Ziniewicz Monika Anna, Administracyjnoprawne aspekty opłat adiacenckich

Wartość gruntów jest zmienna w czasie. W wielu przypadkach jest to skutkiem czynników niezależnych od właścicieli gruntów, a następuje wskutek działań lokalnych władz gmin. Wówczas to cena nieruchomości gruntowych wzrasta. Ustawodawca uznał za zasadne, aby gminy miały udział w dochodach właścicieli gruntów położonych na ich terenie, które to dochody zwiększają się wskutek różnego rodzaju działań organów publicznych z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem tego jest umożliwienie gminom pobierania opłat adiacenckich. Istotnym powodem powstawania tych obciążeń jest uzupełnienie kosztów jednostek sektora publicznego w zakresie realizacji infrastruktury technicznej i społecznej służącej rozwojowi osadnictwa oraz dobrobytu społecznego.

Opłaty adiacenckie stanowią władcze rozwiązanie prawne w zakresie odzyskiwania poniesionych kosztów publicznych na procesy infrastrukturalne. Ideą ich jest przyspieszanie realizacji zaplanowanych inwestycji publicznych. Jednak ustawodawstwo powinno mieć na uwadze fakt, że opłata adiacencka, będąc zabezpieczeniem interesu publicznego, nie może jednocześnie być dotkliwą uciążliwością dla inwestora prywatnego. Jeśli nie zostanie to spełnione, dojdzie do konfliktu interesów, w efekcie którego żaden z interesów nie będzie zrealizowany.

Wymiarem skuteczności procedury odzyskiwania ponoszonych kosztów infrastrukturalnych jest dobro wspólne. W jego zakres wchodzi zachowany ład i porządek przestrzenny, zrównoważony rozwój oraz rozwiązywanie konfliktów wokół realizacji interesów prywatnych i publicznych. Realizacja dobra wspólnego jest możliwa tylko poprzez system prawa opierający się na regułach demokratycznego państwa prawnego, a przede wszystkim na zasadzie państwa prawa oraz praworządności.

Opłaty adiacenckie stanowią jeden z przejawów gospodarowania nieruchomościami w granicach administracyjnych gminy. Dotyczy to szczególnie zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców gminy . Regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarte są w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , w których zawarta jest sama definicja opłaty adiacenckiej. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Wyrażam głęboką wdzięczność dr hab. Helenie Kisilowskiej, profesor Politechniki Warszawskiej, dziekan Wydziału Nauk Społecznych PW, za życzliwą opiekę naukową i nieocenioną pomoc. Składam również serdeczne podziękowania prof. ndzw. dr. hab. Bronisławowi Jastrzębskiemu, dr. hab. Tomaszowi Bąkowskiemu, prof. UG za cenne wskazówki i uwagi, które okazały się niezwykle pomocne w przygotowaniu niniejszego opracowania. Pragnę również podziękować pracownikom naukowym UWM prof. dr hab. Bronisławowi Sitkowi, dziekan Wydziału Prawa i Administracji UWM prof. dr inż. Sabinie Źróbek, prof. dr. inż. Ryszardowi Źróbkowi, dr Marcie Kopacz, dr. inż. Janowi Kuryjowi za wsparcie, życzliwość i dobre słowo. Mężowi, dzieciom, rodzicom i teściom dziękuję za cierpliwość.

Poruszenie w niniejszej monografii tematyki administracyjnoprawnych aspektów opłat adiacenckich nie było przypadkowe. Analizowany zakres był już przedmiotem badań prowadzonych przez I. Polaszkiewicz-Zabrzewską , G. Jabłońską , K. Mazur , A. Rembielińską , S. Mizerę , J. Kuryja i R. Źróbka w aspekcie praktycznym. Autorzy tych publikacji skupili się na analizie przepisów prawa materialnego ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w celu ustalenia prawidłowej wykładni oraz ustalenia zasad efektywnego pobierania opłat. Opłaty adiacenckie, mające swoje źródło regulacji w art. 98a, 107, 143-148 u.g.n., poruszane również były w komentarzach przez G. Bieńka i Z. Marmaja , I. Plutę i J. Siegienia , E. Drozd i Z. Truszkiewicza , S. Rudnickiego , J. Szachułowicza . Z racji niejasnych przepisów tej ustawy opłaty adiacenckie były również przedmiotem postępowań samorządowego kolegium odwoławczego oraz sądownictwa administracyjnego .

