Dziamski Łukasz, Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia proceduralne

Tytułową aktualizację można rozumieć na dwa sposoby. Sposób węższy odnosi się do literalnej wykładni art. 77 i 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i bazuje na słownikowym rozumieniu pojęcia aktualizacji. W potocznej polszczyźnie aktualizację rozumie się bowiem jako „uwspółcześnienie”, „czynienie aktualnym” , tj. „dotyczącym współczesności, bieżącym, ważnym obecnie ”, jak też jako „poprawianie, dostosowywanie do współczesności” . Wąsko pojmowana aktualizacja na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami to zmiana dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego mająca na celu jej dostosowanie do bieżącej wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste. W szerszym znaczeniu jako aktualizację pojmuje się ogół prawem przewidzianych czynności podejmowanych przez strony stosunku użytkowania wieczystego, mających na celu doprowadzenie do zmiany obowiązującej wysokości opłaty rocznej (tj. aneksowania w tym zakresie umowy użytkowania wieczystego), obejmujących wypowiedzenie przez właściciela dotychczasowej wysokości opłaty i zaoferowanie nowej oraz ustosunkowanie się użytkownika wieczystego do powyższych czynności właściciela (niekiedy także wystąpienie z inicjatywą aktualizacyjną). Szerokie ujęcie aktualizacji mieści w sobie całokształt przewidzianej przez prawo procedury zmierzającej do wiążącego ustalenia obowiązującej strony umowy użytkowania wieczystego wartości opłaty rocznej , w tym rozstrzygnięcia ewentualnego sporu powstałego na tym tle pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W takiej sytuacji istotną rolę odgrywa zaangażowanie organów państwa w rozstrzygnięcie sporu dotyczącego zasadności lub wysokości nowej opłaty – co w ramach niniejszej pracy określono jako etap weryfikacji aktualizacji. Dla jasności wywodu, gdy mowa o aktualizacji w szerszym znaczeniu, użyto terminu „postępowanie aktualizacyjne”.

Niniejsza praca poświęcona jest aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przedstawionym wyżej szerokim rozumieniu tego pojęcia. Dotyczy ona problematyki stosowania regulacji proceduralnej zmiany opłaty rocznej, chociaż w celu pełnego ukazania złożoności tego zagadnienia omówiono również materialnoprawny charakter opłaty oraz umiejscowienie jej w ramach stosunku użytkowania wieczystego.

Trzon regulacji postępowania aktualizacyjnego zawarty został w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i na ich analizie oparto wywody prezentowane niżej. Należy jednak zaznaczyć, że owe unormowania mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie także do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z zasobu własności rolnej Skarbu Państwa czy też nieruchomości Skarbu Państwa gospodarowanych przez Agencję Mienia Wojskowego . Podobnie procedura aktualizacyjna stosowana jest odpowiednio przy zmianie stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (art. 73 ust. 2 u.g.n.) czy wypowiedzeniu udzielonej bonifikaty (art. 73 ust. 6 u.g.n.). Praca nie obejmuje swym zakresem tych trybów, niemniej część ustaleń w niej zawartych można odnosić wprost do nich.

Problem podjęty w pracy jest społecznie doniosły, co wynika z powszechności użytkowania wieczystego. Świadczy też o tym regularne zainteresowanie omawianym zagadnieniem w okresie dokonywania aktualizacji (ostatnie trzy miesiące roku kalendarzowego), wykazywane nie tylko przez czasopisma specjalistyczne , lecz także przez prasę codzienną . Pomimo tego nie doczekało się ono wielu opracowań o charakterze naukowym . Opublikowane prace mają charakter artykułów, w których omawia się jedynie wybrane aspekty postępowania aktualizacyjnego, w głównej mierze problemy związane z procedurą, w jakiej spór aktualizacyjny rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze. Chociaż omawiane rozwiązanie normatywne występuje w polskim systemie prawnym od ponad piętnastu lat i ciągle cieszy się zainteresowaniem akademików , brakuje opracowania zwartego, w którym podjęto by próbę kompleksowego przedstawienia postępowania aktualizacyjnego, tj. obejmującego zarówno etap dokonania aktualizacji opłaty rocznej, jak i etap jej weryfikacji, charakterystykę związanych z nimi problemów oraz propozycje ich rozwiązań. Niniejsza praca w zamyśle autora ma stanowić próbę uzupełnienia tej luki.

Z teoretycznego punktu widzenia omawiana tematyka dostarcza wielu interesujących zagadnień, zarówno natury ogólnej, np. rozpoznawanie sporów cywilnych przez organy niesądowe, zasady normatywnej konstrukcji regulacji proceduralnej czy model postępowania mieszanego, jak i szczegółowych, wśród których można wskazać możliwość stosowania przez SKO jedynie wybranych instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, status operatu szacunkowego czy wykonalność orzeczeń zapadłych w sprawach sporów aktualizacyjnych.

Prezentowane zagadnienie ma również znaczenie dla praktyki obrotu prawnego nieruchomościami. Ustalenia niniejszego opracowania mogą być zatem przydatne dla stron umów użytkowania wieczystego oraz organów powołanych do rozpoznawania sporów aktualizacyjnych.

O wadze problematyki aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego świadczy też dokonana na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) nowelizacja przepisów normujących tę materię w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Była to pierwsza poważna interwencja ustawodawcy w omawianą regulację od czasu jej wprowadzenia w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niemal po 17 latach zdecydowano o weryfikacji budzącego kontrowersje trybu, wprowadzając ograniczenie w częstotliwości aktualizowania opłaty rocznej, nakaz rozłożenia ponad dwukrotnie podwyższonej opłaty na części oraz przyznając użytkownikowi wieczystemu prawo do skierowania sprawy do SKO w przypadku, gdy organ właścicielski nie rozpatrzy żądania przeprowadzenia aktualizacji w terminie. Nota bene zmiany te uchwalono po szerokiej debacie parlamentarnej, rezygnując z pomysłu obligatoryjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności . Nowe rozwiązania, mimo że miały u podstaw słuszny cel, zrodziły też nowe problemy, nie usuwając większości już istniejących wątpliwości.

Z powyższych powodów wybór tematyki pracy znajduje swoje uzasadnienie.

Celem pracy jest szczegółowe opisanie toku postępowania aktualizacyjnego oraz wybranych zagadnień pobocznych, z jakimi obie strony umowy użytkowania wieczystego mają do czynienia w jego ramach (np. dowodzenie wartości nieruchomości, prawidłowa reprezentacja). Prezentując ową procedurę, skupiono się na analizie najważniejszych problemów poruszanych dotychczas w piśmiennictwie i judykaturze oraz na przedstawieniu propozycji ich rozwiązania de lege lata oraz de lege ferenda.

Struktura pracy jest trójdzielna i wynika z prawnej konstrukcji postępowania aktualizacyjnego.

Rozdział pierwszy stanowi materialnoprawne tło, niezbędne dla dalszych rozważań podjętych w pracy. Przedstawiono w nim zarys rozwoju instytucji użytkowania wieczystego, miejsce opłaty rocznej w ramach stosunku użytkowania wieczystego oraz jej charakter prawny.

W rozdziale drugim zaprezentowano ustawowy tryb zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie opłaty rocznej, realizowany przez strony tej umowy. Dokonano analizy czynności stron zmierzających do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty i ustalenia nowej. Omówiono przesłanki aktualizacji, zasady reprezentacji stron i inicjatywę aktualizacyjną. Uwagę poświęcono także sposobowi wykazywania zmiany wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste za pomocą operatu szacunkowego oraz problemom pojawiającym się na tym etapie postępowania aktualizacyjnego.

Najszerszy rozdział trzeci dotyczy etapu weryfikacji dokonanej aktualizacji opłaty rocznej. Zawiera on omówienie i analizę postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przed samorządowym kolegium odwoławczym, ze szczególnym uwzględnieniem problematyki odpowiedniego stosowania w tym postępowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . W dalszej części tego rozdziału opisano sposób przeniesienia sporu aktualizacyjnego na forum sądu powszechnego oraz zasady rozstrzygania go przez ten organ. Istotne miejsce zajęły również rozważania poświęcone wykonaniu orzeczeń SKO i orzeczeń sądowych.

W zakończeniu podsumowano wywody z rozdziałów poprzednich, sformułowano wnioski ogólne i dokonano charakterystyki omawianej procedury oraz zaprezentowano postulaty de lege ferenda.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 października 2012 r.