Jaśkiewicz Jacek, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: LEX/el. 2014
Stan prawny: 7 października 2014 r.
Autor komentarza:

Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

1.Polityka spójności

Polityka spójności, określana również jako polityka strukturalna lub, w najszerszym znaczeniu, jako polityka rozwoju, pozostaje w ścisłym związku ze wspólnotowymi ideami socjalnymi i gospodarczymi. U źródeł koncepcji polityki spójności leży interwencjonizm, mający na celu trwały i zrównoważony rozwój Unii Europejskiej, państw członkowskich lub ich regionów.

Traktat lizboński określa priorytety Unii w dziedzinach objętych polityką spójności, uznając spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną za czynniki prowadzące do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju Unii i uzupełniające urzeczywistnienie rynku wewnętrznego (art. 3 ust. 3 TUE).

Program polityki spójności obejmuje polityki sektorowe i obszary życia społecznego lub gospodarczego: politykę regionalną, politykę gospodarczą i ekonomiczną, politykę konkurencji, politykę miejską i obszarów wiejskich, politykę obronności, politykę bezpieczeństwa, w tym energetycznego, politykę ochrony środowiska i zasobów naturalnych, politykę socjalną, w tym zatrudnienia, politykę edukacyjną, politykę rybołówstwa i inne.

Realizacja celów polityki spójności opiera się na administracyjnej, ekonomicznej, finansowej i prawnej współpracy instytucji unijnych, krajowych oraz regionalnych, wykonywanej za pośrednictwem różnorodnych przedsięwzięć o charakterze politycznym, gospodarczym lub instytucjonalnym.

Instrumentami prowadzenia polityki rozwoju są strategie, umowy partnerstwa, plany wykonawcze i programy operacyjne, zaś źródła jej finansowania stanowią unijne fundusze strukturalne i dochody budżetowe państw członkowskich lub jednostek samorządu terytorialnego (szerzej na temat J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, LEX 2014, pkt 1 i 2 wprowadzenia).

2.Polityka spójności w okresie finansowania 2014-2020

Program polityki spójności przygotowany na lata 2014-2020 kontynuuje długofalowe cele, jakimi są zrównoważony wzrost gospodarczy zapewniający zatrudnienie, postęp społeczny oraz wysoki poziom ochrony i poprawa jakości środowiska naturalnego. Zdaniem Komisji Europejskiej, odpowiadającej za przygotowanie aktów i dokumentów nowego dla nowego okresu programowania, konieczne było zwiększenie efektywności dotychczas stosowanych instrumentów finansowych, między innymi przez likwidację barier instytucjonalnych i oparcie nowych procedur, w większym niż dotychczas stopniu, na zasadach partnerstwa, wielopoziomowego sprawowania rządów oraz równouprawnienia.

Wynikiem prac legislacyjnych było uchwalenie pod koniec 2013 r. rozporządzenia ogólnego (nr 1303/2013).

W rozporządzeniu ogólnym określono zasady ogólne działania funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności, ich cele priorytetowe oraz kryteria, w oparciu o które przyznawane jest wsparcie dla państw członkowskich lub regionów. Nadto rozporządzenie ustanawia zasady ogólne, mające zastosowanie do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) w zakresie zarządzania i kontroli, zarządzania finansowego, zestawienia wydatków i korekt finansowych.

Podstawowymi celami polityki spójności projektowanej na lata 2014-2020 jest zwiększanie konkurencyjności gospodarek krajowych, poprawa spójności społecznej i terytorialnej oraz podniesienie sprawności i efektywności funkcjonowania państw członkowskich, zaś podstawowym instrumentem realizacji tej polityki jest umowa partnerstwa (zob. art. 2 pkt 20 rozporządzenia ogólnego). Zgodnie z celami wytyczonymi w rozporządzeniu ogólnym umowa partnerstwa ustanawia konkretne zobowiązania konieczne do osiągania celów programowych Unii Europejskiej, zapewniające zgodność tych działań z unijną strategią na rzecz inteligentnego i zrównoważonego wzrostu oraz skuteczne i efektywne wdrażanie funduszy unijnych (szerzej J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach..., objaśnienia do art. 5 – pkt XII).

Rozporządzenie ogólne zastąpiło akt programujący i realizujący politykę spójności w latach 2007-2013, czyli rozporządzenie nr 1083/2006, którego wdrożeniu służyła część przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

3.Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności w systemie prawa polityki rozwoju

Granice kompetencji Unii Europejskiej w zakresie realizacji polityki spójności wyznacza zasada przyznania (art. 5 ust. 1 TUE, art. 7 TFUE), zgodnie z którą Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Tylko w tym zakresie kompetencje te mogą być uszczegóławiane na poziomie prawa wtórnego (aktów ustawodawczych). Należą do nich sprawy z zakresu unii celnej, prowadzenia wspólnej polityki handlowej, konkurencji, polityki pieniężnej w strefie euro, rybołówstwa w zakresie zachowania morskich zasobów biologicznych lub zawierania umów międzynarodowych dotyczących Unii Europejskiej (art. 3 TFUE).

Traktaty przyznają Unii Europejskiej tzw. kompetencję dzieloną z państwami, w ramach której Unia i państwa członkowskie mogą w sposób partnerski i niekonkurujący stanowić akty normatywne wiążące w danych sektorach. W zakresie nieobjętym kompetencją wyłączną Unii są to rynek wewnętrzny, polityka społeczna, spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna, rolnictwo i rybołówstwo, środowisko naturalne, ochrona konsumentów, transport, sieci transeuropejskie, energia oraz bezpieczeństwo, a także wymiar sprawiedliwości (art. 4 TFUE).

W niektórych dziedzinach Unii przysługuje kompetencja do podejmowania działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie aktywności państw członkowskich. Należą do nich: ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego, przemysł, kultura, turystyka, edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport, ochrona ludności oraz współpraca administracyjna (art. 6 TFUE). W kategorii działań wspierających oraz koordynujących należy również umieścić kompetencje dotyczące koordynacji polityk gospodarczych, społecznych i zatrudnienia państw członkowskich, w tym do ustanawiania ogólnych kierunków lub wytycznych tych polityk (art. 2 ust. 3, art. 5 TFUE).

Jeśli chodzi o relacje systemowe, w stosunku do kompetencji wyłącznych Unii Europejskiej lub kompetencji dzielonych prawo krajowe służy wdrażaniu regulacji unijnych lub uzupełnianiu ich w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla realizacji zadań i celów określonych w prawie traktatowym i pochodnym. Cele te zostały określone w szczególności przepisami art. 38, 39, 162 i 174-177 TFUE, zgodnie z którymi do prawa krajowego należy ustanowienie przepisów:

gwarantujących trwałość inwestycji w działalność gospodarczą i w infrastrukturę oraz zabezpieczających przed wykorzystywaniem funduszy strukturalnych do osiągania nienależnych korzyści,

dotyczących sprawozdawczości i monitorowania programów operacyjnych,

uszczegóławiających warunki kwalifikowalności wydatków,

określających kryteria wyznaczania regionów i obszarów kwalifikujących się do wsparcia,

zapewniających prawidłową strukturę i funkcjonowanie swoich systemów zarządzania i kontroli w celu zapewnienia legalnego i prawidłowego wykorzystania funduszy objętych zakresem wspólnych ram strategicznych,

wyznaczających i określających funkcje instytucji zarządzających, certyfikujących oraz audytowych.

Dostosowana do tych ram reforma prawa krajowego opiera się na trzech głównych zasadach kierunkowych polityki spójności:

zasadzie zorientowania na rezultaty,

zasadzie zintegrowanego podejścia terytorialnego,

zasadzie partnerstwa.

Podstawowym celem ustawodawcy była harmonizacja regulacji krajowych z aktami prawa unijnego ustanowionymi dla nowego okresu programowania, w szczególności z przepisami rozporządzenia ogólnego oraz rozporządzeń sektorowych (EFRR, EFS, EWT) oraz realizacja kompetencji i zadań przyznanych krajom członkowskim. Mając na względzie konieczność zabezpieczenia funkcjonowania instrumentów polityki rozwoju wdrożonych w poprzednim okresie programowania zdecydowano się na rozwiązanie polegające na uregulowaniu aktualnej koncepcji polityki spójności w dwóch komplementarnych wobec siebie aktach prawnych. Pierwszym z nich jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 24 stycznia 2014 r. oraz nowelizacją przewidzianą art. 90 komentowanej ustawy). Drugim – jest właśnie ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest regulacją ogólną, kompleksowo ujmującą zagadnienie sposobu prowadzenia polityki rozwoju, dotyczącą ogółu polityk sektorowych, podmiotów realizujących tę politykę, wszystkich źródeł jej finansowania oraz dokumentów programowych i planistycznych. W zakresie dotyczącym nowego okresu programowania (2014-2020) ustawa ta zawiera regulacje dotyczące przygotowania dokumentów systemowych niezbędnych do wdrożenia nowej perspektywy finansowej oraz wprowadza do krajowego systemu nowe rodzaje polityk, instrumentów finansowych i dokumentów programowych (umowa partnerstwa, strategie, programy operacyjne, programy służące realizacji umowy partnerstwa, programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej (EWT), kontrakty terytorialne, polityka miejska (szerzej J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach..., pkt 3 wprowadzenia).

Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności zawiera natomiast regulacje służące wdrożeniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej w okresie finansowym 2014-2020, określanych na podstawie umowy partnerstwa. W tym zakresie zastępuje ona, jako akt szczególny, ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności wprowadza również wiele rozwiązań komplementarnych do przepisów rozporządzenia ogólnego, dotyczących choćby systemów zarządzania i kontroli, polityki miejskiej lub informatyzacji. Komentowaną ustawą znowelizowano również wiele krajowych aktów prawnych, dostosowując ich treść do nowego programu polityki spójności.

Warto zaznaczyć, że na podstawie przepisów tej ustawy wdrażane będą środki pomocowe z transzy przyznanej Polsce w latach 2014-2020 na łączną kwotę aż 45,6 mld euro. Z tych środków w latach 2014-20 realizowanych ma być sześć programów krajowych oraz 16 programów regionalnych, których celem ma być zwiększanie konkurencyjności regionów oraz poprawa jakości życia ich mieszkańców poprzez wykorzystanie potencjałów regionalnych i likwidację barier rozwojowych. Szczególny nacisk położony będzie przede wszystkim na wspieranie przedsiębiorczości, edukacji, zatrudnienia, technologii informacyjno-komunikacyjnych, ochrony środowiska, energetyki oraz transportu.

4.Wykładnia przepisów ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności

Hierarchiczna konstrukcja krajowego systemu źródeł prawa oznacza, że kolizje zachodzące pomiędzy elementami tego systemu powinny być rozstrzygane na korzyść norm aktów wyższego rzędu. Założeniem racjonalnego i funkcjonalnego sytemu prawa jest bowiem niesprzeczność i spójność jego norm, co należy odnosić również do relacji między normami prawnymi, normami planowymi i normami technicznymi lub innymi wypowiedziami dyrektywalnymi zawartymi w aktach prawnych lub aktach wewnętrznych prawa polityki rozwoju (polityki spójności). Z tych względów założenia dotyczące tworzenia, wykładni, stosowania lub kontroli aktów tej dziedziny, innych niż przepisy prawa powszechnie obowiązującego, powinny być zbieżne ze wzorcami konstytucyjnymi.

Wykładnia i stosowanie przepisów komentowanej ustawy wymaga jednak nie tylko uwzględnienia kontekstu wewnątrzsystemowego, ale również jej systemowych i funkcjonalnych powiązań z prawem unijnym. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności stanowi bowiem akt komplementarny i subsydiarny w stosunku do rozporządzenia ogólnego oraz rozporządzeń sektorowych – EFRR, EFSI i EWT. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego oraz bezpośredniego skutku przepisy wskazanych rozporządzeń znajdują pierwszeństwo w zastosowaniu, zaś przepisy niniejszej ustawy nie mogą być wykładane i stosowane w sposób mogący zagrozić (lub zakłócić) realizacji (efektywności) prawa unijnego (szerzej J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach..., pkt 6 wprowadzenia).

W systematyce aktów prawa krajowego przepisy komentowanej ustawy stanowią natomiast akt normatywny szczególny w stosunku do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, znajdując pierwszeństwo w myśl zasady lex specialis derogat legi generalis.

Druga kwestia, istotna dla wykładni przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, wiąże się z nakazem poszukiwania zobiektywizowanego znaczenia interpretowanego tekstu. Rolę mechanizmów gwarantujących właściwą interpretację tekstu komentowanej ustawy, w kontekście nadrzędnych wobec jej przepisów zasad i norm prawa unijnego, spełniają dyrektywy funkcjonalne oparte na zasadach: równości i autentyczności wersji językowych, autonomiczności pojęć prawa unijnego oraz jednolitego stosowania prawa unijnego w krajach członkowskich, a także bezpośredniej skuteczności i efektywności tego prawa. W odniesieniu do prawa krajowego – dyrektywy oparte na założeniu racjonalności ustawodawcy.

Przy tak złożonej i wielopoziomowej charakterystyce tekstów prawa polityki spójności przy wykładni przepisów komentowanej ustawy wykluczone jest zatem ustalenie rezultatów interpretacji wyłącznie w oparciu o dyrektywy językowe (wykładnia językowa). Nawet wówczas gdy rezultat wykładni językowej danego przepisu nie budzi wątpliwości, obowiązkiem interpretatora jest kontynuowanie procesu wykładni i skonfrontowanie wyniku wykładni językowej z rezultatami wykładni pozajęzykowej przeprowadzonej na podstawie dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Prawidłowa wykładnia i stosowanie przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności wymaga zatem uwzględnienia treści prawa unijnego, w stosunku do którego przepisy ustawy pełnią rolę subsydiarną i komplementarną oraz uwzględnienia całego kontekstu funkcjonalnego i systemowego prawa krajowego, w jakim ustawa ta została osadzona.

Swoistym dla stosowania komentowanej ustawy zagadnieniem są też kontrowersje co do normatywności (obowiązywania) niektórych elementów systemów realizacji programów operacyjnych (por. objaśnienia do art. 2 pkt 32, art. 5 i art. 6). Stąd przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności od interpretatora wymagać należy szczególnej staranności i uwrażliwienia na funkcjonalny i systemowy kontekst tekstu prawnego. Świadomość ta powinna towarzyszyć zwłaszcza tym instytucjom i organom, które dookreślają lub realizują standardy ochrony prawnej w procedurach konkursowych.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres ustawy i jej relacja do innych aktów prawa polityki rozwoju

A.Zakres zastosowania ustawy []

1.

Ustawa stanowi element krajowego systemu aktów prawnych prawa polityki rozwoju, ustanowiony w celu realizacji celów i zadań polityki spójności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie finansowania 2014-2020.

2.

Polityka spójności to zespół działań politycznych, prawnych lub organizacyjnych, zmierzających do harmonijnego i zrównoważonego rozwoju krajów członkowskich, opartych na zasadach spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii Europejskiej (art. 3 ust. 3 TUE).

3.

Znaczenie zwrotu „polityka spójności” koresponduje ze znaczeniem zwrotu „polityka rozwoju” stosowanego w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Jego zastosowanie w art. 1 ust. 1 wiąże się z wyodrębnieniem z ogółu elementów składających się na politykę rozwoju działań, polegających na realizacji programów finansowanych (współfinasowanych) z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności (por. art. 5 pkt 7a lit. a u.z.p.p.r.).

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX? Zamów dostęp testowy