Ulasiewicz Michał Igor, Administracyjnoprawne aspekty jawności działań administracji publicznej

Monografie
Opublikowano: Wyd.UŁ 2017
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Administracyjnoprawne aspekty jawności działań administracji publicznej

Autor fragmentu:

Wstęp

Szeroko pojmowana instytucja jawności stanowi przedmiot badań wielu dyscyplin naukowych. Niewątpliwie prym wiodą tu nauki społeczne i prawne. Jawność jest bowiem postrzegana z jednej strony jako zjawisko społeczne występujące w kontaktach między jednostkami i grupami jednostek, z drugiej zaś jako instytucja prawna wyznaczająca granice poznania określonych informacji przez jednostkę, społeczeństwo i jego poszczególne grupy. W obszarze prawa problematyka jawności ma także charakter interdyscyplinarny. Stanowi ona przedmiot zainteresowania wielu gałęzi prawa, w tym m.in. prawa cywilnego, karnego, finansowego i administracyjnego. W zależności od preferowanego podejścia (np. cywilistycznego czy karnistycznego), analiza instytucji jawności będzie mogła dotyczyć różnych jej przejawów i właściwości. Przedmiotem rozważań przedstawionych w niniejszej pracy są administracyjnoprawne aspekty jawności działań administracji publicznej. Instytucja jawności zostanie scharakteryzowana w odniesieniu do działań tej administracji przy uwzględnieniu przede wszystkim regulacji administracyjnoprawnych. Takie zawężenie przedmiotu badań sprawia, że poza jego zakresem znalazły się niektóre aspekty jawności właściwe dla innych dyscyplin prawniczych i nauk społecznych. Niemniej nie ulega wątpliwości, że także i one mogą okazać się przydatne, a niekiedy nawet niezbędne do właściwego zaprezentowania badanej instytucji. Omawiając poszczególne zagadnienia, starałem się nadać im szerszy i pełniejszy wymiar. Koncentrując się na uwarunkowaniach administracyjnoprawnych, niekiedy sięgałem dodatkowo do przepisów innych dyscyplin prawa. Waga problematyki sprawiła, że istotną rolę pełnią tu zwłaszcza przepisy konstytucyjne, a przy obecnej europeizacji, a nawet globalizacji prawa, także unormowania międzynarodowe, w tym unijne.

Problematyka jawności działań administracji publicznej jest relatywnie nowym obszarem badawczym. Mimo że instytucja jawności życia publicznego, z której wywodzi się jawność działań administracji publicznej, była znana już w starożytności, to na przestrzeni kolejnych wieków stopniowo zanikała, ulegała zapomnieniu i ustępowała miejsca tajności. Poufność i dyskrecja działań władz stała się niekwestionowaną zasadą i przetrwała niemalże do połowy ubiegłego stulecia. Lata pięćdziesiąte XX wieku zaowocowały narodzinami nowych poglądów odnoszonych do roli administracji i pozycji adresatów jej działań. Jednym z prądów, który odcisnął największe piętno na współczesnym modelu administracji publicznej, był niewątpliwie „ruch ku jawności”. Początkowo idea transparentności działań administracji publicznej miała charakter głównie propagandowy. Często przybierała postać sloganów i stanowiła oręż wielu środowisk politycznych w walce o utrzymanie bądź zdobycie władzy. Wraz z postępem procesu jurydyzacji jawności, jej rola stawała się jednak coraz bardziej doniosła. Obecnie jawność jest uznawana za jeden z najważniejszych atrybutów demokracji. Trafnie zauważa A. Piskorz-Ryń, że „jawność życia publicznego jest swoistym miernikiem poziomu demokracji w danym kraju. [...] Obywatel dzięki dostępowi do informacji przestaje być przedmiotem działań władzy, a staje się podmiotem procesu przemian. Jedynie bowiem człowiek posiadający informację może czuć się partnerem administracji, może również wykonywać swoje uprawnienia kontrolne, może w sposób świadomy podejmować decyzje, wyrabiać sobie opinie o działaniu administracji” .

W Polsce proces dążenia do jawności rozpoczął się – z oczywistych względów – znacznie później niż na Zachodzie Europy. Przed rokiem 1989 władza państwowa miała w istocie monopol na posiadanie informacji i decydowanie o jej rozpowszechnianiu. Pierwsze rodzime gwarancje prawne jawności działań administracji publicznej pojawiły się w zasadzie dopiero w roku 1997, wraz z uchwaleniem Konstytucji RP . W roku 2001 weszła w życie ustawa poświęcona w całości kwestii dostępu do informacji publicznej, rozwijająca i doprecyzowująca przepisy rangi konstytucyjnej . Kolejne lata przyniosły następne gwarancje prawne transparentności działań administracji publicznej. Mimo względnie krótkiego okresu obowiązywania wyżej wymienionych przepisów, w piśmiennictwie podkreśla się szczególnie doniosłe znaczenie problematyki jawności. Mając na uwadze z jednej strony tę właśnie doniosłość, a z drugiej uniwersalny – dla całego aparatu administracji publicznej – charakter jawności, postanowiłem podjąć próbę omówienia i oceny rozwiązań przyjętych w tym zakresie przede wszystkim przez polskiego prawodawcę. Ze względu na rozległość problematyki stanowiącej przedmiot eksploracji, zdecydowałem się na omówienie wybranych unormowań prawnych regulujących, w mojej ocenie, trzon zagadnień związanych z jawnością działań administracji publicznej. Dokonując wyboru, starałem się zwrócić szczególną uwagę na kwestie budzące zastrzeżenia, wywołujące wątpliwości i spory. W miarę możliwości próbowałem rozwiązywać dostrzeżone problemy. Starałem się, aby niniejsza praca zyskała także walor praktyczny – aby mogła być pomocna w rozstrzyganiu pojawiających się w tym obszarze dylematów.

Celem pracy jest wykazanie wyjątkowej rangi jawności działań administracji publicznej oraz zaprezentowanie obecnego i pożądanego modelu prawnych gwarancji tej jawności. Na wstępie rozważań przyjmuję, że jawność stanowi immanentną cechę, co do zasady wszystkich działań administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Wymóg otwartości związany z administrowaniem publicznym dotyczy działań podejmowanych w ramach wykonywania rozmaitych zadań w różnych formach prawnych. Odmienność i specyfika poszczególnych form może wpływać także na zakres i tryb dostępu do informacji. Jawność jest niezbędna, pozwala bowiem na właściwe wypełnienie szeregu doniosłych funkcji, istotnych przede wszystkim dla administrowanych, ale także dla samej administracji (zarówno w jej relacjach wewnętrznych, jak i zewnętrznych). Transparentność administracji stwarza realne podstawy jej pełnego kontrolowania. Jest też jednym z istotnych impulsów przyczyniających się do urzeczywistnienia odpowiedzialności administracji. Ze zrozumiałych względów jawność – zestawiana z powinnościami administracji korespondującymi z prawem do informacji – nie może być postrzegana w kategoriach absolutnych (jawność nie ma i nie może mieć wymiaru pełnego). Mając na względzie, że kreuje ona jedną z fundamentalnych zasad funkcjonowania administracji publicznej, wszelkie odstępstwa od tej zasady – jako wyjątki – muszą opierać się na wyważonych racjach zasługujących obiektywnie na wsparcie ustawowe. Wyjątki te nie mogą bez wątpienia godzić w istotę i rangę tej zasady. Bezpośrednią konsekwencją faktu, że jawność ma charakter ograniczony, jest to, że dostęp do informacji nie jest jednakowy dla każdego z ubiegających się o nią podmiotów. Zakres dostępu zależy m.in. od charakteru informacji, specyfiki zadań i form prawnych działania administracji publicznej, zakresu ochrony rozmaitych dóbr prawnych oraz rodzaju podmiotu dysponującego daną informacją. Kończąc wyszczególnienie ważniejszych tez przyjętych w opracowaniu, należy uwypuklić także i tę, że dostęp do informacji jest – i powinien być – zróżnicowany. Jest – i powinien być – realizowany różnymi drogami i za pomocą różnych środków.

W niniejszej pracy staram się udzielić odpowiedzi na szereg kluczowych pytań. Istotne jest na przykład pytanie o granice jawności – o dopuszczalną ingerencję prawodawcy w obszarze limitacji gwarancji jawności i prawa do informacji. Odpowiedzi wymagają także m.in. pytania o to:

1)

czy jawność zakreślona obowiązującymi przepisami umożliwia wykorzystanie potencjału, jaki powinna dawać?

2)

czy poszczególne tryby dostępu do informacji spełniają postulat powszechności dostępu (innymi słowy, czy każdy podmiot uprawniony do uzyskania informacji ma jednakowe szanse jej otrzymania)?

3)

czy różnorodność dróg i środków dostępu jest zawsze uzasadniona względami merytorycznymi (takimi jak: zróżnicowane potrzeby, specyfika danego rodzaju informacji bądź aktualne możliwości techniczne)?

4)

czy odmienność trybów dostępu do informacji sprzyja umacnianiu pozycji jawności działań administracji publicznej?

5)

czy ograniczenia jawności mają charakter wyjątku, a jeśli tak, to czy nie istnieje ryzyko, że będą one interpretowane rozszerzająco?

6)

czy ustanowione gwarancje jawności są wystarczające do jej urzeczywistnienia?

Praca składa się z czterech rozdziałów. W rozdziale pierwszym zajmuję się m.in. wyjaśnieniem pojęcia jawności działań administracji publicznej, a także charakterystyką funkcji, jakie pełni i powinna pełnić jawność w demokratycznym państwie prawnym. W dalszej części tego rozdziału przedstawiam przebieg procesu kształtowania się prawnych gwarancji jawności i wskazuję na ich związek z demokratyzacją ustroju. W rozdziale drugim prezentuję jawność na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W rozdziale tym zajmuję się m.in. zakresem podmiotowym i przedmiotowym ustawy, zagadnieniem ścieżek dostępu i problematyką odpowiedzialności prawnej za nieudostępnienie informacji publicznej (potrzeba przeprowadzenia pogłębionej analizy zwłaszcza ostatniej kwestii sprawiła, że konieczne okazało się odwołanie tu także do innych przepisów, w tym do przepisów prawa pracy i prawa karnego). Rozdział trzeci został poświęcony aspektom jawności działań wyznaczonym unormowaniami innych regulacji administracyjnoprawnych. W tej części pracy dokonałem analizy i oceny prawnych regulacji jawności m.in. w takich obszarach aktywności administracji, jak: tworzenie i ogłaszanie prawa, zamówienia publiczne oraz dostęp do informacji o środowisku. Przedmiotem czwartego rozdziału uczyniłem problematykę ograniczeń jawności działań administracji publicznej. Rozdział ten poświęcam przede wszystkim analizie prawa do prywatności jednostki i ograniczeniom jawności motywowanym ochroną dobra wspólnego.

Wnioski płynące z prowadzonych badań formułowałem na bieżąco, a także, jeśli uznałem za celowe ich uwypuklenie, w podsumowaniach poszczególnych podrozdziałów. W mojej ocenie taki układ pracy służy wyznaczonemu celowi badawczemu, a także wykazaniu prawdziwości przyjętych tez oraz udzieleniu odpowiedzi na postawione pytania.

Niniejsza praca prezentuje stan prawny obowiązujący na dzień 30 czerwca 2017 roku.

Autor fragmentu:

Rozdziałpierwszy
Zagadnienia wprowadzające

1.Wyjaśnienie pojęcia jawności działań administracji publicznej – funkcje jawności działań administracji publicznej

Na wstępie rozważań poświęconych konkretnemu zagadnieniu zasadne jest scharakteryzowanie podstawowych pojęć występujących w danym obszarze badawczym. W odniesieniu do problematyki jawności działań administracji publicznej pojęciem nadrzędnym, wymagającym wyjaśnienia w pierwszej kolejności, jest oczywiście pojęcie „jawność działań administracji publicznej”. Dookreślenie tego pojęcia wymaga przeanalizowania składających się na nie pojęć cząstkowych: „administracja publiczna”, „działania” i „jawność”. Następnie dokonam próby ich połączenia w jednej definicji, w miarę możliwości uwzględniającej złożoność omawianego pojęcia.

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie „administracja publiczna” traktowane jest ze szczególną uwagą. Dzieje się tak dlatego, że stanowi ono punkt wyjścia dla niemalże wszystkich zagadnień, którymi zajmuje się ta dyscyplina nauki i ta gałąź prawa. Szczegółowe przedstawianie wszystkich koncepcji ujmujących wyżej wymienione pojęcie w tej pracy nie wydaje się zabiegiem...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX