Błaś Adam (red.), Antywartości w prawie administracyjnym

Prof. zw. dr hab. Adam Błaś

Uniwersytet Wrocławski

Gdy na przełomie XIX i XX w. kształtowano nowożytne prawo administracyjne, sądzono, że wartością podstawową dla rodzącego się prawa administracyjnego stanie się ochrona jednostki przed władzą administracyjną. Jak pisał Jerzy Stefan Langrod, szło w pierwszym rzędzie o „uchylenie wszechwładzy dowolności” i ujęcie „widzimisię władców w szranki prawa” . Nie było to łatwe i jak pisze ten Autor – „trzeba było pokonania licznych oporów i dużego przewrotu myślowego, aby oprzeć aktywność administracji na stałej bazie prawnej” .

Stała zaś baza prawna oznaczać miała oparcie relacji między władzą administracyjną a jednostką na normach prawa powszechnie obowiązującego, przyjęciu zasady, że władza administracyjna może ingerować w sprawy jednostki tylko w wypadkach wyraźnie przez prawo określonych, wreszcie – na przyznaniu jednostce środków prawnych dla ochrony jej praw. Założenia te miały stanowić katalog podstawowych wartości dla prawa administracyjnego u progu jego powstawania, czyli w okresie odległym już historycznie.

Można postawić pytanie, czy wymienione wartości także współcześnie zachowały swe podstawowe znaczenie, czy się nie zdezaktualizowały, czy nie zostały wyparte przez idee innej ochrony praw jednostki.

Czy dziś, gdy standardem stało się współdziałanie administracji z jednostką, gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, gdy administracja występuje jako organizacja przyjazna jednostce, czy w dalszym ciągu podstawową wartością dla prawa administracyjnego pozostaje ochrona jednostki przed władzą administracyjną?

Bezspornie funkcje ochronne prawa administracyjnego zeszły na plan dalszy z chwilą, gdy prawo to zaczęto postrzegać jako prawo regulujące organizację i funkcjonowanie samej administracji.

Na zmianę tradycyjnych wartości prawa administracyjnego miały też wpływ późniejsze idee postrzegania prawa administracyjnego jako instrumentu realizowania celów publicznych. W ten sposób prawo, które miało chronić jednostkę przed władzą administracyjną, stawało się prawem, za pomocą którego władza administracyjna miała organizować wykonywanie celów publicznych. Czy w obliczu tej nowej funkcji prawa administracyjnego tradycyjne wartości, dla których to prawo tworzono, stały się mniej doniosłe, czy w złożonych procesach wykonywania zadań administracyjnych uznaniowość władzy została wyeliminowana, czy przestała zagrażać prawom jednostki?

Analizując ustawodawstwo administracyjne oraz literaturę naukową dotyczącą tego problemu, wolno zauważyć, że „wszechwładza dowolności władzy administracyjnej”, o której pisali na początku XX w. wybitni teoretycy prawa administracyjnego, nie jest już dziś jedynym czynnikiem uzasadniającym ochronę prawną jednostki. Znaczącym argumentem na rzecz podniesienia stopnia tej ochrony są np. liczne konstrukcje prawne, w których ujęto cele i zadania publiczne bez uwzględnienia sytuacji prawnej jednostki , z całkowitym jej pominięciem, bez przyznania jednostce odpowiednich środków obrony swych praw.

Wychodząc z założenia, że trwałą wartością prawa administracyjnego jest ochrona jednostki, przyjmujemy, że antywartości to idee i konstrukcje prawne, które są włączane do prawa administracyjnego w procesie jego stanowienia i w procesie stosowania tego prawa, a które osłabiają sytuację prawną jednostki wobec władzy administracyjnej, w szczególności zaś redukują bądź wyłączają ochronę prawną jednostki.

Współcześni teoretycy prawa administracyjnego dostrzegają zjawisko osłabiania pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej, podkreślają konieczność powrotu do tradycyjnych wartości ochrony praw jednostki.

Jacek Jagielski i Piotr Gołaszewski piszą, że „konieczne jest uczynienie jednostki i jej sytuacji prawnej (...) głównym a zarazem centralnym punktem całej administratywistyki” . Wiąże się to z koniecznością przewartościowania spojrzenia na pozycję jednostki w prawie administracyjnym . Autorzy wyrażają opinię, że pożądane jest odejście od modelu prezentacji prawa administracyjnego przez pryzmat pojęcia administracji publicznej na rzecz pokazania jednostki jako głównego beneficjenta tego prawa .

Podobną opinię wyraża Zofia Duniewska, która wskazuje, że prawo administracyjne „wykrystalizowało się z potrzeby przeciwdziałania omnipotencji rządzących i despotyzmowi poddanych im urzędników (...) powstało nie dla administracji, a dla administrowanych” .

Także Jan Zimmermann stwierdza stanowczo, że „nigdy prawo administracyjne nie powinno być tworzone dla samego siebie, ani dla administracji, która ma za zadanie służyć człowiekowi lub wspólnotom ludzkim” . Podkreślmy w tym miejscu, że wielu polskich uczonych od dawna zwracało uwagę na znaczenie ochronnych funkcji prawa administracyjnego, na potrzebę ochrony praw jednostki wobec władzy administracyjnej. Wypada tu wymienić prace F. Longchampsa , W. Dawidowicza , J. Filipka , Z. Leońskiego , J. Jeżewskiego . W latach 60. i 70. ubiegłego wieku ten punkt widzenia nie stał się jednak dominujący w postrzeganiu prawa administracyjnego.

Nie sposób nie zauważyć, że zetknięcie jednostki z działaniem władzy administracyjnej to bardzo wrażliwa sfera stosunków prawnych. Naprzeciwko bowiem publicznym prawom podmiotowym jednostki, jej uprawnieniom, roszczeniom, interesom prawnym stoi zawsze władczość, jednostronność, nierównorzędność, nierzadko dyskrecjonalność organu władzy, wreszcie autorytatywność wyrażająca się w możliwości uruchomienia sankcji. O zrównoważeniu pozycji jednostki i pozycji władzy administracyjnej, co do zasady, nie można tu mówić.

Zetknięcie władzy administracyjnej, wyposażonej w takie atrybuty, ze sferą osobistą jednostki może bowiem nieść sprzeczne interesy i rozbieżne oczekiwania. Jest zrozumiałe, że jednostka powinna mieć odpowiednią ochronę prawną i możliwość dysponowania odpowiednimi środkami prawnymi.

Wypada jednak zauważyć, że redukowanie ochrony prawnej jednostki może się dokonywać nie tylko poprzez ograniczanie środków prawnych tej ochrony, ale także może mieć szersze przyczyny.

Trudno nie spostrzec, że osłabianie pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej jest zjawiskiem związanym z osłabianiem prawa stanowionego, zwłaszcza zaś z jego niestabilnością, jego nieprzewidywalnością, niejednoznacznością, nieokreślonością i brakiem bezpieczeństwa prawnego dla jednostki.

Osłabianie pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej może nastąpić także w procesach stosowania prawa, gdy jednostka stoi w obliczu wielorakich naruszeń swych praw i wolności. Jako przykład można wymienić przekraczanie granic uznania administracyjnego, brak merytorycznej kontroli uznania administracyjnego lub brak prawa do weryfikacji decyzji administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym. Dodajmy, że w przypadku gdy jednostka kieruje swe uprawnienia wobec władzy administracyjnej dysponującej kompetencją dyskrecjonalną, trudno jej oczekiwać pewności sytuacji prawnej.

W ostatnich latach źródłem osłabiania pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej stała się często zmieniająca się i niespójna aksjologia prawodawcy. Analiza przepisów zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego pozwala stwierdzić, że prawodawca niejednokrotnie rozmija się z aksjologią ukształtowaną w klasycznej nauce prawa administracyjnego. Przykładem może być zastępowanie tradycyjnej aksjologii prawa administracyjnego utylitarną racjonalnością kosztów i zysków. Prościej mówiąc, tradycyjny racjonalizm prawa administracyjnego zastępowany jest racjonalnością ekonomiczną.

W przedstawionym Czytelnikowi zbiorze opracowań naukowych znajdziemy opis wykształcania się zróżnicowanych form osłabiania sytuacji jednostki wobec władzy administracyjnej, a także przyczyny, dla których zjawisko to występuje współcześnie. Monitorowanie wyżej wymienionego zjawiska wydaje się zasadne, choćby po to, by dążyć do jego stopniowego redukowania.

Wrocław, styczeń 2016 r. Adam Błaś