Jendrośka Jerzy (red.), Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: CPE 2001
Stan prawny: 1 lipca 2001 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa - Prawo ochrony środowiska. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Rok 2001 bez wątpienia określany będzie jako rok przełomowy dla polskiego prawa ochrony środowiska. Wchodzi bowiem w życie cały szereg nowych aktów prawnych, przynoszących daleko idące zmiany w zasadach funkcjonowania ochrony środowiska w Polsce.

Kluczową rolę w nowej regulacji prawnej odgrywać będzie ustawa z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska. Przyjęta koncepcja tej ustawy jako swego rodzaju aktu podstawowego w systemie prawa ochrony środowiska stanowi kontynuację przyjętego przeszło dwadzieścia lat temu kierunku rozwoju polskiego prawa w tej dziedzinie. Choć już na tle ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 roku spotkać się można było z wątpliwościami co do zasadności łączenia w ramach jednej ustawy kwestii generalnych z regulacją prawną niektórych spośród zagadnień szczegółowych (ochrona powietrza, hałas) przy pozostawieniu innych zagadnień szczegółowych w ramach odrębnych ustaw (odpady, woda), warto zauważyć, iż taka konstrukcja stanowi krok naprzód w kierunku tworzenia kodeksu ochrony środowiska. Tendencja do zmierzania w tym kierunku jest obecnie coraz bardziej widoczna w ustawodawstwie światowym.

Polskie ustawodawstwo ochrony środowiska poszczycić się może długimi tradycjami. Ustawy stanowiące milowe kroki w jego rozwoju zaliczyć można do najbardziej nowoczesnych w świecie rozwiązań legislacyjnych danego okresu. Wspomnieć tutaj należy ustawę z 1949 r. o ochronie przyrody, która określała, bodaj czy nie po raz pierwszy w świecie, wytyczne kompleksowej polityki państwa w odniesieniu do środowiska naturalnego, wyznaczała organy odpowiedzialne za realizację tej polityki oraz tworzyła mechanizm proceduralny, mający zapewnić realizację tej polityki. Rozwiązania przyjęte w Polsce już w 1949 r. porównywać można z rozwiązaniami przyjętymi całe 20 lat później w osławionej amerykańskiej ustawie o Narodowej Polityce Ochrony Środowiska (National Environmental Policy Act - NEPA). Powstanie tej ostatniej traktowane jest powszechnie jako punkt zwrotny dla polityki prewencyjnej ochrony środowiska i na całym świecie, cytowana jest ona we wszystkich pracach poświęconych rozwojowi prawa ochrony środowiska. O polskiej ustawie z 1949 r. często nie wspomina się w tym kontekście nawet w Polsce.

Przyczyna, dla której w literaturze pomija się zupełnie prekursorski charakter ustawy z 1949 r. jest bardzo prosta - w omawianym tu zakresie, tzn. jako akt stwarzający podstawy prawne dla prowadzenia kompleksowej polityki ochrony środowiska, ustawa ta po prostu nigdy nie funkcjonowała w praktyce. Odróżnia to ją diametralnie od amerykańskiej ustawy NEPA, której postanowienia okazały się mieć daleko większy wpływ na praktykę niż ktokolwiek oczekiwał. Powodów tej różnicy trudno doszukiwać się jedynie w lakoniczności odnośnych postanowień ustawy z 1949 r. Nie wszystko też tłumaczą różnice co do struktury polityczno-prawnej, w której obydwu ustawom przyszło funkcjonować. Z oczywistych względów system praworządny i demokratyczny, wzmocniony specyficzną dla USA olbrzymią rolą niezależnej kontroli sądowej nad administracją, stwarzał nieporównywalnie bardziej sprzyjające warunki dla sukcesu NEPY, niż pozbawiony mechanizmów demokratycznej kontroli system komunistyczny oferował jakiejkolwiek ustawie, nie wspominając już o takiej, jak ustawa o ochronie przyrody, stawiającej sobie cele tak ewidentnie sprzeczne z generalną polityką ówczesnych władz, nastawioną na forsowną industrializację.

