitnym umyśle i niezwykłej pasji poznawczej. Za trafne uwagi podziękowania należą się także Annie Zawidzkiej-Łojek. Dziękuję również całemu zespołowi biblioteki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, a w szczególności Marzannie Ciastek, którzy w ciągu ostatnich 3 lat niezwykle profesjonalnie wspierali mnie w najbardziej nawet egzotycznych życzeniach odnośnie do literatury przedmiotu. Za wsparcie finansowe dziękuję Narodowemu Centrum Nauki, które przyznało mi grant na badania nad bezpaństwowością oraz Wydziałowi Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, który dofinansował tę publikację.