Zimmermann Jan (red.), Aksjologia prawa administracyjnego. Tom II

(niniejsza Przedmowa została napisana dla całego, dwutomowego wydania „Aksjologii prawa administracyjnego” i znajduje się w obu tomach)

Jak pisał F. Longchamps, prawo jest strukturą dwoistą (pomyślaną i rzeczywistą), ale wzbogaconą o trzeci czynnik, jakim są podstawowe wartości ludzkie – sprawiedliwość, ład, humanizm, które nie są czymś z zewnątrz prawa, ale w pewnym sensie trwają, utrzymują się właśnie w prawie i dzięki niemu . Podobnie lub nawet tak samo jest z nowoczesnym prawem administracyjnym, w którym wprost tkwią różne wartości, na których się opiera i z których się wywodzi, a przy tym ono samo, przez swoje istnienie i obowiązywanie, dostarcza na zewnątrz „swoich” nowych wartości. Samo jest wartością i wartości takie konstruuje. Na co dzień z tych okoliczności nie zawsze sobie zdajemy sprawę i widzimy tylko tę stronę normy prawnej czy aktu prawnego, która została zwerbalizowana, która obowiązuje i aktualnie wywołuje skutki prawne. Poddajemy ją tylko licznym analizom i interpretacjom. Jej druga strona, strona ukryta, „druga strona medalu” lub „druga strona Księżyca”, strona aksjologiczna nie jest dostrzegana, a nauka prawa, w tym nauka prawa administracyjnego stosunkowo rzadko do niej sięga. Tymczasem, skoro obie te strony normy lub instytucji prawnej są całkowicie ze sobą związane, to należy je obserwować jednakowo. Norma zawsze jest tworzona i stosowana w oparciu o jakieś wartości, a nawet zakończenie jej mocy obowiązującej też wynika z określonych wartości. Prawo nie może powstawać bez wartości albo w oparciu o wartości fałszywe. Ponadto, dla należytego uprawiania nauki w obrębie prawa, zajmowanie się aksjologią prawa jest niezbędne, ale jednocześnie wydaje się ono atrakcyjne i płodne. Zainteresowanie prawników tą dziedziną wzrasta w momencie kryzysu wartości.

Podstawowy problem tkwi jednak w tym, że pojęcie wartości ma walor subiektywny i każdy człowiek lub każda grupa ludzi może inne wartości uważać za wiodące. Może gdzie indziej poszukiwać tych wartości najważniejszych, które będą kształtować jego zachowanie, może inne wartości uważać za prawdziwe albo fałszywe. Jest to oczywiste w indywidualnym życiu i postępowaniu każdego człowieka. Jednak, gdy wejdziemy w obszar prawa, powinniśmy dążyć do obiektywizacji wartości. Prawo ma bowiem służyć wszystkim – niezależnie od ich zapatrywań i być tworzone z tą świadomością, że służy wszystkim, a nie poszczególnym jednostkom czy grupom ludzkim. Powinno więc być opierane na wartościach uniwersalnych i obiektywnych, a nie na wartościach wyznawanych tylko przez jedną grupę społeczną. Skoro jesteśmy prawnikami, powinniśmy nie tylko brać zawsze pod uwagę aksjologiczną stronę prawa, przyjmować, analizować i rozumieć wartości, jakie za nim stoją, ale równolegle przyjmować jakiś kanon wartości wspólnych dla wszystkich, które są dla prawnika najistotniejsze i są właśnie zobiektywizowane. Niewątpliwie pomaga nam w tym ta okoliczność, że jesteśmy prawnikami w demokratycznym państwie prawnym. Wartości, w oparciu o które takie państwo powstało i istnieje, powinny być tu podstawowym drogowskazem, pomagającym w tworzeniu prawa, w jego stosowaniu, a także uzasadniającym działania podejmowane w obronie takiego państwa.

Tych podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest wiele, ale kilka z nich ma kapitalne znaczenie, także dla prawa administracyjnego. Na ich czele stoi Konstytucja. Samo jej istnienie jako ustawy zasadniczej, będącej wynikiem poważnych prac legislacyjnych, w których brano pod uwagę podstawowe wartości uniwersalne, stanowi ogromną i niezależną wartość, jaka przekłada się wobec prawników na postulat wykładni prokonstytucyjnej. Dalsze najważniejsze wartości wynikają już z samej Konstytucji. Właśnie z niej wynika bowiem sama zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada legalności, zasada równości wobec prawa, zasada trójpodziału władz – zasady, których waga jest nie do przecenienia. Przez nikogo, a tym bardziej przez żadnego prawnika, niezależnie od pozycji, jaką zajmuje, wartości te nie powinny być kwestionowane, podważane, omijane, a tym bardziej łamane. Osobną wartością w demokratycznym państwie prawnym, jakiej nie da się przecenić, jest też samo istnienie Trybunału Konstytucyjnego, jako sądu zależnego tylko od Konstytucji, złożonego z najwybitniejszych, demokratycznie wybranych prawników, będącego podstawowym gwarantem szanowania Konstytucji. Szanowanie i respektowanie jej zasad wymaga przy tym, ażeby Trybunał Konstytucyjny miał odpowiedni autorytet i działał perfekcyjnie, w sposób godny pełnego szacunku.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zajmowanie się wartościami, zajmowanie się aksjologią prawa jest dla samego prawa i dla jego nauki niezbędne, a są okresy historyczne, w których niezbędność ta jest szczególnie widoczna. Dlatego powstała ta książka – pierwsza monografia zajmująca się aksjologią prawa administracyjnego na bardzo szerokim polu, jakie wyznacza specyfika tej gałęzi.

*

Książka powstała w oparciu o dorobek, zorganizowanego przez Katedrę Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, Zjazdu Katedr Prawa Administracyjnego i Katedr Postępowania Administracyjnego, jaki odbył się w Zakopanem we wrześniu 2016 r. W Zjeździe, zatytułowanym: „Aksjologia prawa administracyjnego”, wzięło udział ponad 300 przedstawicieli nauki prawa administracyjnego i nauki postępowania administracyjnego ze wszystkich ośrodków akademickich. Wygłoszono 38 referatów, prezentujących kwestie filozoficzne, konstytucyjne, aksjologiczne zagadnienia tworzenia prawa administracyjnego i jego stosowania i problematykę aksjologii sądownictwa administracyjnego. Wszystkie te referaty zostały zawarte w tej pracy. Niezależnie jednak od dorobku Zjazdu, włączyliśmy do niej niemal 120 innych opracowań, dotyczących tematu. Ta liczba świadczy o wielkim zainteresowaniu podjętą tematyką i dowodzi, że w doktrynie prawa administracyjnego istnieje wyraźny zamiar kontynuowania badań w tym zakresie. Jest to okoliczność bardzo krzepiąca i budująca.

Podział materii zawartej w tej książce został częściowo wyznaczony programem Zjazdu, z tym że został on uzależniony przede wszystkim od treści zgłoszonych opracowań, z których najwięcej dotyczy aksjologii administracyjnego prawa materialnego i różnych jego instytucji szczegółowych. Jest to szerokie spectrum, dobrze oddające ogromną różnorodność prezentowanej materii. Zestaw prac, jaki został zawarty w tej książce, obserwowany jako całość, dowodzi niezbicie, że w obrębie prawa administracyjnego, a w ślad za nim w całym systemie prawa opieranie się na systemie wartości, dbanie o jego uniwersalne i obiektywne składniki i ich przestrzeganie, jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym w każdej fazie jego funkcjonowania.

*

Powtarzam w tym miejscu, sformułowane na Zjeździe, moje i nasze najserdeczniejsze podziękowania za objęcie Zjazdu Patronatem Honorowym Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego – prof. dr. hab. Markowi Zirk-Sadowskiemu, Marszałkowi Województwa Małopolskiego – Jackowi Krupie, Staroście Powiatu Tatrzańskiego – Piotrowi Bąkowi i Burmistrzowi Miasta Zakopane – Leszkowi Doruli, a także Redakcji Miesięcznika „Alma Mater”. Bardzo dziękuję za zaszczytny udział w Zjeździe Wiceprezesowi Trybunału Konstytucyjnego – prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich – dr. Adamowi Bodnarowi. Jestem wdzięczny za udział Prorektorowi UJ – prof. dr. hab. med. Tomaszowi Grodzickiemu i Dziekanowi Wydziału Prawa i Administracji UJ – prof. dr. hab. Jerzemu Pisulińskiemu. Dziękuję Sponsorom Zjazdu, Wydawnictwom Wolters Kluwer Polska S.A., C.H. Beck oraz Firmie Bełtowski – dealerowi Volkswagena.

Oddzielne podziękowania kieruję do Wszystkich Uczestników Zjazdu, którzy tak gremialnie przyjechali do Zakopanego. Bardzo gorąco dziękuję nieocenionym Moderatorom, Profesorom: Irenie Lipowicz, Stanisławowi Biernatowi, Wojciechowi Góralczykowi, Dariuszowi Kijowskiemu, Zbigniewowi Kmieciakowi, Mirosławowi Wyrzykowskiemu i Markowi Zirk-Sadowskiemu, za merytoryczny, głęboki sposób prowadzenia obrad i istotny wkład merytoryczny. Jestem wdzięczny prof. dr hab. Sławomirze Wronkowskiej i prof. dr. hab. Jerzemu Stelmachowi za wielki i cenny wkład do dorobku Zjazdu, jaki wnieśli ze strony teorii i filozofii prawa. Dziękuję też serdecznie wszystkim Referentom i Dyskutantom.

Organizacja Zjazdu, który zgromadził ponad 300 osób, wymagała dużego nakładu pracy. Za ten wysiłek jestem bardzo wdzięczny moim Współpracownikom i Doktorantom z Katedry Prawa Administracyjnego UJ, a szczególnie dr Joannie Lemańskiej, która trzymała w swojej niezawodnej dłoni całość spraw organizacyjnych, czyniąc to z wybitnym talentem i z dużym sercem. Za wysiłek i serce dziękuję też p.t. Joannie Człowiekowskiej, Dorocie Dąbek, Agnieszce Jędrzczak, Andżelice Matusik-Popławskiej, Iwonie Niżnik-Dobosz, Aleksandrze Puczko, Natalii Rysz, Ewie Skorczyńskiej, Pawłowi Czopowi, Piotrowi Doboszowi, Łukaszowi Folakowi, Witoldowi Górnemu, Maciejowi Hadelowi, Wojciechowi Jakimowiczowi, Michałowi Koszowskiemu, Mariuszowi Kotulskiemu, Mariuszowi Krawczykowi, Pawłowi Królowi, Pawłowi Mysłowskiemu, Mariuszowi Olesiowi, Mirosławowi Stecowi i Przemysławowi Wszołkowi.

*

Wyrażam szczerą nadzieję, a nawet jestem pewny, że prezentowana książka będzie impulsem do rozwijania studiów nad aksjologią prawa administracyjnego. Sądzę, że ze względu na wysoki poziom zawartych w niej artykułów, będzie ona również cennym źródłem naukowym. Wierzę, że skłoni nas również do refleksji nad wartościami związanymi z demokratycznym państwem prawnym, umocni te wartości i przyczyni się do ich realizowania.

Kraków, kwiecień 2017 r.

Jan Zimmermann

Funkcje prawa pozwalają upatrywać wartości w samym fakcie istnienia prawa . Jako bardziej interesujące jawi się jednak podejście detaliczne, ukierunkowane na analizowanie (we wskazanych celach) regulacji prawnych normatywizujących poszczególne wartości, tj. bezpośrednio lub pośrednio identyfikujących różne stany, zjawiska, którym przypisuje się walory wyczerpujące znamiona charakterystyczne dla poszczególnych typów wartości (np. dobra wspólnego, sprawiedliwości, godności człowieka) .

Działania administracji publicznej zmierzające do realizacji zadań nie mogą być prowadzone w sposób oderwany od systemu określonych wartości. Dla zapewnienia związków działań administracji publicznej z dążeniem do realizacji określonych wartości ustawodawca dąży do otwierania systemu prawa – konstruowania rozwiązań odsyłających do innych systemów normatywnych – norm obyczajowych, moralnych, kulturowych, a także do innych dziedzin wiedzy, umiejętności .

Zdaniem J. Starościaka punktem wyjścia utworzenia sądowej kontroli administracji było dążenie do powołania szczególnej instytucji zapewniającej ochronę praw podmiotowych jednostki . M. Buszyński podkreślał, że właśnie sądownictwo administracyjne ma „na celu zabezpieczenie jednostki przed ewentualnymi nadużyciami władzy administracyjnej” . M. Zimmermann dodawał, że sądownictwo tworzy się właśnie „dla ochrony wszelkich praw podmiotowych jednostki w dziedzinie prawa publicznego” .

Niniejsze opracowanie ma na celu próbę wskazania regulacji prawnych, które odnoszą się do wartości, jaką jest efektywność w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Moim zdaniem można analizować efektywność jako sumę czynności, które w swoim założeniu dążą do ulepszenia postępowania przed sądami administracyjnymi . Na efektywność postępowania przed sądem administracyjnym ma wpływ wiele czynników: dostęp do sądu, jawność postępowania, prawo do obrony, możliwość odwołania do organu wyższej instancji, sprawiedliwość proceduralna, jedność orzecznictwa, skuteczność wykonania orzeczeń sądowych, czas trwania postępowania, skarga na opieszałość organu, godziwe warunki pracy sędziów i funkcjonariuszy publicznych oraz godziwe wynagrodzenie.

Efektywność nie jest definiowana wprost w przepisach prawa administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Można ją definiować na podstawie Konstytucji RP i art. 45 ust. 1, czy też przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym zawartych w rozdziale I dotyczących zasad postępowania. Zasada efektywności pojawia się również w orzecznictwie polskich sądów w odniesieniu do interpretacji prawa UE, jak również prawa polskiego . Definicję efektywności odnajdujemy jednak w prawie europejskim. Efektywna administracja europejska to administracja, która skutecznie wykonuje prawo, w tym skutecznie egzekwuje obowiązki (w tym przypadku państw członkowskich) . Jest to administracja, która przestrzega zasad wskazanych w art. 41 Karty Praw Podstawowych , a więc realizująca uprawnienia każdego obywatela do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, poszanowania prawa do wysłuchania, dostępu do akt sprawy, prawa do odszkodowania za szkody wyrządzone przez pracowników administracji publicznej oraz wykonanie decyzji/orzeczenia sądu.

Procedura sądowa powinna spełniać wymogi sprawiedliwości i zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Istotny element sprawiedliwej procedury sądowej stanowi prawo strony do rozpatrzenia jej sprawy w możliwie najszybszym czasie. Należy wskazać, że szybkość nie powinna mieć zasadniczego wpływu na postępowanie, gdyż efektywność postępowania zakłada prawo do rzetelnej procedury sądowej, a więc z poszanowaniem praw strony. W każdym wypadku ustawodawca powinien również zapewnić jednostce prawo do wysłuchania, co umożliwi jej przedstawienie swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych. Strona powinna mieć również prawo do osobistego udziału w określonych czynnościach procesowych, a ograniczenie tej zasady powinno posiadać odpowiednie uzasadnienie.

Uważam, że efektywność należy traktować jako wartość. Przemawia za tym szeroki zakres uregulowań zarówno prawa krajowego, jak i międzynarodowego. Należy zaznaczyć, że w ostatnich latach zagadnienia związane z efektywnością administracji publicznej są poddawane dogłębnej analizie, zarówno z punktu widzenia obywatela, jak i samej administracji.

Ponieważ nie jest możliwe omówienie w sposób kompleksowy wszystkich zagadnień, w opracowaniu zostanie podjęta próba przedstawienia najistotniejszych przepisów prawa polskiego, które miały wpływ na efektywność postępowania sądowoadministracyjnego od roku 1980, czyli od czasu uchwalenia ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Jednym z najbardziej istotnych warunków należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy jest bezstronność sędziego orzekającego w danej sprawie. W związku z tym warto przeanalizować pokrótce ową bezstronność w kilku aspektach. Po pierwsze, przede wszystkim należy zdefiniować to pojęcie, a także porównać z określeniem bezstronny sąd. Po drugie, trzeba także zastanowić się, czy specyfika rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne spraw powoduje, że bezstronność sędziego sądu administracyjnego różni się od cech, które powinien posiadać sędzia Sądu Najwyższego czy też sędzia sądów powszechnych. Po trzecie, należy odpowiedzieć na pytanie, czy aktualnie obowiązujące ustawowe gwarancje bezstronności sędziego sądu administracyjnego są wystarczające.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. w art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ta norma konstytucyjna stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r. oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. Powyższe unormowania określają prawo do sądu . Konstytucja dla określenia atrybutów prawa do sądu używa czterech przymiotników, a mianowicie: „właściwy”, „niezależny”, „bezstronny” i „niezawisły”. Pojęcia te są ze sobą nierozerwalnie związane i wzajemnie się uzupełniają . Często używane są zamiennie.

Celem prezentowanego artykułu jest charakterystyka materialnoprawnej i zarazem doniosłej wartości prawa administracyjnego, jaką jest krajobraz i jego ochrona, analizowane w obrębie teorii prawa administracyjnego. Już na wstępie należy postawić sobie pytanie, czy ochrona krajobrazu jest wartością wyłącznie prawa administracyjnego? Nie mniej istotne jest ustalenie, w jaki sposób ta wartość wpływa na sposób tworzenia, stosowanie oraz wykładnię prawa administracyjnego.

Rozważania szczegółowe zostaną poprzedzone przedstawieniem najważniejszych poglądów przedstawicieli nauk prawnych dotyczących ujęcia aksjologii, aksjologii prawa, aksjologii prawa administracyjnego. Następnie zostaną przedstawione najważniejsze poglądy reprezentantów nauki teorii prawa i nauki prawa administracyjnego dotyczące wartości i wartości prawa administracyjnego.

Problematyka prawnej ochrony zwierząt z pewnością jest jedną z tych, które cieszą się coraz większą społeczną uwagą. Wiąże się to z kilkoma czynnikami – przede wszystkim wzrostem świadomości ekologicznej społeczeństwa, a także obecnością w szerokim dyskursie niezwykle medialnych prawnych dylematów, co do rozstrzygnięcia których konieczna staje się „interwencja” prawniczych gremiów – vide chociażby kwestia dopuszczalności uboju rytualnego i ewentualnej kolizji „praw zwierząt” z konstytucyjną wolnością sumienia .

Kwestie te mają swoje źródło przede wszystkim w dyskursie filozoficznym, który z punktu widzenia nas interesującego, tj. prawnego, lapidarnie można ująć pytaniem: „prawna ochrona zwierząt, czy też prawa zwierząt ?”. Spojrzenie na prawa zwierząt z punktu widzenia filozoficznego od wieków wywołuje kontrowersje Odpowiadając na postawione wyżej pytanie, nie sposób abstrahować od aksjologii, tj. systemu wartości, które będzie stał za opowiedzeniem się za konkretnym stanowiskiem filozoficznym, co w sposób oczywisty rzutować będzie na rozwiązania normatywne o charakterze karnoprawnym, cywilnoprawnym, wreszcie też – administracyjnoprawnym.

Należy więc w sposób jednoznaczny przesądzić, że stopień prawnej ochrony zwierząt, jej intensyfikacja na gruncie prawa pozytywnego, będzie zależała od przyjęcia konkretnych założeń filozoficznych i aksjologicznych. Jako że przedmiotem artykułu jest przybliżenie przełożenia wartości, determinujących uwarunkowania prawnej ochrony zwierząt, na wymiar normatywny w ramach prawa administracyjnego, konieczne będzie wpierw przedstawienie pokrótce samej problematyki aksjologii prawa administracyjnego. Kolejno omówione zostaną filozoficzne uwarunkowania prawnej ochrony zwierząt i ich prawnopozytywny aspekt na przykładzie ustawy systemowej – ustawy z 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt . Wartości, będące aksjologiczną podstawą norm wyrażonych w tym akcie prawnym, mają swój praktyczny wymiar w prawnej dereifikacji zwierząt – zabieg ten być może ma zdecydowanie większe znaczenie z punktu widzenia obrotu cywilnoprawnego, jednakże – ze względu na to, że jest „namacalną”, normatywną konsekwencją aksjologii prawnej ochrony zwierząt – musi zostać również przedstawiony w niniejszym opracowaniu. Z racji ograniczonych ram niniejszego opracowania, pominięta zostanie problematyka międzynarodowych norm, regulujących omawianą problematykę oraz przepisów szczegółowych prawa administracyjnego.

Przywołując stanowisko J. Zimmermanna, stwierdzić należy, że każda gałąź prawa, w tym oczywiście prawa administracyjnego, opiera się na elementach aksjologicznych, tym samym każda norma prawna powinna mieć swoje uzasadnienie aksjologiczne, a zatem być „(...) osadzona w wartościach (...)” . W związku z tym, aby dogłębnie poznać i zrozumieć instytucję prawną, należy zweryfikować, jaka jest jej strona aksjologiczna . Jak wyjaśnia W. Sanetra, gdy idzie o płaszczyznę aksjologiczną, to prawem jest w sensie ontologicznym wartość, prawo to poznawalne jest (epistemologia) tak jak poznawane są wartości, natomiast badane jest ono (metodologia) różnymi metodami . A zatem prawo jest rozpatrywane na płaszczyźnie aksjologicznej, gdy jest traktowane jako wartość czy realizacja wartości, poznawane jak świat „wartości i powinności” i badane właściwymi technikami .

Z punktu widzenia aksjologii prawa wskazać należy trzy grupy wartości, jakie odnieść można do prawa administracyjnego . Pierwsza z nich to zbiór norm lub postulatów, które wprowadzają w obszar prawa administracyjnego wartości uniwersalne, leżące poza tym prawem, ale niezbędne dla jego należytego funkcjonowania . Druga grupa to wartości tworzone przez samo prawo administracyjne bądź przez Konstytucję, stanowiące trwałe założenia aksjologiczne . Na koniec grupa trzecia, którą stanowią wartości chronione przez prawo administracyjne w specjalny sposób, a zatem takie, dla ochrony których prawo administracyjne jest tworzone .

Niniejsze opracowanie jest próbą przedstawienia bezpieczeństwa jako aksjologicznej postawy ochrony informacji niejawnych.

Zauważalny od dłuższego czasu intensywny rozwój technologii informatycznych i telekomunikacyjnych, oddziałuje bez wątpienia nie tylko na jednostki i tworzone przez nie społeczności, ale również na gospodarkę, funkcjonowanie współczesnych państw, ich władz, struktur administracyjnych, na charakter działań podejmowanych przez podmioty administracji publicznej, w tym działań podejmowanych wobec tych jednostek i społeczności.

Systemy prawne w poszczególnych państwach demokratycznych – a do takich zaliczyć należy również system prawa polskiego – przewidują w związku ze wspomnianym procesem, obowiązywanie regulacji prawnych, normujących wdrożenie i stosowanie przez podmioty administracji publicznej rozwiązań opartych na osiągnięciach nowoczesnych technologii. Te regulacje prawne w literaturze otrzymały już swoją własną, odrębną nazwę, bowiem określane są przez niektórych przedstawicieli nauki jako prawo informacyjne sensu largo czy też jako prawo informatyczne , co pozwala potraktować je jako swego rodzaju podsystem prawa czy też nawet gałąź prawa. Analiza całokształtu tych regulacji pozwala stwierdzić, że mają one interdyscyplinarny charakter – wprawdzie dominują pośród nich przepisy prawa administracyjnego, ale wyróżnić można również przepisy z innych gałęzi prawa. Regulacje „prawa informacyjnego”, zaadresowane głównie do samej administracji publicznej, mają stanowić normatywne fundamenty funkcjonowania elektronicznej administracji oraz przyczyniać się do osiągnięcia przez nią odpowiedniego poziomu modernizacji. Nowoczesna administracja publiczna zapewni bowiem jednostce dogodne warunki w załatwianiu jej spraw urzędowych, „w tym związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, spraw związanych z ochroną zdrowia, poszukiwaniem pracy, regulowaniem należności, zdobywaniem wiedzy i wykształcenia, a także korzystania z zasobów kultury. E-usługi dla obywateli powinny zapewnić oszczędność czasu, ograniczając konieczność osobistego stawienia się w urzędzie tylko do przypadków niezbędnych. Przy wykorzystaniu e-usług powinno być możliwe załatwianie spraw niezależnie od miejsca pobytu i stosowanej technologii służącej do korzystania z sieci, sprzętu, oprogramowania oraz wykorzystywanego kanału komunikacji elektronicznej” . Proces informatyzacji zakłada również zapewnienie tak jednostkom, jak i tworzonym przez nie społecznościom czy samej administracji publicznej, dostępu do takich dóbr, jak informacja i wiedza, które są nie tyle wartościami samymi w sobie, ile stanowią istotne determinanty rozwoju państw, prawidłowego funkcjonowania ich władz oraz struktur administracyjnych, czy postępu gospodarczego w danym państwie. Do tych walorów informacji i wiedzy nawiązują zresztą liczne definicje społeczeństwa informacyjnego, spotykane w piśmiennictwie . Jednakże oprócz samych zalet informatyzacja niesie ze sobą również wiele zagrożeń, w tym dla samej jednostki. Należy bowiem zauważyć, że we współczesnym świecie rozwój technologii informatycznych i telekomunikacyjnych, dający z jednej strony jednostce dostęp do szeroko pojętej wiedzy i informacji, z drugiej strony stwarza zagrożenie dla jej prywatności, w szczególności w związku z funkcjonowaniem rozwiązań opartych na elektronicznych technikach przetwarzania danych. Jak zauważa M. Pryciak, „możliwości tych systemów stale wzrastają, co powoduje możliwość zgromadzenia ogromnej liczby informacji o jednostce, jej zwyczajach czy preferencjach. Posiadanie i wykorzystywanie tych danych zwiększa poziom zagrożenia prywatności, a ich właściwe zabezpieczenie, nie tylko zresztą prawne, powinno stanowić priorytet w tej sferze działalności państwa” .

Można zatem w kontekście informatyzacji administracji publicznej wskazać na pewien konflikt wartości: jawności, realizowanej poprzez prawo dostępu do informacji i wiedzy z wykorzystaniem nowoczesnych technologii, oraz prawa do prywatności jednostki, której granice mogą zostać przekroczone na skutek zastosowania przez administrację publiczną narzędzi informatycznych i telekomunikacyjnych. Która z tych wartości jest ważniejsza: jawność jako czynnik usprawniający działalność administracji , efektywność w działaniu administracji na skutek technologicznej modernizacji, czy przyznane jednostce prawo „do życia własnym życiem układanym według własnej woli z ograniczeniem do niezbędnego minimum wszelkiej ingerencji zewnętrznej?” Jak wiadomo, w państwie demokratycznym większość wartości chronionych przez prawo nie ma charakteru absolutnego, w związku z czym, na pewnych warunkach mogą podlegać one ograniczeniom. Częstokroć ograniczenie ochrony jednej wartości jest podyktowane ochroną innej, równie istotnej w państwie demokratycznym, wartości. Takim ograniczeniom podlega również prawo do prywatności. Czy regulacje prawne w polskim porządku prawnym z zakresu tzw. prawa informacyjnego, stanowiące podstawę prawną wdrożenia i funkcjonowania nowoczesnych technologii na płaszczyźnie administracji publicznej, stwarzają jednocześnie gwarancje ochrony prywatności jednostki? Odpowiedzi na to, jak i na wcześniej postawione pytania, będą stanowić zasadniczą część rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu.

Dokonując wprowadzenia do tytułowego zagadnienia problemowego, na samym początku należy zaakcentować znaczenie aksjologii prawa, która jest nauką stosowaną w jej ujęciu normatywnym. W aksjologii prawa przyjmuje się założenie, które wyznacza zakres przedmiotowy jej badań, że określone wartości wpływają zarówno na treść, jak i sposób podejmowania decyzji prawnych. Tym samym stają się stale obecnym czynnikiem determinującym rzeczywisty porządek społeczny. Aksjomaty prawa administracyjnego, których należy dopatrywać się w normach prawnych, gdyż to właśnie one powinny mieć swoje uzasadnienie aksjologiczne, uzasadnienie aksjologiczne normy prawnej – jak wskazuje J. Zimmermann – to sytuacja, w której argumentuje się, że określoną normę prawną należy uznawać za wiążącą, ponieważ, to co ona określa, jest zasadne/godne aprobaty . A zatem podstawą uzasadnienia aksjologicznego normy prawnej są oceny czynów przez nią wskazywanych, a nie jedynie oceny .

Jak podnosi J. Zimmermann, który dokonał znamiennej dla współczesnej nauki prawa administracyjnego typologii wartości – można mówić o trzech grupach wartości, jakie dotyczą prawa administracyjnego: zbiór norm, wartości uniwersalne (pochodzące z zewnątrz); wartości tworzone przez prawo administracyjne i przez prawo konstytucyjne; wartości, które prawo administracyjne chroni (takie wartości, dla których prawo administracyjne jest tworzone). Za podstawowe wartości w prawie administracyjnym należy uznać: dobro człowieka; moralność; sprawiedliwość; prawda; racjonalność; jasność i jawność; szybkość i ekonomiczność; oraz wartości chronione przez prawo administracyjne .

Bardzo ważnym zagadnieniem w przedmiocie rozważań aksjologicznych jest problematyka moralności jako wartości zakorzenionej w prawie administracyjnym. Zagadnienie to jest bardzo złożone i łączy w sobie różnego rodzaju pytania, wątpliwości. Jednak istotą demokratycznego państwa prawnego wydaje się być między innymi to, że państwo powinno być moralne. I znów, odwołując się do poglądów J. Zimmermanna, stwierdzamy, że człowiek, który żyje w demokratycznym państwie prawnym, powinien uznawać, że prawo tworzone przez państwo jest moralne .

Inną wartością prawa administracyjnego, którą należałoby przywołać i adekwatnie wykorzystać z uwagi na tytułową problematykę, jest sprawiedliwość. Skoro organy administracji publicznej orzekają o prawach i obowiązkach, to tym samym administracja musi być sprawiedliwa – stosowanie prawa administracyjnego winno być takie, aby wymuszało ono sprawiedliwość .

Regulacja prawa obywatela do opieki podczas pobytu za granicą nie ma długiego rodowodu. Po raz pierwszy kwestia opieki nad obywatelem w czasie pobytu za granicą została podjęta w 1976 r. w czasie nowelizacji Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Ludowej . Zgodnie z treścią art. 89 znowelizowanej Konstytucji „obywatele polscy za granicą korzystają z opieki Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej”. Jak słusznie wskazuje B. Opaliński, przepis ten bardziej wyrażał zasadę polityki państwa, niż precyzował prawo podmiotowe obywatela . Z brzmienia art. 89 Konstytucji PRL nie wynikało, iż po stronie obywatela powstaje roszczenie o udzielenie mu opieki w sytuacji problematycznej i mimo wielu wątpliwości interpretacyjnych w tym przedmiocie, nowa regulacja została wprowadzona dopiero w 1997 r. wraz z uchwaleniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej .