Budziarek Magdalena, Szymczak Aneta, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz

Realizacja zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, wpisująca się również w szeroko rozumianą politykę ochrony środowiska, wymaga obecnie podejmowania spójnych działań strony samorządowej oraz wszystkich podmiotów wytwarzających i odbierających odpady. Zakres zadań pierwotnie przypisanych gminom w tym przedmiocie uległ znacznemu rozszerzeniu w ciągu ostatnich lat. Zwiększyła się także liczba podmiotów, na które nałożono nowe obowiązki w ramach gospodarki odpadami komunalnymi. Ich wprowadzeniu towarzyszyło pojawienie się w ustawie szeregu nowych rodzajów odpowiedzialności i kar, których celem jest zabezpieczenie wykonywania tych obowiązków. Dokonanie przez ustawodawcę tak fundamentalnych zmian systemu spowodowało potrzebę gruntownej i kompleksowej analizy przepisów obecnie obowiązującej ustawy.

Choć ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach funkcjonuje w obrocie prawnym od wielu lat, nieustannie pozostaje przedmiotem dyskusji i kontrowersji. Dzieje się tak po części za sprawą licznych nowelizacji, które zakładają coraz większe zaangażowanie w gospodarkę odpadami komunalnymi mieszkańców wspólnot samorządowych przez sukcesywne poszerzanie zakresu ciążących na nich obowiązków nie tylko o charakterze pieniężnym. Powinności ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi towarzyszy obecnie bezwzględny obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, którego realizacja wzbudza w dalszym ciągu wiele społecznych emocji. O ile bowiem powinność uiszczania opłaty traktowana jest przez mieszkańców jako obowiązek niebudzący już większych wątpliwości, o tyle realizacja takich dodatkowych obowiązków o coraz bardziej złożonej treści nie jest tak łatwo przez nich akceptowana, zwłaszcza gdy towarzyszy jej stały wzrost stawki opłaty.

Porównanie tekstu pierwotnego ustawy z aktualną jej wersją pokazuje, jaką ewolucję przeszły nie tylko obowiązki nakładane na gminy i jej mieszkańców oraz inne podmioty wytwarzające odpady, lecz także na przedsiębiorców prowadzących działalność związaną z odbieraniem odpadów i gospodarką nimi. Liczba dokonywanych przez ustawodawcę nowelizacji nie pozostała jednak bez wpływu na jasność i przejrzystość oraz spójność poszczególnych regulacji ustawy. Do tego nierzadko stosowane wielostopniowe odesłania pogłębiają problemy związane z rekonstrukcją norm, co jest szczególnie niepokojące w sytuacji, gdy z ich treści wynikają obowiązki poszczególnych podmiotów, których niewykonywanie zagrożone jest sankcją. Może to budzić wątpliwości co do konstytucyjności tych regulacji, zwłaszcza w świetle zasad poprawnej legislacji. Kontrowersyjne są również np. obowiązki sporządzania sprawozdań przez podmioty zobligowane do korzystania z formularzy elektronicznych BDO. Przy czym chodzi nie tyle o sam obowiązek, ile o stopień szczegółowości podawanych w nich danych i podstawy prawne, w oparciu o które są one wymagane. Do czasu wprowadzenia BDO podstawę tego obowiązku stanowiła ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz rozporządzenie ministra środowiska w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych i zebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. W 2019 r. uchylono przepis ustawy stanowiący delegację do wydania tego rozporządzenia, skutkiem czego również ono utraciło moc obowiązującą. Treść derogowanego rozporządzenia ustawodawca próbował w części zastąpić przez uszczegółowienie obowiązków sprawozdawczych w samej ustawie. Zabieg ten może być jednak kwestionowany, biorąc pod uwagę, że treść obowiązków wynikających w tym zakresie z ustawy stopniem szczegółowości nie dorównuje postanowieniom uchylonego rozporządzenia. Wątpliwości nasuwające się w związku z tym nie byłyby aż tak istotne, gdyby z brakiem prawidłowości sporządzenia sprawozdania nie były związane sankcje dla podmiotów, na których spoczywa taki obowiązek.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i organów nadzoru pokazuje, jak bardzo aktualne pozostają wciąż problemy organów stanowiących gmin w zakresie uchwalania aktów prawa miejscowego związanych z realizacją zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym w szczególności dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi oraz regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Dlatego też w komentarzu szczególną uwagę poświęcono ostatnim tendencjom orzeczniczym dotyczącym kwestii formalnych i materialnoprawnych uchwalania aktów prawa miejscowego.

W opracowaniu poruszono ważkie zagadnienia związane z konstrukcją opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konieczność uwzględniania przez organy stanowiące gmin w podejmowanych uchwałach zmian ustawy dokonanych przez ustawodawcę w 2019 r. okazała się dla nich na tyle problematyczna, że uchwały te były i są często kwestionowane przez organy nadzoru. Tytułem przykładu można wskazać ustanowiony bezwzględny obowiązek segregacji odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości, który przekłada się na powinność ustalenia przez radę gminy stawki opłaty podwyższonej czy też takiego sformułowania wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który wyklucza możliwość zadeklarowania przez składającego braku segregacji. Źródłem licznych problemów interpretacyjnych okazał się również dodany do art. 6j ustawy ust. 3e zobowiązujący radę gminy do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wyboru metody obliczenia opłaty odwołującej się do ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości ustalania wysokości opłaty w oparciu o kryterium zużycia wody, przykładowo na nieruchomościach nieopomiarowanych czy też nowo wybudowanych, przełożyło się na zainteresowanie strony samorządowej metodą „od wody”, które jak można domniemywać, będzie coraz większe.

Wyjątkowy dynamizm zmian ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spowodował częściową dezaktualizację dostępnych na rynku komentarzy i przesądził o potrzebie opracowania nowej publikacji, której treść będzie się odnosić do aktualnie obowiązujących regulacji prawnych. Niniejszy komentarz zawierając zwięzłą, ale jednocześnie szczegółową wykładnię przepisów dotyczących problematyki utrzymania czystości i porządku w gminach, pomaga poruszać się po ustawie i jej nowych rozwiązaniach prawnych. Autorki wyrażają przekonanie, że opracowanie będzie stanowiło cenną pomoc nie tylko dla osób, które w swojej działalności zawodowej zajmują się stosowaniem i wykładnią przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym zwłaszcza dla pracowników samorządowych, radców prawnych obsługujących jednostki samorządu terytorialnego oraz sędziów, ale także dla pracowników naukowych, studentów wydziałów prawa oraz wszystkich osób zainteresowanych tą tematyką.

W komentarzu uwzględniono stan prawny na dzień 1.05.2021 r. z uwzględnieniem zmian, które wejdą w życie 1.07.2021 r.