Obecnie zagadnienie opłat adiacenckich poruszane jest przez A. Lorek , J. Bogusławską-Klejment , M. Gdesz w aspekcie komentarzy problemów prawnych pojawiających się na tle wielu postępowań drugoinstancyjnych oraz sądowoadministracyjnych. Z aspektu geodezyjno-techniczno-praktycznego ciekawą publikacją jest praca zespołowa pod redakcją R. Cymermana . W aspekcie źródła dochodu gminy opłata adiacencka omówiona została przez S. Kańdułę , L. Etela , J. Kiszkę, I. Czaję-Hliniak . Przepisy materialne przedmiotu pracy omawiane są również w komentarzach do ustawy o gospodarce nieruchomościami przez E. Mzyka , D. Błaszczyk , S. Kolanowskiego , I. Lewandowską , H. Kisilowską , S. Źróbek . Należy wskazać także inne opracowania dotyczące opłat adiacenckich m.in. A. Szypiłko , M. Szalewskiej oraz innych autorów .

W obszarze teoretycznych analiz podstawowych pojęć prawa administracyjnego należy wskazać również liczne podręczniki do części ogólnej prawa administracyjnego , prawa publicznego gospodarczego , a także prawa ochrony środowiska . Istotną pomocą mogą być monografie i komentarze z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz gospodarki nieruchomościami .

Wybór tematu uzasadniony jest tym, że wśród prezentowanych prac nie ma takiej, którą w całości poświęconoby zagadnieniom prawnoadministracyjnym opłat adiacenckich. Zagadnieniem wiodącym w pracy jest realizacja interesu publicznego w procedurze naliczania opłaty adiacenckiej, który zarazem ukazuje słuszność pobierania tej opłaty. Wydaje się, że analiza tego zagadnienia jest konieczna. Nadanie w tym przypadku treści interesowi publicznemu może w końcu ułatwić obywatelom zrozumienie zasadności ustalania opłaty adiacenckiej oraz wzbudzić ich zaufanie do władczej działalności organów gminy w tym zakresie, co ma przejaw w wydawaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką. To właśnie w rozstrzygnięciu tej decyzji administracyjnej dochodzi do konfrontacji interesu publicznego gminy oraz interesu indywidualnego strony tej decyzji. W związku z tym w monografii tej przedstawiono stanowiska sądownictwa administracyjnego i doktryny odnośnie do charakteru uznaniowego oraz związanego decyzji ustalającej poszczególne rodzaje opłat adiacenckich.

Instytucja opłat adiacenckich została ponadto odniesiona do zagadnienia procesu inwestycyjno-budowlanego. Pobudką do poświęcenia temu zagadnieniu uwagi jest to, że są one wynikiem działań podjętych na jednym z etapów tego procesu. Jest nim etap przygotowania procesu inwestycji, a dokładnie realizacja fazy przygotowania gruntów pod względem struktur terenowych wyposażonych infrastrukturalnie. Służą temu procedury podziału nieruchomości, scalenia i podziału nieruchomości oraz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Są to procesy bezpośrednio wpływające na poziom wartości nieruchomości, niejednokrotnie bowiem generują jej wzrost, który jest główną przesłanką do naliczenia opłaty adiacenckiej .

Odniesiono się również do zagadnienia przedmiotu opłat adiacenckich w kontekście zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska. Zrównoważony rozwój wymaga racjonalnego rozmieszczenia inwestycji budowlanej, co jest możliwe dzięki procedurom podziału nieruchomości oraz scalenia i podziału nieruchomości. Wymaga również budowy urządzeń infrastruktury technicznej, która nie tylko pozwala godnie żyć, lecz chroni również środowisko, które stanowi miejsce życia i funkcjonowania człowieka.

Nieefektywność pobierania opłat adiacenckich w Polsce skłoniła do sięgnięcia do doświadczeń innych państw europejskich. Wskazówką przy wyborze państw do przeprowadzenia badań był raport stworzony w 2007 r. na temat stanu zagospodarowania przestrzennego w Polsce na tle standardów demokratycznego państwa prawnego. W raporcie tym uznano, iż Niemcy oraz Anglia mają skuteczny system zagospodarowania przestrzennego cechujący się wyważaniem interesu publicznego oraz prywatnego w procesach infrastrukturalnych. Jednocześnie, co zasługuje na uwagę, są to systemy bardzo odmienne od siebie. Anglię cechuje elastyczność w przyznawaniu prawa do zabudowy poprzez wydawanie pozwolenia urbanistycznego planning permission, natomiast Niemcy cechuje pewność systemu planowania przestrzennego oparta na planie zabudowy Bebauungsplan . Z racji postrzegania systemów zagospodarowania przestrzennego obu tych państw jako wzorów do czerpania doświadczeń uznano za zasadne odnieść się do instytucji opłat adiacenckich w tych państwach. Przyczyną tego było to, że opłaty adiacenckie są częścią dziedziny zagospodarowania przestrzennego. Więc jeśli zagospodarowanie przestrzenne w tych państwach funkcjonuje sprawnie, to również system partycypacji podmiotów prywatnych w publicznych kosztach infrastrukturalnych jest efektywny. Dodatkowym powodem analizy opłat adiacenckich w Niemczech jest to, że na terenach polskich kształt tej opłaty został nadany przez ustawodawstwo niemieckie jeszcze z czasów zaborów, pod koniec XIX w. Ponadto powodem analizy opłat adiacenckich w Anglii jest fakt, że w tym kraju po raz pierwszy w nowożytnej Europie sięgnięto do form udziału właścicieli prywatnych nieruchomości w realizacji publicznych inwestycji .

W związku z tym praca stanowi oryginalne rozwiązanie wybranych powyższych problemów administracyjnoprawnych poruszanych wprawdzie przez doktrynę i orzecznictwo, lecz do tej pory dokładnie nieanalizowanych. Oprócz tego praca jest źródłem informacji na temat obecnej regulacji procedury ustalania opłat adiacenckich, ponieważ zawiera charakterystykę prawną opłaty adiacenckiej oraz procedury jej pobierania.

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym. Realizowane są one za pomocą postawionych zadań o charakterze publicznym, służących określonej zbiorowości lokalnej. Jak to wynika z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, zadania gminy polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Mają one swoje źródło w porządku ustawowym.

Gmina realizację zadań finansuje przeważnie, wykorzystując zasobność swojego budżetu, którego elementem są dochody. Istotnym źródłem dochodów gminy mogą być dochody z majątku i praw majątkowych, na które organy gminy mają największy wpływ. Dlatego gmina powinna prowadzić aktywną politykę gospodarki nieruchomościami. Zdaniem B. Dolnickiego, istota aktywnej polityki powinna polegać na traktowaniu gminnej przestrzeni nieruchomości jako źródła dochodów ciągłych. Gmina, mając źródło dochodów ciągłych, jest w stanie programować i realizować inwestycje na nieruchomościach zarówno własnych, jak i innych posiadaczy, co może być podstawą do pobierania opłat adiacenckich .

Ustalanie i pobieranie opłat adiacenckich wiąże się bądź bezpośrednio, bądź pośrednio z realizacją inwestycji infrastrukturalnych w gminach. Źródła te zasługują na szczególną uwagę, tym bardziej że nie są w praktyce właściwie wykorzystywane przez gminy. Dochody te stanowią jakby naturalne źródło finansowania inwestycji infrastrukturalnych . To właśnie poprzez prowadzenie działalności inwestycyjnej gmina zaspokaja podstawowe potrzeby społeczności zamieszkującej jej teren. Poprzez prowadzenie przez gminę publicznoprawnych działań ulepszających nieruchomości mieszkańców otrzymują oni szczególne korzyści. To oznacza, że za te działania podjęte przez gminę muszą się oni podzielić z nią tą korzyścią.

Gmina, partycypując w korzyściach osiągniętych przez swoich mieszkańców, realizuje w ten sposób swój interes lokalny, który jest interesem publicznym gminy. Sprawna realizacja interesu publicznego gminy przyczynia się do szeroko rozumianego dobra wspólnego, pojęcia będącego podstawą aksjologiczną systemu prawa oraz wartością wyższą od interesu publicznego. Na to dobro wspólne składają się wszyscy mieszkańcy gminy poprzez ponoszenie różnych zobowiązań finansowych, również opłat adiacenckich. Jednak w wielu przypadkach opłata adiacencka jest dużym obciążeniem finansowym dla zobowiązanych do jej ponoszenia obywateli. W związku z tym w niniejszej monografii postawiono w tezę, która brzmi: Gmina ma za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby społeczności. Osiąga to za pomocą zadań przydzielonych jej przez prawo. Do wykonywania tych zadań potrzebuje środków finansowych, które musi pozyskiwać do swojego budżetu. W związku z tym jest społecznie sprawiedliwe, aby partycypowała w korzyściach osiągniętych przez jej mieszkańców w postaci opłat adiacenckich. Jako daniny publicznoprawne wynikają one z dobra wspólnego. Nie powinny jednak nadmiernie obciążać właścicieli. W tym celu sprawiedliwym rozwiązaniem jest włączyć je do wartości podatku katastralnego w przyszłości, a do tego czasu opłata adiacencka rozkładana na 10 rat powinna być naliczana bez oprocentowania z natychmiastową wymagalnością w przypadku uzyskania przez właściciela dalszych korzyści związanych ze zbyciem nieruchomości.

Postawiona w pracy teza warunkuje kilka jej celów. Wiodącym celem jest uzasadnienie, iż opłata adiacencka jest daniną publicznoprawną i wynika z dobra wspólnego, którym jest ogólny dobrobyt społeczności lokalnej. Stwierdza się, że opłata adiacencka jest niezbędna z punktu widzenia interesu publicznego gminy, ponieważ jest ona rekompensatą za ponoszone koszty publiczne w celu realizacji tego interesu. Opłata adiacencka jest formą łożenia mieszkańców gminy w celu ochrony interesu publicznego realizowanego poprzez wykonywanie zadań gminy dzięki zebranym dochodom. W związku z tym pokazano, iż obecny model regulacji partycypacji podmiotów prywatnych w działach publicznych gmin nie zabezpiecza skutecznie interesu publicznego gminy oraz interesu prywatnego inwestora. W konsekwencji zaproponowano nowy model odzyskania poniesionych publicznych kosztów infrastrukturalnych opierający się na włączeniu w przyszłości opłat adiacenckich do podatku katastralnego, dający w efekcie stałe, systematyczne źródło dochodów publicznych oraz nierodzący po stronie właścicieli nieruchomości nadmiernej uciążliwości.

Kolejnym celem pracy jest ukazanie istoty i charakteru prawnego opłaty adiacenckiej oraz kompleksowe przedstawienie problematyki administracyjnoprawnej procedury ustalania tej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku instrumentów realizacyjnych gospodarki nieruchomościami, takich jak: podział nieruchomości, scalenie i podział nieruchomości oraz budowa urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazano na podstawie nieprecyzyjnej regulacji opłaty adiacenckiej oraz orzecznictwa administracyjnosądowego na wiele nieścisłości, wątpliwości oraz niejasności prawnych, iż obecna regulacja opłat adiacenckich powoduje nieefektywność w jej pobieraniu. Taki stan rzeczy przyczynił się do powstania końcowych wniosków de lege ferenda.

Chociaż całość rozważań koncentruje się na instytucji opłat adiacenckich, to w pracy nie brakuje odesłań do zagadnień z zakresu procesu inwestycyjnego oraz ochrony środowiska. Głównym celem odniesienia się do tych zagadnień było pokazanie tła umiejscowienia opłaty adiacenckiej w systemie prawa administracyjnego.

Układem odniesienia funkcjonowania instytucji opłaty adiacenckiej w Polsce są procedury pobierania opłat w Niemczech oraz w Anglii. Odniesienia do obcych państw zostały poczynione w celu skonfrontowania systemów opłat adiacenckich. Pozwoliło to na szersze spojrzenie na przedmiot badań w pracy.