Głównym jednak, jak się wydaje, powodem dla którego omawiane rozwiązania ustawy z 1949 r. pozostały martwą literą prawa jest fakt, iż po prostu wyprzedziły one swój czas. Zaryzykować można twierdzenie, iż w żadnym z ówczesnych społeczeństw, nawet w państwach w pełni praworządnych i demokratycznych, nie miałyby dużych szans na funkcjonowanie w praktyce, gdyż ani poziom wiedzy naukowej, ani przede wszystkim stan świadomości ekologicznej nie osiągnęły jeszcze odpowiedniego pułapu i nie stworzyły sprzyjających warunków oraz „otoczenia” politycznego.

Podobnie jak ustawa o ochronie przyrody z 1949 roku, tak i ustawa z 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska nawiązywała do nowoczesnych koncepcji ochrony środowiska. Jej powstanie poprzedzone było szeroką debatą teoretyczną dotyczącą jej podstawowych założeń. Dotyczyła ona zarówno jej zakresu merytorycznego, jak i koncepcji legislacyjnej. Jeśli chodzi o zakres, to spierano się, zwłaszcza czy ma ona obejmować konserwatorską ochronę przyrody, czy też nie. Jeśli chodzi o koncepcję legislacyjną, to rozważano, czy ma ona przybrać formę swego rodzaju „kodeksu ochrony środowiska”, czy też formę ustawy ramowej wytyczającej jedynie główne zasady polityki ekologicznej, pozostawiając szczegóły ustawom sektorowym (na wzór np. japońskiej ustawy z 1967 r.), czy też w końcu ma to być rozwiązanie pośrednie, czyli ustawa zawierająca pewne generalne rozwiązania wspólne dla całej ochrony środowiska wraz ze szczegółową regulacją niektórych zagadnień sektorowych. To ostatnie rozwiązanie zwyciężyło, pozostawiono też ochronę przyrody poza zakresem ustawy. Ustawa wprowadzała cały szereg nowych instytucji prawnych, niektórych (jak np. opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza) o charakterze prekursorskim w skali światowej.

Ustawa z 1980 roku, obok wielu plusów, „grzeszyła” niestety, również i wieloma błędami charakterystycznymi dla aktów legislacyjnych okresu realnego socjalizmu: ogólnikowością, przewagą norm blankietowych i myśleniem życzeniowym. Zaryzykować można jednak twierdzenie, iż to nie ustawę i jej niedostatki obarczać należy odpowiedzialnością za katastrofalny stan środowiska odziedziczony w spadku po realnym socjalizmie. Trudno bowiem było oczekiwać, by ustawa odzwierciedlająca koncepcje lat 70-tych funkcjonowała w „gospodarce niedoborów” i w odniesieniu do przeważającej w niej technologii odzwierciedlającej poziom co najwyżej lat 50-tych.

W 1989 roku dość powszechne było przekonanie, iż ustawa, która uległa nieznacznym tylko zmianom od 1980 roku, w znacznym stopniu się zdezaktualizowała. W rezultacie obrad tzw. Okrągłego Stołu, w protokole podzespołu ds. Ekologii, ustalono w punkcie 10 „przeprowadzenie w ciągu dwóch lat kodyfikacji prawa ochrony środowiska”, przy czym „Komisje Kodyfikacyjną należy powołać do kwietnia 1989 r., prace kodyfikacyjne powinny być zakończone do końca roku 1990”. Komisję Kodyfikacyjną rzeczywiście powołano w terminie, natomiast prac kodyfikacyjnych nie zakończono w terminie. Złożyło się na to wiele przyczyn, nie ostatnią z nich było odnowienie się sporów co do zakresu i koncepcji legislacyjnej nowej regulacji prawnej oraz brak jednoznacznej decyzji politycznej w tych i wielu innych kluczowych sprawach. Komisja wprawdzie wyprodukowała w końcu kilka projektów, tym niemniej rezultaty jej prac zostały zrealizowane jedynie częściowo. Wspomnieć tutaj należy przede wszystkim nową ustawę o ochronie przyrody oraz ustawę o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, obydwie uchwalone w 1991 roku. Jednocześnie rozpoczął się proces nowelizowania ustawy z 1980 roku. Drogą częstych nowelizacji oraz wydawania nowych aktów wykonawczych przez 10 lat próbowano dostosować polską regulację prawną do wymagań państwa prawa, gospodarki rynkowej i nowych realiów społeczno-politycznych, w tym do wynikającego z podpisania w grudniu 1991 roku układu stowarzyszeniowego obowiązku harmonizacji z prawem wspólnotowym. Jednocześnie nie zaprzestano prób kompleksowego uregulowania kwestii nowego prawa ochrony środowiska. W ramach wielu projektów, zwłaszcza PHARE, pracowano nad różnymi aspektami nowej regulacji prawnej ochrony środowiska, w pełni dostosowanej do wymagań Unii Europejskiej.

Podkreślić należy raz jeszcze, iż podjęcie tych prac wynikało nie tylko z potrzeby dostosowania do wymagań Unii Europejskiej. Były to potrzebne i tak - chociażby aby wypełnić, wprawdzie z przeszło 10 letnim opóźnieniem, zobowiązania ustalone w 1989 roku. Związane są one bowiem również i z wewnętrznymi potrzebami Polski - jak chociażby dostosowania ustawodawstwa zwykłego do postanowień Konstytucji, czy też koniecznością reagowania na pojawiające się nowe wyzwania i problemy ekologiczne. Zobowiązania wynikające z procesu integracji tylko przyspieszyły proces niezbędnych zmian. Z jednej strony to dobrze - bo pewnie gdyby nie presja negocjacji członkowskich, na wiele z niezbędnych zmian przyszłoby długo czekać. Z drugiej strony zaś - pośpiech towarzyszący przygotowywaniu tych zmian spowodować musiał niechybnie sporo błędów i niedoróbek legislacyjnych, z których część można było, gdyby nie presja czasu, uniknąć już na etapie tworzenia prawa.

W ramach zakrojonych na dużą skalę prac ustawodawczych przygotowywano cały szereg projektów ustaw. w tym nowej ustawy o ochronie środowiska. Wobec przedłużania się prac nad tą ustawą oraz konieczności wykazania się postępem w dostosowaniu do wymagań Unii Europejskiej w zakresie ustawodawstwa tzw. horyzontalnego i stworzenia warunków do korzystania z pomocy w ramach funduszy przed-akcesyjnych (czego warunkiem było istnienie procedury oceny oddziaływania na środowisko zgodnej z wymogami unijnymi), wiosną 1999 roku postanowiono kilka zagadnień wyłączyć z ustawy kompleksowej i przedstawić w ramach jednej ustawy. W efekcie powstał projekt ustawy o dostępie do informacji o środowisku i ocenach oddziaływania na środowisko, uchwalonej 9 listopada 2000 r. jako ustawa o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157). Ustawa ta, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2000, była pierwszą z szeregu nowych ustaw ekologicznych. Była ona niejako z założenia ustawą „przejściową”, gdyż w momencie wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska została przez nią inkorporowana i przestała obowiązywać jako odrębna ustawa.

Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zastępuje ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 roku. Podobnie jak ta ostatnia, pełnić ona będzie więc jakby dwojaką rolę: z jednej strony- wytyczać generalne zasady oraz stanowić pewne wspólne instytucje ochrony środowiska (jak reguły odpowiedzialności prawnej czy też opłaty i kary), z drugiej zaś strony- zawierać wyczerpującą regulację ustawową w odniesieniu do pewnych zagadnień związanych z prawem tzw. emisyjnym (ochrona powietrza, ochrona przed hałasem, ochrona przed polami elektromagnetycznymi). Na tym jednak podobieństwa się kończą. Nowa ustawa wprowadza bowiem w istocie w każdym prawie z regulowanych zagadnień zupełnie nowy reżim prawny, oparty na odmiennych niż ustawa z 1980 roku podstawach koncepcyjnych. Ponadto również i sam układ regulacji prawnej jest inny, nie wspominając już o wprowadzeniu całego szeregu nowych, nieznanych przedtem instytucji prawnych. Wymowne jest porównanie objętości obydwu ustaw: Prawo ochrony środowiska ma 442 artykuły, podczas gdy ustawa z 1980 roku tylko 118, przy czym nowa ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji prawnej w odniesieniu do pewnych kwestii regulowanych ustawą z 1980 roku (jak np. ochrony zieleni i przyrody czy też genetycznie zmodyfikowanych organizmów).

Zawarte w tytule I ustawy „Przepisy ogólne” mają w istocie charakter przepisów ogólnych nie tylko w odniesieniu do tej ustawy, ale do całej regulacji prawnej ochrony środowiska, co wprowadza pewien porządek i nadaje przepisom ochrony środowiska w Polsce cechy dojrzałej regulacji prawnej. Warte podkreślenia jest, iż tego typu podejście dostrzec można w całej ustawie Prawo ochrony środowiska. Polega ono na umieszczaniu na początku poszczególnych fragmentów ustawy (tytułów lub działów) przepisów regulujących kwestie ogólne odnoszące się do tego fragmentu (określane są one zresztą mianem przepisów lub zasad ogólnych). Przyczynia się to nie tylko do zapewnienia niezbędnej spójności wewnętrznej ustawy, ale przede wszystkim do ujednolicenia sposobu regulacji w odniesieniu do poszczególnych komponentów środowiska i tym samym zapewnienia kompleksowego podejścia do ochrony środowiska.

Na uwagę zasługuje przy tym nowatorska w naszym prawie próba oddzielenia uregulowań zawartych w tytule II ustawy pt. „Ochrona zasobów środowiska” od przepisów dotyczących przeciwdziałania zanieczyszczeniom (tytuł III). Te dwa tytuły stanowią kluczowe części ustawy. W istocie chodzi tutaj o oddzielenie regulacji prawnej dotyczącej jakości środowiska i właściwych jej instrumentów prawnych (standardy jakości oraz programy ich osiągania) od tzw. prawa emisyjnego i właściwych mu instrumentów prawnych (standardów emisyjnych i indywidualnych pozwoleń). Dotychczas kwestie ochrony jakości i emisyjne regulowane były niejako „sektorowo”, tzn. wspólnie w ramach poszczególnych komponentów środowiska (powietrze, woda, hałas itp.), ale odrębnie dla każdego z nich - co powodowało istotne różnice reżimu prawnego dotyczącego tych komponentów. Zastosowane w ustawie Prawo ochrony środowiska podejście zapewnić ma horyzontalną spójność (tzn. między regulacją prawna ochrony wód, powietrza itp.) przy zachowaniu spójności wewnętrznej w ramach każdego z komponentów środowiska. Owa spójność wewnętrzna w dużej mierze osiągana jest poprzez instytucje przepisów ogólnych do tytułu II i III, które są uzgodnione między sobą.

Pozostałe tytuły dotyczą albo kwestii szczególnych (tytuł IV - „Poważne awarie”), albo też regulacji prawnej poszczególnych instrumentów realizacji polityki ochrony środowiska: środków finansowo-prawnych (tytuł V), odpowiedzialności w ochronie środowiska (tytuł VI), organów administracji oraz instytucji ochrony środowiska (tytuł VII) oraz programów dostosowawczych (tytuł VIII).

Na podkreślenie zasługuje sposób przeniesienia wymagań prawa wspólnotowego do polskiego prawa. Pomimo iż jednym z podstawowych celów ustawy była realizacja obowiązku dostosowania polskiego prawa ochrony środowiska do tych wymagań podszedł do tego zadania w sposób twórczy i przemyślany. Nie jest to w większości przypadków mechaniczne przeniesienie regulacji wspólnotowej lecz próba, dość udana, wkomponowania wynikających z prawa wspólnotowego wymagań w polski system prawny zgodnie z jego tradycjami. Komentarz nie ma na celu bliższego omawiania ani prawa wspólnotowego, ani też stopnia zgodności rozwiązań ustawy z tym prawem, tym niemniej tam, gdzie to niezbędne zawiera odwołania do wymagań prawa wspólnotowego. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku wymagań prawa międzynarodowego.

Przy wielu różnicach w stosunku do ustawy z 1980 roku jedno jest wspólne - przepisy tak jednej, jak i drugiej ustawy wymagają interpretacji. Ustawa z 1980 roku opatrzona została dwoma komentarzami - autorstwa jednego z jej twórców E. Radziszewskiego [Radziszewski] oraz grupy autorów pod redakcja J. Sommera [Sommer, 1995 i 1998]. W tym drugim przedsięwzięciu uczestniczyli też niektórzy z autorów niniejszego komentarza. Nie oznacza to jednak żadnego związku pomiędzy obydwoma opracowaniami. Obydwie ustawy są tak diametralnie różne, że pewnie jednym z niewielu podobieństw będzie jedynie fakt, iż również i nowa ustawa doczeka się więcej niż jednego komentarza.

Niniejszy komentarz pisany jest „na gorąco”, gdy jeszcze nie ma praktycznie żadnych aktów wykonawczych ani doświadczeń z nową regulacją prawną (poza kwestiami dostępu do informacji i ocen oddziaływania na środowisko). Stąd też z pewnością komentarz nie jest w stanie odpowiedzieć na wszystkie pytania, jakie w praktyce stosowania ustawy będą się pojawiały. Wobec jednak skali i głębokości zmian oraz bliskiego terminu wejścia w życie ustawy, szybkie wydanie komentarza służącego „pierwsza pomocą” wydało się uzasadnione. Tym bardziej, że zaproszenie do jego napisania przyjęło grono prawników specjalizujących się w problematyce ochrony środowiska od lat, w tym wybitni specjaliści uczestniczący w opracowywaniu nowej regulacji prawnej na różnych etapach jej tworzenia. Szczególne znaczenie ma obecność w gronie autorów komentarza wszystkich niezależnych ekspertów prawnych, jacy uczestniczyli w pracach sejmowej podkomisji powołanej do opracowania tekstu ustawy.

Autorzy fragmentu:
Art. 1art(1)

1.

Przepis art. 1 ma w swoim podstawowym wymiarze charakter informacyjno-porządkujący, wskazuje główne zagadnienia regulowane ustawą, określając jednocześnie podstawowe założenia przyjmowanego w regulacji sposobu podejścia do normowanych zagadnień. W dokonanym wyliczeniu podstawowe znaczenie w tym względzie mają punkty 1a i 1b, które należy interpretować, biorąc pod uwagę wstęp przepisu i powołane w nim założenia. Punkt 1c w sposób ogólny zakłada przyjęcie zasady odpłatnego korzystania ze środowiska, punkt 4 wskazuje normowane ustawą główne kwestie organizacyjno-kompetencyjne, zaś punkty 2, 3, 5 podkreślają rozwinięcie w ustawie niektórych postanowień Konstytucji RP (punkt 2 - art. 74 ust. 3 Konstytucji, punkt 3 - art. 63 oraz art. 74 ust. 4, punkt 5 - art. 86 zdanie drugie).

2.

We wstępnym zdaniu przepisu pojawiają się terminy o charakterze normatywnym, zdefiniowane w słowniczku ustawy (art. 3) i wielokrotnie później w ustawie używane. W szczególności chodzi tu o termin „ochrona...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX