Kamiński Łukasz, Administracyjnoprawne ograniczenia prawa własności nieruchomości

Prawo własności to najsilniejsze z praw rzeczowych; to również jeden z fundamentów prawa cywilnego. Własność podlega ochronie zarówno konstytucyjnej, jak i prawnomiędzynarodowej. Z drugiej jednak strony nie jest to prawo absolutne. Jego ograniczenia można odnaleźć w różnych gałęziach systemu prawa, w tym w prawie administracyjnym, które – obok prawa cywilnego – odgrywa tu istotną rolę. To właśnie doniosły charakter prawa własności i jednoczesne poddanie go licznym ograniczeniom stanowiły główną przesłankę wyboru tematu pracy. Rozważania w niniejszej dysertacji ograniczają się przy tym do administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności w odniesieniu do jednego tylko jego przedmiotu, jakim są nieruchomości. Tego rodzaju zawężenie obszaru badawczego podyktowane jest szczególnymi cechami nieruchomości jako przedmiotu własności, które rzutują również na kształt administracyjnoprawnych ograniczeń tego prawa. Nadto nieruchomości – w odróżnieniu od rzeczy ruchomych – stanowią stosunkowo jednorodną kategorię przedmiotów prawa własności.

Istotną przesłanką wyboru tematu pracy było również i to, że choć administracyjnoprawne ograniczenia prawa własności nieruchomości mieszczą się w obszarze prawa administracyjnego materialnego, nie stanowią jednak jednego z tradycyjnie wyodrębnianych jego działów. Zwykle działy te wyodrębnia się przedmiotowo, stosując jako kryterium podziału pewne sfery stosunków społecznych lub pewne obszary aktywności administracji publicznej, podejmowanej dla ochrony określonych dóbr. Administracyjnoprawne ograniczenia prawa własności nieruchomości rozsiane są w różnych działach materialnego prawa administracyjnego, choć niektóre z nich siłą rzeczy dotyczą nieruchomości w większym stopniu niż inne (np. prawo budowlane, prawo zagospodarowania i planowania przestrzennego). Niniejsza praca stanowić ma próbę ujęcia przekrojowego, polegającego na wyodrębnieniu z różnych obszarów prawa administracyjnego materialnego tych norm, które stanowią ograniczenia prawa własności nieruchomości, oraz ich uporządkowaniu według przyjętych kryteriów.

Punktem wyjścia pierwszego z czterech rozdziałów pracy jest określenie istoty prawa własności (z wykorzystaniem dorobku doktryny prawa cywilnego), co ma służyć zdefiniowaniu pojęcia ograniczeń tego prawa. Rozdział ten koncentruje się więc wokół treści prawa własności oraz jego strony przedmiotowej i podmiotowej. Celem pierwszego rozdziału jest jedynie ukazanie najważniejszych aspektów tego – niewątpliwie obszernego – zagadnienia, w takim zakresie, w jakim jest to potrzebne dla dalszych rozważań. Analiza strony przedmiotowej prawa własności sprowadza się więc przede wszystkim do ustalenia pojęcia nieruchomości, wyróżnienia poszczególnych kategorii nieruchomości i określenia granic przestrzennych uprawnień właścicielskich (z uwzględnieniem kwestii własności wód i kopalin). Od strony podmiotowej za najistotniejszą dla niniejszej pracy uznaję dyferencjację własności prywatnej i publicznej w kontekście określenia zakresu pojęciowego ograniczeń prawa własności. Zamknięciem rozdziału pierwszego są rozważania nad prawem własności ujmowanym jako publiczne prawo podmiotowe.

Przedmiotem dociekań zawartych w drugim rozdziale są czynniki kształtujące administracyjnoprawne ograniczenia prawa własności nieruchomości. Głównym zagadnieniem badawczym jest tutaj ustalenie i charakterystyka prawnych i pozaprawnych determinantów tych ograniczeń, przy czym czynniki uznane za najważniejsze zostaną scharakteryzowane w odrębnych podrozdziałach, a pozostałe – jedynie skrótowo w pierwszym podrozdziale. Do najważniejszych determinantów zaliczam tutaj: interes publiczny, zasadę ochrony prawa własności i zasadę proporcjonalności. Celem tego rozdziału jest także rekonstrukcja konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych standardów ochrony prawa własności, na które składa się właśnie zasada ochrony prawa własności i zasada proporcjonalności oraz inne normy, zasady i wartości konstytucyjne, będące również determinantami administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności nieruchomości. Wyodrębnienie administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności nieruchomości spośród wszelkich innych jego ograniczeń oraz dokonanie ich przeglądu i klasyfikacji to zasadniczy cel rozdziału trzeciego. Punktem wyjścia jest dyferencjacja tych ograniczeń prawa własności nieruchomości, które mają charakter administracyjnoprawny, a następnie ich podział na podstawie kryterium formy prawnej, w jakiej są dokonywane (wyróżnienie ograniczeń w formie aktu normatywnego i w formie aktu administracyjnego). Głównym problemem badawczym jest wskazanie istniejących ograniczeń, co umożliwi uchwycenie głównych instytucji administracyjnego prawa materialnego stosowanych jako środki ograniczenia prawa własności nieruchomości w różnych jego działach.

Przedmiotem ostatniego rozdziału są środki ochrony prawa własności nieruchomości w razie jego administracyjnoprawnego ograniczenia, ukazane jako element szerszego systemu ochrony praw jednostki. Z uwagi na charakter niniejszej pracy większość tych środków zostanie omówiona w sposób skrótowy. Poza zakresem rozważań w tym rozdziale znajdują się środki ochrony prawa własności o charakterze cywilnoprawnym. Chodzi tu bowiem jedynie o środki prawne (instancyjne i pozainstancyjne), które służą właścicielowi w razie ingerencji administracyjnoprawnej w przysługujące mu prawo.

Analizy przeprowadzone w niniejszej pracy powinny doprowadzić do odpowiedzi na pytanie, jaki jest charakter administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności nieruchomości. W szczególności dysertacja powinna udzielić odpowiedzi na pytania: jaki jest stosunek administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności do tego prawa; jakie czynniki determinują te ograniczenia; jaki jest zakres tych ograniczeń; jakie formy prawne są wykorzystywane, w tym – jakie formy aktu administracyjnego wchodzą w grę i wreszcie czy występują jakieś szczególne środki ochrony prawa własności w razie ingerencji administracyjnoprawnej.

W pracy wykorzystano metodę dogmatyczno-prawną. Jedynie w bardzo wąskim zakresie odwołano się do metody historycznej i prawnoporównawczej. Wynika to bezpośrednio z celów pracy. Przewodnią ideą tej pracy jest bowiem wyciągnięcie przed nawias pewnych cech wspólnych poszczególnych, bardzo licznych, administracyjnoprawnych ograniczeń prawa własności nieruchomości. Stąd też analiza historyczna czy prawnoporównawcza poszczególnych ograniczeń byłaby niecelowa. W pracy wykorzystano również orzecznictwo oraz dorobek doktryny prawa administracyjnego, konstytucyjnego i cywilnego.

Niniejsza monografia opiera się na pracy doktorskiej, którą obroniłem w 2014 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Podczas publicznej obrony recenzenci wnosili o wyróżnienie pracy. Funkcji promotora podjęła się Pani Profesor dr hab. Barbara Jaworska-Dębska, której życzliwa opieka naukowa była dla mnie niezwykle ważna. Recenzentami pracy w toku przewodu doktorskiego byli Pani Profesor dr hab. Ewa Olejniczak-Szałowska oraz Pan Profesor dr hab. Czesław Martysz. Recenzje dały asumpt do dalszego udoskonalenia pracy. W tej publikacji uwzględniłem również zmiany w stanie prawnym, jak i wyniki niektórych spośród moich dalszych badań.

Praca obejmuje stan prawny na 30 czerwca 2017 r.

Niniejsza publikacja była dofinansowana w ramach dotacji na zadania służące rozwojowi młodych naukowców i doktorantów.