Małysa-Sulińska Katarzyna, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych

Działalność inwestycyjna, której celem jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu, polegająca bądź na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, bądź na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stanowi jedną z podstawowych aktywności człowieka. Ponieważ działalność ta nie pozostaje obojętna ani człowiekowi, ani środowisku naturalnemu, konieczna jest regulacja prawna przedmiotowej materii.

Działalność inwestycyjno-budowlana podlega regulacji szeregu przepisów zaliczanych do różnych dziedzin prawa, w tym także - wyłączonych z zakresu niniejszego opracowania - przepisów prawa cywilnego i przepisów prawa karnego. Zasadniczo przedmiotowa działalność regulowana jest jednak przez przepisy administracyjne, a to dlatego, że w procesie budowlanym czynności administracyjnoprawne mają charakter dominujący. Podejmowanie aktywności budowlanej - co do zasady - reglamentowane jest uzyskaniem wielu zgód właściwych organów administracji publicznej, które zazwyczaj przybierają postać decyzji administracyjnych. Przepisy administracyjne stanowią bowiem wiele zakazów, lecz także nakazów, odnoszących się do przedmiotowej działalności inwestycyjnej. Charakterystyczne dla tych regulacji jest również powiązanie z zakazami i nakazami dotyczącymi działalności inwestycyjno-budowlanej, uprawnień nadzorczych organów administracji publicznej. Właściwe organy są bowiem legitymowane do dokonywania kontroli i - przez wydawanie stosownych rozstrzygnięć administracyjnych - egzekwowania zakazów i nakazów odnoszących się do przedmiotowej działalności inwestycyjnej.

Przepisy administracyjne, zarówno materialne, jak i proceduralne, normujące działalność inwestycyjną w zakresie budownictwa zawarte są przede wszystkim w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ale także w innych aktach normatywnych, takich jak: ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych, do działalności tej mają również zastosowanie przepisy proceduralne zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazać też należy, że zasadniczo rozstrzygnięcia podjęte w toku procesu budowlanego, a także bezczynność organów w tym zakresie, podlega kontroli sądów administracyjnych, a więc w toku procesu budowlanego mogą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej pracy przedstawiono - zawarte w aktach normujących inwestycyjno-budowlaną aktywność człowieka - administracyjnoprawne ograniczenia działań inwestycyjnych, które mogą być podejmowane na poszczególnych etapach procesu budowlanego. Zaznaczenia wymaga jednak, że omawiając tok procesu budowlanego, pominięto te czynności, które mogą być podjęte na zasadach ogólnych, a więc wyłącznie na podstawie regulacji kodeksu postępowania administracyjnego czy ustaw sądowoadministracyjnych.

Wskazać trzeba także, iż wąska kategoria inwestycji budowlanych, to znaczy: inwestycje drogowe, inwestycje w zakresie budowli przeciwpowodziowych, inwestycje w zakresie lotniska użytku publicznego, inwestycje w zakresie linii kolejowych oraz obiektów związanych z budową, przebudową lub rozbudową linii kolejowej, inwestycje w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, inwestycje w zakresie obiektów energetyki jądrowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi, inwestycje w zakresie regionalnych sieci szerokopasmowych, a także inwestycje kwalifikowane jako przedsięwzięcia Euro 2012, została poddana - wprowadzającym odstępstwa od ogólnych zasad przyjętych w podstawowych aktach normujących proces budowlany, a także od rozwiązań uregulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - regulacjom tzw. specustaw inwestycyjnych. Są to - wyłączone z zakresu niniejszego opracowania - przepisy: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących, ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Opracowanie uwzględnia stan prawny obowiązujący w dniu 1 października 2012 r.