Miłosz Michał, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym

Monografie
Opublikowano: LEX 2011
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym

Autor fragmentu:

Wstęp

„(...) jednostka staje wobec «milczenia władzy» wręcz bezradna (...). Cała ewolucja, jaką przeszło prawo administracyjne w ciągu stuleci, od arbitralnej dowolności kacyków rządzących, do uregulowania ustawowego postępowania prawnego, ulega za jednym zamachem przekreśleniu z zachowaniem całej dekoracji praworządnego ustroju.”

J.S. Langrod (1939 r.)

Niniejsza praca poświęcona jest zagadnieniu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym . Przez postępowanie administracyjne rozumiany jest „regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej” . Ujęcie to odpowiada pojęciu postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu, przez które doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej . Wąsko ujmowane postępowanie administracyjne określane bywa w nauce postępowania administracyjnego „jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym” , co pozwala wyraźnie podkreślić jego odrębność wśród innych postępowań szeroko pojmowanego systemu procedur administracyjnych. Tak zdefiniowane postępowanie administracyjne wyznacza ramy rozważań nad zagadnieniem bezczynności organu administracji publicznej podjętych w rozprawie.

Zjawisko bezczynności odgrywa znaczącą rolę w nauce prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego oraz w praktyce administracyjnej. Istotnym powodem podjęcia badań nad bezczynnością w postępowaniu administracyjnym jest ogromne znaczenie tego zjawiska z punktu widzenia realizacji norm prawa administracyjnego. Wystąpienie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego udaremnia urzeczywistnienie norm prawa, a podjęcie działań przez organ administracji po okresie bezczynności, w szczególności załatwienie sprawy administracyjnej po upływie terminu do jej załatwienia, niejednokrotnie nie wywołuje oczekiwanego pozytywnego skutku realizacji prawa lub zgoła sprawia, że jego realizacja staje się bezcelowa. Odnosząc się do negatywnych konsekwencji bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym, E. Iserzon pisał: „Jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu” . Dlatego też stan bezczynności stoi w sprzeczności z podstawową dla funkcjonowania administracji zasadą praworządności. Jego wystąpienie w postępowaniu administracyjnym nie tylko stanowi zagrożenie dla interesu publicznego, którego ochronie służy prawo administracyjne jako prawo publiczne, ale prowadzi także do naruszenia prawnie chronionego interesu jednostek.

Stan bezczynności organu administracji publicznej stanowi zaprzeczenie prawa do dobrej administracji i łamie jedno z podstawowych praw jednostki, którym jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie . Prawa te znajdują odzwierciedlenie w szeregu aktów szeroko rozumianego prawa europejskiego. Prawo do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) , podkreśla je również rekomendacja nr R(80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazująca jednocześnie na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli . Prawo do dobrej administracji, obejmujące prawo do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, kształtują postanowienia art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjętej dnia 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz. Urz. UE z 2007 r. C 303, str. 1-16) . Na standardy kształtujące pojęcie dobrej administracji wskazuje również przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji . Również art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustanawia prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki . Prawa te znajdują także odzwierciedlenie w procesowych przepisach regulujących postępowanie administracyjne.

W pracy stan bezczynności organu administracji publicznej postrzegany jest jako stan bezprawny; bezczynność organu zawsze wiązać się będzie z naruszeniem prawa - naruszeniem ciążącego na organie administracji publicznej prawnego obowiązku realizacji posiadanej przez niego określonej przepisami kompetencji.

Złożoność problematyki bezczynności odzwierciedlają cele badawcze niniejszej pracy. Podstawowym przedmiotem badań uczyniono teoretycznoprawną konstrukcję bezczynności organu administracji publicznej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym - zakres występowania tego stanu w postępowaniu administracyjnym, jego elementy konstrukcyjne, przesłanki warunkujące jego powstanie i wreszcie charakter stanu bezczynności organu. Realizacja powyższego celu wymaga przedstawienia w książce ogólnej koncepcji bezczynności organu administracji publicznej. Drugim równie ważnym zadaniem badawczym postawionym w tej pracy jest przedstawienie i analiza problematyki instytucji prawnych, których zastosowanie wyłącza możliwość powstania bezczynności w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, bądź które konstrukcyjnie służą zwalczaniu bezczynności, do której dochodzi w toku postępowania. Problemy dotyczące systemu instytucji przeciwdziałających bezczynności w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym nie tylko wiążą się z zagadnieniem samej konstrukcji stanu bezczynności, lecz niewątpliwie mają także duże znaczenie w realizacji prawa oraz ochrony interesu publicznego i indywidualnego w postępowaniu administracyjnym. Kwestia skutecznego systemu środków przeciwdziałania bezczynności jest na tyle ważka, że swego czasu J.S. Langrod wyraził pogląd, iż „problem ujęcia normatywnego sprawy «milczenia administracji» urasta współcześnie do roli differentiae specificae ustawodawstw obowiązujących, pozwala rozróżnić, czy i o ile stan prawny danego ustroju zbliża się do zasad państwa praworządnego” .

Należy podkreślić, że bezczynność w postępowaniu administracyjnym stanowi element znacznie szerszej problematyki bezczynności organów administracji publicznej w ogóle, która z kolei, jak zauważa J. Jendrośka, stanowi „fragment złożonej problematyki faktycznej i prawnej działalności administracji publicznej” . Bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym stanowi zatem zaledwie jeden z przejawów zjawiska bezczynności organów administracji publicznej . Zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawowym wymiarem zasady praworządności jest konieczność oparcia działania organów władzy publicznej na prawie, które jednocześnie wyznacza ramy tej działalności. Przyjmuje się, że podstawę do podejmowania przez organy administracji wszelkich działań związanych z realizowaniem określonych zadań z zakresu administracji publicznej mogą stanowić wyłącznie normy prawne ustanawiające odpowiednie kompetencje. Dlatego też tak jak działanie, tak i wszelkie przejawy niedziałania organu administracji publicznej mogą być postrzegane przez pryzmat zagadnienia realizacji kompetencji, co powoduje, że zagadnienie to stanowi kluczowy element dla budowy teoretycznoprawnej koncepcji bezczynności organu administracji. Stąd fundamentem podjętych rozważań jest założenie, że istotę bezczynności organu administracji publicznej należy wiązać z nierealizowaniem przez organ przysługującej mu kompetencji, z którą wiąże się obowiązek podjęcia przez organ działania w określonej formie .

Konstrukcja prawna kompetencji może stanowić też podstawę wyodrębnienia poszczególnych typów bezczynności, w tym również bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

W rozważaniach traktujących o problematyce bezczynności administracji dość powszechnie dokonuje się rozróżnienia bezczynności w postępowaniu administracyjnym i bezczynności organu poza tym postępowaniem . Jak się wydaje, przyczyny takiego podejścia są dwojakie. Przede wszystkim u podstaw tego podziału może leżeć fakt, że w historycznym ujęciu zjawisko bezczynności wiązano pierwotnie w zasadzie wyłącznie z sytuacjami, gdy wbrew istniejącemu obowiązkowi organ administracji nie podejmował rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. W przedwojennej monografii poświęconej problemowi milczenia władzy J.S. Langrod wiązał je z systematycznego punktu widzenia z procesem administracyjnym, ale dostrzegał też ścisły związek tego problemu z szeregiem zasadniczych pojęć z zakresu prawa administracyjnego, w tym z pojęciem aktu administracyjnego . Dopiero w literaturze powojennej zaczęto wiązać zagadnienie bezczynności z tematyką prawnych form działania organów administracji oraz podkreślać, że występowanie zjawiska bezczynności nie ogranicza się wyłącznie do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, lecz również może obejmować brak aktywności organów administracji publicznej w innych sferach działania . Dodatkowo za wyodrębnianiem w piśmiennictwie bezczynności w postępowaniu administracyjnym wśród zróżnicowanych stanów, z którymi należy wiązać bezczynność organów administracji, przemawia uregulowanie przepisami prawa procesowych skutków wystąpienia bezczynności w toku postępowania administracyjnego, a jedynie fragmentaryczne unormowanie pozostałych przejawów bezczynności administracji .

Niezależnie od praktycznej doniosłości powyższych względów, należy przyjąć, że kryterium wyodrębnienia danego przejawu bezczynności organu, aby mogło mieć walor teoretycznoprawny, nie może stanowić wyłącznie wskazania samego typu procedury, w której bezczynność powstaje. Należy bowiem zauważyć, że w odniesieniu do wielu działań organów administracji, zarówno w sferze wewnętrznej, jak i zewnętrznej, brak jest sformalizowanych reguł postępowania, a dla wielu przejawów bezczynności ustawodawca nie unormował skutków jej wystąpienia. Zatem zakreśleniu spójnej tematyki badawczej powinno służyć kryterium o charakterze bardziej uniwersalnym. Przyjętym kryterium wyróżnienia bezczynności w postępowaniu administracyjnym jest konstrukcja prawna kompetencji organu, z którą wiąże się nie tylko procedura, w której dana kompetencja jest realizowana, lecz także forma realizacji kompetencji, podmioty realizujące kompetencje i - co kluczowe w przypadku problematyki bezczynności - źródła obowiązku realizowania kompetencji.

W konsekwencji zagadnienie bezczynności w postępowaniu administracyjnym nie może być, jak dotychczas w literaturze przedmiotu, postrzegane wyłącznie na płaszczyźnie proceduralnej przez pryzmat prawa procesowego, lecz wymaga szerszej analizy teoretycznoprawnej, która umożliwi uchwycenie istoty tej bezczynności. Przede wszystkim wymaga to spojrzenia na jurysdykcyjne postępowanie administracyjne jako procedury stosowania prawa administracyjnego . Z tego punktu widzenia postępowanie administracyjne jest „procedurą związaną ze stosowaniem norm prawa administracyjnego, wskutek czego dochodzi do wydania decyzji administracyjnej” . W postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej stosuje normy prawa administracyjnego w celu ich konkretyzacji. W sprawie indywidualnej stanowiącej przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego organ stosuje prawo zawsze na podstawie przyznanej prawem szczegółowej kompetencji . Przejawem braku realizacji kompetencji do stosowania norm prawa administracyjnego może być powstanie stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Kompetencje te mogą przysługiwać zarówno organom administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, jak i innym podmiotom - organom administracji w znaczeniu funkcjonalnym . Dlatego organami stosującymi prawo w postępowaniu administracyjnym są organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym oraz funkcjonalnym - w tym szerokim aspekcie podmiotowym będzie rozpatrywane zjawisko bezczynności w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.

Praca, obejmując zakresem rozważań całość jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, dotyczy bezczynności organu administracji publicznej występującej zarówno w ogólnym postępowaniu administracyjnym normowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), jak i w postępowaniach szczególnych, w tym przede wszystkim w postępowaniu podatkowym regulowanym przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Zaprezentowana konstrukcja stanu bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym jest jednolita dla wszystkich postępowań, niezależnie od ich charakteru. Niemniej jednak przedstawiona jest przede wszystkim poprzez odwołanie się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako znajdujących zastosowanie co do zasady we wszystkich sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, chyba że dany rodzaj sprawy podlega rozpatrzeniu w procedurze uregulowanej odrębnymi przepisami. Te ostatnie prezentowane są tylko w takim zakresie, w jakim modyfikują pewne szczegółowe elementy ogólnej konstrukcji bezczynności w postępowaniu administracyjnym.

Ograniczenie analizy bezczynności do ram postępowania administracyjnego pozostawia poza zakresem rozważań inne przejawy bezczynności organów administracji publicznej. W szczególności poza zakresem zainteresowania znajdować się będą przejawy bezczynności w innych niż postępowanie jurysdykcyjne procedurach administracyjnych, w tym: bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bezczynność w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków, bezczynność w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń, a także bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Problematyka bezczynności w postępowaniu administracyjnym czy szerzej bezczynności organów administracji publicznej w ogóle wykracza poza ramy problematyki prawnej i może być analizowana w szerszym kontekście - również na płaszczyźnie organizacyjnej, ekonomicznej, socjologicznej czy politycznej. Jednakże, jak wskazuje M. Stefaniuk, w naukach prawnych podstawowym kryterium odniesienia dla charakterystyki działania, również działania administracji, jest prawo - uwaga ta niewątpliwie może być też odniesiona do różnych przejawów niedziałania organów administracji publicznej, w tym do bezprawnej bezczynności. Dlatego należy podkreślić, że przedmiotem badań są wyłącznie aspekty prawne zjawiska bezczynności organu administracji publicznej. Szersze ujęcie tematu spowodowałoby konieczność podjęcia rozważań o bardzo zróżnicowanym charakterze i w rezultacie ujemnie wpłynęłoby na spójność wywodu.

Konieczne jest poczynienie we wstępie pewnych ogólnych uwag dotyczących kwestii terminologicznych i wzajemnych relacji pojęć odnoszących się do bezczynności organu administracji publicznej oraz bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim wymaga zauważenia, że termin „bezczynność organu administracji publicznej” nie ma definicji legalnej, a co więcej siatka pojęciowa odnosząca się do zjawiska bezczynności nie jest koherentna. W dawnej literaturze prawniczej bezczynność organów określana była pojęciami: „milczenie władzy” czy też: „milczenie władz administracyjnych” . Przy czym, jak zauważa P. Dobosz: „Współczesne pojęcie «milczenie administracji» nie stanowi synonimu instytucjonalnego pojęcia «milczenie władzy», którym posługiwała się nauka prawa administracyjnego narodów romańskich w XIX i na początku XX stulecia, a polska nauka prawa administracyjnego - w okresie dwudziestolecia międzywojennego, w trakcie II wojny światowej i po wojnie, jeszcze do niedawna. Historyczne «milczenie władzy» jako «milczenie» organu administracji publicznej (państwowej, rządowej, samorządowej) zawiera swój współczesny odpowiednik w «bezczynności» organu administracji publicznej” . Niemniej jednak współcześnie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zjawisko bezczynności organu bywa nazywane także „milczeniem administracji”, „milczeniem organu administracji”, jak również „opieszałością organu”. Często powyższe terminy stosowane są zamiennie i traktowane jako synonimy . Stosowane są też konwencje zakładające zróżnicowany zakres pojęciowy tych terminów. J. Jendrośka postulował używanie pojęcia „milczenie administracji” wyłącznie do bezczynności przy załatwianiu spraw z zakresu administracji publicznej , a pojęcie bezczynności proponował odnieść do niewykonywania kompetencji w zakresie zadań administracji publicznej ujętych w tzw. normach zadaniowych, regulowanych nie tylko prawem administracyjnym, ale także prawem finansowym i prawem cywilnym . Według innej konwencji termin „milczenie organu administracji publicznej” („milczenie administracji”) stosowany jest w odniesieniu do konstrukcji prawnych, w których ustawodawca wiąże z niezrealizowaniem kompetencji przez organ w określonym terminie wystąpienie skutku równoważnego z sytuacją realizacji kompetencji przez organ administracji lub też określonego ukształtowania sytuacji prawnej adresata normy z mocy prawa . W przeciwieństwie do stanu bezczynności, który stanowi naruszenie prawa, milczenie organu jest zachowaniem prawnie dopuszczalnym i - zdaniem J. Zimmermanna - stanowi „swoistą formę działania organu administracyjnego, za pomocą której organ ten wyraża milcząco swoją wolę” . Założenie konstrukcyjnej odrębności instytucji prawnej milczenia organu administracji publicznej i stanu bezczynności organu administracji publicznej zostało również przyjęte w niniejszej pracy.

Z powyższych uwag wynika, że pojęcie bezczynności organu oraz pozostałe terminy stosowane w odniesieniu do tego zjawiska są przede wszystkim terminami doktryny prawa administracyjnego, a także judykatury, które te pojęcia wprowadziły i kształtują. Zupełnie wyjątkowo termin „bezczynność”, użyty w odniesieniu do organu administracji publicznej, występuje w przepisach prawnych. Przede wszystkim ustawodawca polski posługuje się nim w przepisach przewidujących skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego, przy czym pojawienie się tego terminu nastąpiło stosunkowo późno, gdyż posłużono się nim po raz pierwszy dopiero w ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) . Pojęcie bezczynności występuje również w przepisach o administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym konstytuujących skargę na „bezczynność wierzyciela” . Choć już na przykład dla zwalczania bezczynności organu egzekucyjnego, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), służy skarga na „przewlekłość postępowania” . Z kolei kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się pojęciem bezczynności organu administracji (ani pojęciem milczenia administracji), lecz sformułowaniem - „niezałatwienie sprawy w terminie” oraz dodatkowo pojęciami takimi, jak: „zwłoka”, „opóźnienie” oraz „przewlekłe prowadzenie postępowania”.

W zagranicznej literaturze zjawisko bezczynności oraz milczenia organu administracji publicznej określane jest różnymi pojęciami, najbardziej jednolite są terminy używane w językach romańskich (w odniesieniu do instytucji milczenia administracji) - le silence de l'administration (fr.), il silenzio della pubblica amministrazione (wł.), ciencia de la administración (hiszp.) . Jak zaznacza P. Dobosz, we włoskiej nauce prawa administracyjnego od milczenia administracji (silenzio amministrativo) odróżnia się pojęcie bezczynności: inerzia . W literaturze niemieckojęzycznej spotyka się w odniesieniu do biernej postawy organu administracji określenia Rechtsverweigerung , zaś na określenie fikcyjnego aktu administracyjnego, wynikającego z milczenia organu administracji: fiktive Verwaltungsakt. Natomiast w przeciwieństwie do państw droit administratif, w krajach systemu prawa precedensowego (common law) brak w zasadzie konstrukcji prawnych o charakterze administracyjnym, które mają służyć w sytuacjach niepodejmowania działań przez organy administracji publicznej. W przypadkach bezczynności administracji zastosowanie znajdują tam instytucje prawne umożliwiające dochodzenie praw na drodze sądowej. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest w zasadzie brak teoretycznych prac angielskojęzycznych w tym zakresie oraz nieobecność ustalonej siatki pojęciowej w odniesieniu do zagadnienia bezczynności organu administracji publicznej ; a niekiedy spotykane w tekstach pisanych w języku angielskim wyrażenie administrative silence używane bywa jako określenie stosownych instytucji prawa administracyjnego kontynentalnego, a nie nazwa zjawiska czy konstrukcji występującej w systemie common law .

Przedmiot podjętych rozważań przesądza, że dla pełnego ujęcia zagadnienia bezczynności organu w toku postępowania administracyjnego niezbędne jest oparcie pracy zarówno na metodzie teoretycznoprawnej, jak i dogmatycznej. Analiza dogmatyczna nie została ograniczona do materiału normatywnego, lecz jej przedmiotem uczyniono w szerokim zakresie również orzecznictwo sądów administracyjnych.

W pracy oparto się na dorobku polskiej nauki prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego z okresu przedwojennego i powojennego, a także, w ograniczonym zakresie, na zagranicznych publikacjach naukowych. Warto w tym miejscu podkreślić wkład nauki narodów romańskich do badań nad bezczynnością organów administracji publicznej, które wywarły znaczący wpływ na ewolucję konstrukcji prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności . W polskiej przedwojennej nauce prawa administracyjnego zjawisku tzw. milczenia władzy w pracach monograficznych poświęcił uwagę J.S. Langrod oraz B. Wasiutyński . Ponadto problematykę tę podejmowali m.in. T. Hilarowicz , E. Iserzon , W. Klonowiecki oraz I. Wajnes . Wypada także przywołać dorobek nauki niemieckiej i austriackiej , przede wszystkim ze względu na to, że austriackie rozwiązania dotyczące bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte w ustawie o ogólnym postępowaniu administracyjnym uchwalonej w 1925 r. stały się wzorem dla rozwiązań przyjętych w polskich przepisach regulujących postępowanie administracyjne z 1928 r. Również współcześnie problematyka bezczynności administracji jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa, podejmowanym zarówno w polskiej , jak i obcej literaturze przedmiotu .

Rozprawa niniejsza nie ma charakteru prawnoporównawczego i z tego względu przepisy obcych procedur administracyjnych zostały zaprezentowane jedynie w zakresie, w jakim było to konieczne do przedstawienia modelowych konstrukcji prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego oraz do zwrócenia uwagi na genezę niektórych rozwiązań przyjętych przez polskiego ustawodawcę. Również metoda historyczna została wykorzystana w zakresie niezbędnym dla zaprezentowania ewolucji konstrukcji prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności i wynikających z niej spostrzeżeń co do skuteczności systemu gwarancji terminowego załatwiania spraw stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego.

Zakres problemów badawczych oraz przedstawione założenia, na których zostały oparte rozważania nad bezczynnością organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, implikują zarówno treść, jak i układ całego wywodu. Opracowanie dzieli się na cztery rozdziały.

W rozdziale rozpoczynającym pracę przedstawione zostały zagadnienia kluczowe dla określenia istoty bezczynności organu administracji publicznej. Ze względu na odniesienie stanu bezczynności do sytuacji niewykonywania przez organ administracji publicznej wyznaczonej prawem kompetencji, gdy na organie ciąży prawny obowiązek działania na podstawie przysługującej mu kompetencji, zakresem analizy objęto zagadnienie konstrukcji kompetencji organu administracji publicznej oraz obowiązku realizacji kompetencji przez organ. Rezultatem prowadzonych rozważań jest propozycja teoretycznoprawnej konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej, w którą to konstrukcję wpisany może być stan bezczynności w postępowaniu administracyjnym.

Rozdział II został poświęcony konstrukcji prawnej bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. W celu konstrukcyjnego wyodrębnienia bezczynności stanowiącej przedmiot zainteresowania niniejszej pracy zakreślony został zakres zjawiska bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym. Szczegółowa konstrukcja bezczynności w postępowaniu administracyjnym oparta została na przyjętej ogólnej konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej. W tej części pracy dokonano analizy elementów konstrukcyjnych bezczynności organu administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Z przyjętej konstrukcji bezczynności wynika również charakter bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

Kolejny problem badawczy, podjęty w rozdziale III, stanowi instytucja prawna milczenia organu administracji. Określenie konstrukcji i charakteru prawnego milczenia w prawie administracyjnym ma na celu odniesienie tych ustaleń do zjawiska bezczynności organu, w tym bezczynności w postępowaniu administracyjnym i teoretycznoprawne odróżnienie tych dwóch konstrukcji prawnych, często utożsamianych na płaszczyźnie terminologicznej i konstrukcyjnej. Przedstawione są przykłady zastosowania instytucji milczenia w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do organu właściwego do załatwienia sprawy oraz organu współdziałającego w sprawie. W konkluzjach wskazane są funkcje, jakie pełnić może instytucja milczenia w prawie administracyjnym, w szczególności jako instytucja prawna konstrukcyjnie wyłączająca możliwość powstania stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym.

Ostatni, IV rozdział pracy poświęcony jest charakterystyce instytucji prawnych, których zastosowanie ma bezpośrednio doprowadzić do eliminacji stanu bezczynności zaistniałego w toku postępowania. Przedmiotem analizy uczyniono przede wszystkim środki zaskarżenia bezczynności, służące zarówno w drodze administracyjnej, jak i w drodze sądowoadministracyjnej. W rozdziale tym wskazana została także problematyka występowania instytucji prawnych, które wprawdzie konstrukcyjnie ani nie wyłączają możliwości powstania stanu bezczynności w postępowaniu administracyjnym, ani też nie służą bezpośrednio zwalczaniu tego stanu, i które nie są uregulowane w przepisach zaliczanych do systemu procedury administracyjnej, lecz które mogą wpływać na ograniczenie zjawiska bezczynności, a także w pewnym zakresie niwelować jego negatywne skutki. Chodzi tu przede wszystkim o zagadnienie odpowiedzialności pracownika administracji oraz odpowiedzialności organu za stan bezczynności w toku postępowania administracyjnego.

Zakończenie formułuje i porządkuje wnioski wynikające z przeprowadzonych badań, podsumowując w ten sposób całość rozważań.

Pragnę w tym miejscu wyrazić głęboką wdzięczność promotorowi mojej rozprawy doktorskiej Panu Profesorowi Eugeniuszowi Bojanowskiemu za pełną życzliwości opiekę naukową oraz nieocenioną pomoc i udzielone mi wsparcie. Chciałbym również podziękować Panu Profesorowi Mariuszowi Boguszowi oraz Panu Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu za niezwykle cenne uwagi i wskazówki, które pomogły w opracowaniu ostatecznej wersji tej książki.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Zagadnienie realizacji kompetencji organu administracji publicznej

1.Uwagi wstępne

Bezczynność będąc w swej istocie przeciwieństwem działania, zaprzeczeniem aktywnego zachowania, nie jest stanem samoistnym w tym sensie, że zawsze odpowiada jej działanie, którego niepodjęcie konstytuuje samą bezczynność. Bezczynność jako pewien stan nie może wystąpić, jeśli nie będzie istniała jakaś forma czynnego zachowania, która byłaby dla niego alternatywą. W konsekwencji różne przejawy stanu bezczynności oznaczającego brak działania można definiować poprzez odniesienie się do tego działania.

Z tego względu zjawisko bezczynności organu administracji publicznej w płaszczyźnie teoretycznoprawnej nierozerwalnie wiąże się z problematyką działań administracji publicznej, albowiem przeciwieństwem z założenia bezprawnego stanu bezczynności zawsze będzie określone działanie organu. Jeżeli nie będzie istnieć żadna forma działania, które może być podjęte przez organ administracji w określonej sytuacji w miejsce biernego zachowania, to wówczas w tym obszarze nie można mówić o bezczynności...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX