Grzegorczyk Filip (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Komentarz

Ustawa z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.) jest aktem normatywnym przyjętym jako instrument służący reformie problematyki gospodarowania w tzw. domenie publicznej. Nie jest to pierwszy akt normatywny dotyczący wspomnianego zagadnienia, które od czasu rozpoczęcia reformy społeczno-gospodarczej z początku lat 90. ubiegłego wieku było poddane reglamentacji prawnej. Przede wszystkim należy tutaj wymienić ustawę z 8.08.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 154 ze zm.) (w całości uchyloną) i ustawę z 30.08.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 118, poz. 561 ze zm.) (pozostawioną w stanie szczątkowym, ograniczonym do zagadnień komercjalizacji i uprawnień pracowniczych jako ustawa o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników – Dz.U. z 2019 r. poz. 2181).

Istniejący przed przyjęciem ustawy stan prawny oceniany był jako nieadekwatny do aktualnego poziomu zaawansowania reform gospodarczych, tudzież etapu rozwoju gospodarczego. Abstrahując od oceny poszczególnych rozwiązań prawnych, należy zważyć, że regulacje obowiązujące do 2016 r. miały charakter przejściowy w tym sensie, że dotyczyły one pierwszej fazy przekształceń własnościowych, gdzie priorytetem były: komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych oraz ich prywatyzacja. Po niemal trzydziestu latach od rozpoczęcia procesu transformacji ustroju społeczno-gospodarczego pojawiła się potrzeba stworzenia „architektury prawnej” odpowiadającej okrzepłej już strukturze domeny Skarbu Państwa.

Komentowana ustawa aspiruje do bycia nowoczesnym i względnie kompleksowym aktem prawnym. Nie jest to oczywiście „ustawa o Skarbie Państwa”, która całościowo regulowałaby zagadnienia organizacji i funkcjonowania w obrocie gospodarczym tej szczególnej osoby prawnej. Wydaje się jednak, że gdy w miejscu historycznych, rozproszonych i nierzadko merytorycznie błędnych przepisów pojawił się komentowany akt prawny – ustawodawca uczynił znaczący krok w kierunku tworzenia lepszego prawa. Jest całkiem prawdopodobne, że za kilka, kilkanaście lat system dojrzeje do przyjęcia szeroko dyskutowanej w literaturze koncepcji ustawy o Skarbie Państwa. Dziś nadszedł czas na przyswojenie obecnej regulacji i jej sprawdzenie w obrocie gospodarczym.

1. Komentowana ustawa reguluje problematykę zarządzania różnymi składnikami mienia państwowego, szczególną uwagę poświęcając akcjom i udziałom Skarbu Państwa w spółkach handlowych. W tym miejscu warto wskazać na kilka elementów, które z powodzeniem można uznać za nowatorskie, tj.:

2. W literaturze przedmiotu niejednokrotnie krytykowano sytuację, w której ustawodawca wprowadzał do systemu prawnego przepisy szczególne normujące funkcjonowanie tzw. spółek Skarbu Państwa i spółek z udziałem Skarbu Państwa. Trafnie bowiem uznawano, że skoro ustawodawca przyjął model, w którym zaangażowanie kapitałowe Skarbu Państwa będzie korzystało z aparatu instytucjonalnego prawa spółek handlowych, to powinien utrzymać konsekwencję, bez przyznawania Skarbowi Państwa jakichkolwiek szczególnych praw i obowiązków. Niestety, przepisy obowiązujące do 2016 r. de facto tworzyły odrębny od powszechnego reżim prawny spółek powiązanych kapitałowo ze Skarbem Państwa. Komentowana ustawa zmieniła ten stan rzeczy przez przyjęcie nowej metody regulacji polegającej na wskazaniu jako adresata normy prawnej organu administracji państwowej wykonującego prawa z akcji lub udziałów. Wola ustawodawcy, by określone czynności prawne poddać bardziej wnikliwemu nadzorowi korporacyjnemu, powinna być implementowana metodą korporacyjną, czyli w drodze uchwał właściwych organów spółek. Za przykład mogą służyć tutaj art. 17–19 ustawy, które określają pewne wymagania, adresując je do podmiotu uprawnionego do wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej. Zatem nałożony obowiązek nie ciąży na spółce czy określonej grupie spółek, a na akcjonariuszu (udziałowcu), jakim jest Skarb Państwa. Ta metoda regulacji powoduje, że wola państwa i jego prywatnoprawnej emanacji – Skarbu Państwa, w spółce handlowej (czyli podmiocie prywatnym), realizowana jest zgodnie z zasadami właściwymi dla danego typu spółki.

Zastosowanie omówionej metody regulacji wiązało się z jednoczesnym odstąpieniem od zasady przyjmowania szczególnych uregulowań prawnych dla spółek z większościowym udziałem kapitałowym Skarbu Państwa. Wynikało to z dwóch przyczyn: po pierwsze – większościowy udział Skarbu Państwa w kapitale spółki nie stanowi jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzania odrębnej od powszechnej regulacji prawnej, a po drugie – niespełnienie tego kryterium nie wyklucza faktycznego władztwa korporacyjnego Skarbu Państwa w danej spółce. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego sytuacja jest klarowna – o kształcie ładu korporacyjnego decyduje akcjonariusz (udziałowiec) kontrolujący spółkę, jeśli jest to Skarb Państwa, to tworzy regulacje wewnątrzkorporacyjne wedle swego (w tym wypadku – ustawodawcy) uznania.

Podobne uregulowania przyjęto też w odniesieniu do innych spraw oraz na gruncie innych ustaw (np. w ustawie z 9.06.2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, Dz.U. z 2019 r. poz. 1885 ze zm.).

Jedynym odstępstwem od tej reguły jest art. 19c u.z.z.m.p., który został dodany w toku nowelizacji. Jego konstrukcja powraca do kryterium większościowego udziału w spółce. Rozwiązanie to należy ocenić jako niesystemowy błąd legislacyjny.

Warto przy tym zauważyć, że ustawodawca, dla zachowania integralności Kodeksu spółek handlowych, wprowadził zmiany w jego art. 228¹ i 393¹, by obie regulacje były zbieżne, aby komentowana ustawa nie stanowiła w najmniejszym stopniu lex specialis względem Kodeksu spółek handlowych.

3. Odnośnie do zasad nabywania i zbywania akcji i udziałów przez Skarb Państwa, warto przede wszystkim zauważyć, że obecna regulacja odnosi się do tego problemu nie tylko formalnie, ale także materialnie. Z jednej strony wskazuje ona, w jakim celu Skarb Państwa może nabywać akcje, tj. w celu realizacji polityki społecznej lub gospodarczej państwa (w tym finansowania nowych inwestycji), utrzymania lub zwiększenia swojego udziału w kapitale zakładowym spółki oraz zapewnienia ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa RP (art. 9a i 9b u.z.z.m.p.). Z drugiej strony wprowadzono nową, uproszczoną i zbliżoną do standardu rynkowego procedurę prywatyzacji (zbywania akcji – art. 11 i 12 u.z.z.m.p.), jednocześnie określając, które akcje/udziały Skarbu Państwa są niezbywalne (art. 13 u.z.z.m.p.). Należy zauważyć, że treść art. 13 ust. 1 u.z.z.m.p., w którym wskazano 29 najważniejszych dla gospodarki i bezpieczeństwa państwa spółek, kończy wieloletnie dyskusje nad docelowym i minimalnym zbiorem tzw. „sreber rodowych”, czyli najcenniejszych i najważniejszych (według ustawodawcy) spółek z udziałem Skarbu Państwa.

4. Do roku 2016 ustawodawca nie uregulował kwestii wydawałoby się oczywistej, czyli merytorycznego sposobu ani choćby wskazówek co do sposobu wykonywania praw z akcji/udziałów Skarbu Państwa. Pozostawiało to nieograniczone wręcz pole do interpretacji w tym zakresie.

Dotychczasowe ustawodawstwo zasadniczo nie dostrzegało problemu polegającego na tym, że niektóre spółki z udziałem Skarbu Państwa zostały utworzone w celu wykonywania zadań publicznych. Rozwiązanie to obecne jest w rzeczywistości gospodarczej, jakkolwiek funkcjonowanie na rynku spółek handlowych realizujących takie zadania budzi istotne wątpliwości systemowe. Wątpliwość podstawowa wiąże się z kategorią interesu, bo z jednej strony tego typu spółka została założona li tylko, by wykonywać zadania państwa, a z drugiej strony posiada ona swój własny, autonomiczny interes gospodarczy (wynikający z natury spółki). Oba te interesy niejednokrotnie mogą pozostawać w sprzeczności, co z kolei przekłada się na problem z wykonywaniem uprawnień właścicielskich w danej spółce. Przykładowo, może powstać pytanie, czy organ wykonujący prawa z akcji w TVP S.A. powinien brać pod uwagę wyniki działalności spółki na konkurencyjnym rynku, czy raczej realizację misji publicznej, dla której ta spółka została powołana. Komentowana ustawa próbuje ten problem rozwiązać, wprowadzając kategorię spółek realizujących misję publiczną (art. 2 pkt 8 u.z.z.m.p.). Wykonywanie praw z akcji w tego typu spółkach opiera się na zasadzie gospodarności, ale w szczególności ma na celu efektywną realizację misji publicznej realizowanej przez tę spółkę (art. 9 ust. 2 u.z.z.m.p.). Tego typu postanowienie z jednej strony zabezpiecza zdroworozsądkowe fundamenty ekonomiczne danego podmiotu, z drugiej akcentuje powód, dla którego dana spółka funkcjonuje w obrocie gospodarczym. Innymi słowy, spółka misyjna ma na celu realizację misji publicznej, granicą tego celu jest zasada prawidłowej gospodarki. Takie uregulowanie jasno wyznacza funkcję nadzoru, programowanie zadań organów zarządczych i kryteria weryfikacji ich realizacji.

Pozostałe spółki mają charakter niemisyjny, ale dopiero komentowana ustawa określiła kryteria, którymi powinien kierować się organ wykonujący prawa z akcji. Od momentu wejścia w życie komentowanej ustawy nie budzi już wątpliwości, że organ wykonujący prawa z akcji ma to czynić w celu trwałego wzrostu ich wartości. Trwały wzrost wartości akcji stanowi powszechnie przyjęte w nauce ekonomii kryterium oceny zarządzania spółkami. Warto przy tym zauważyć, że wykonujący prawa z akcji najczęściej jest organem władzy publicznej zobowiązanym do realizacji polityki państwa, w tym jego polityki gospodarczej. Nie można zatem bezwzględnie oczekiwać, że taki organ, jako przedstawiciel akcjonariusza, będzie realizował jedynie wspomniany cel, bez uwzględnienia polityki gospodarczej państwa. Brak regulacji w tym zakresie budził istotne kontrowersje w przeszłości. Obecnie natomiast ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym w art. 9 ust. 1 wyraźnie wskazuje, na czym polega interes Skarbu Państwa jako akcjonariusza, przy czym trzeba wskazać, że nie narusza to zasady równego traktowania akcjonariuszy. Każdy akcjonariusz w danej spółce ma swoje cele, również Skarb Państwa. Dzięki wprowadzonemu przepisowi interes Skarbu Państwa jako akcjonariusza został na pewnym poziomie ogólności jasno zakomunikowany rynkowi.

5. Do momentu wejścia w życie komentowanej ustawy funkcjonował w Polsce system nadzoru właścicielskiego, który był formalnie scentralizowany, a faktycznie rozporoszony (duża liczba podmiotów pod nadzorem ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa). Taki stan rzeczy określany był jako niewłaściwy – za model optymalny uznaje się model scentralizowany. W omawianym zakresie ustawa wprowadziła istotne zmiany o charakterze systemowym i elastycznym. W pierwotnym brzmieniu od decyzji politycznej Prezesa Rady Ministrów uzależniono kwestię, czy nadzór będzie miał charakter scentralizowany (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.z.z.m.p. w brzmieniu przed nowelizacją z 23.02.2020 r.), czy też będzie nadzorem rozporoszonym, ale koordynowanym (art. 8 u.z.z.m.p.). Jeżeli Prezes Rady Ministrów podejmował decyzję o rozproszeniu nadzoru właścicielskiego, to i tak przy nim pozostawały silne kompetencje koordynacyjne (art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.z.z.m.p.). W porównaniu z poprzedzającym wejście w życie ustawy stanem prawnym sytuacja, w której nadzór właścicielski wykonywany jest przez różne organy państwa w oparciu o jednolite zasady, jest lepsza aniżeli sytuacja, w której nadzór właścicielski wykonywany jest przez różne organy państwa i w oparciu o różne zasady. Ustawa z 23.01.2020 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 284) doprowadziła do powrotnej koncentracji kompetencji właścicielskich względem państwowych osób prawnych w rękach ministra właściwego do spraw aktywów państwowych, przy czym twierdzenie, że mamy do czynienia z prostym powrotem do działu „Skarb Państwa” pod zmienioną nazwą jest nieprawidłowe. Porównanie uchylonych przepisów ustawy z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 945 ze zm.) w zakresie działu „Skarb Państwa” z nowo przyjętymi przepisami ustawy o dziale „aktywa państwowe” prowadzi do wniosku, że podstawowe kompetencje ministra właściwego do spraw aktywów państwowych skupiają się na zarządzaniu mieniem w celu zapewnienia jego efektywnego wykorzystania, zwiększenia jego wartości oraz realizacji polityki gospodarczej.

Obecnie można przyjąć, że ustawa wprowadziła co do zasady scentralizowany model nadzoru właścicielskiego wykonywanego przez ministra właściwego do spraw aktywów państwowych, uzupełniając go o koordynacyjne i nadzorcze funkcje Prezesa Rady Ministrów.

Reforma nadzoru właścicielskiego wiąże się także z wprowadzeniem wymogów dla kandydatów na członków organów nadzorczych i zarządzających spółek (rozdział 3 ustawy). Wymogi te zostały zaostrzone i dostosowane do najwyższych formalnych kryteriów rynkowych. Strażnikiem ich przestrzegania uczyniono Radę do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (rozdział 4 ustawy).

6. W odniesieniu do spółek warto zauważyć, że ustawodawca postanowił w dość czytelny sposób wyróżnić spółki ze względu na istotne z punktu widzenia państwa kryteria. I tak, spośród wszystkich spółek ustawodawca zdecydował o wyróżnieniu spółek realizujących misję publiczną. Kategoria ta została wyszczególniona ze względu na odmienny sposób wykonywania uprawnień właścicielskich. Wyodrębniono także grupę spółek, których akcji nie wolno zbywać, jeżeli należą do Skarbu Państwa (spółki niezbywalne). Ostatnią kategorią spółek wyróżnionych są spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, z tym że to do Prezesa Rady Ministrów należy wytypowanie spółek do tej grupy (delegacja ustawowa – art. 31 ust. 2 u.z.z.m.p.). Celem wyróżnienia tej grupy jest wzmocnienie kompetencji nadzorczych premiera. Działa to w ten sposób, że w niektórych, szczególnie istotnych sprawach, głosowanie w imieniu Skarbu Państwa odbywa się na podstawie pisemnej instrukcji zatwierdzanej przez Prezesa Rady Ministrów, co oczywiście nie zaistnieje w sytuacji, gdy to premier jest organem wykonującym prawa z akcji (udziałów). W wymienionej kategorii spółek zaostrzono także wymogi dla kandydatów na członków organów nadzorczych (art. 33 u.z.z.m.p.).

Przy okazji uchylono archaiczny art. 1a u.k.n.u.p., który wyróżniał przedsiębiorstwa państwowe i jednoosobowe spółki Skarbu Państwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Niezależnie od powyższego, państwo zabezpiecza swoje interesy strategiczne w niektórych spółkach za pomocą ustawy z 18.03.2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw aktywów państwowych oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 2012 ze zm.), a także ustawy z 24.07.2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (Dz.U. z 2020 r. poz. 117 ze zm.).

Ustawodawca w komentowanym akcie normatywnym poświęcił znaczną większość uwagi problematyce państwowych osób prawnych i kontroli nad dokonywanymi przez nie czynnościami prawnymi.

Na gruncie poprzedniego stanu prawnego funkcjonowała definicja państwowej osoby prawnej, zgodnie z którą państwową osobą prawną jest inna niż Skarb Państwa jednostka organizacyjna, której mienie jest w całości mieniem państwowym (art. 1a u.z.w.u.SP), co z kolei łączono z art. 44¹ k.c., stanowiącym, że własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa lub innym państwowym osobom prawnym. Definicja ta spotkała się z daleko idącą i w pełni uzasadnioną krytyką w doktrynie. Co prawda przyjmowano w miarę spójne rozumienie omawianego pojęcia, ale było ono bardziej intuicyjne, aniżeli wynikałoby wprost z treści przepisów.

Drugim problemem praktycznym wiążącym się z dotychczasową regulacją prawną była treść art. 5a u.z.w.u.SP, na podstawie której dokonywano kontroli czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez te podmioty. Na krytykę zasługiwał zarówno przyjęty przez ustawodawcę sposób kontroli, jak i zakres podmiotowy obejmujący także spółki handlowe będące jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa, ich jednoosobowe spółki itd. Funkcjonował zatem system dodatkowego, poza korporacyjnym, nieuzasadnionego nadzoru nad spółkami handlowymi. Nierzadko minister angażowany był w decydowanie o prostej czynności prawnej spółki „prawnuczki” odgrywającej znikomą rolę w obrocie gospodarczym.

Wreszcie, definiowanie państwowych osób prawnych było skutkiem braku systemowego podejścia do zagadnienia szczególnego typu osób prawnych – typowych dla prawa publicznego, a prawu prywatnemu znanych wyłącznie z ich uczestnictwa w obrocie gospodarczym. Słabością dotychczasowego stanu prawnego był brak ogólnej, systemowej definicji państwowych osób prawnych oraz definiowanie ich wyłącznie przez kryterium mienia.

Ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym wprowadza rozwiązania przełomowe w odniesieniu do ujęcia systemowego i przyjętej metody definiowania państwowych osób prawnych. Ustawodawca wyszedł bowiem z założenia, że państwo ma swobodę w wyborze instrumentów prawnych służących realizowaniu zadań publicznych. Dotyczy to także instrumentów „instytucjonalnych”, czyli wyboru formy organizacyjno-prawnej (strukturalnej) realizacji tych zadań. Najogólniej rzecz ujmując, forma ta może mieć ustrój typowy dla powszechnie dostępnych podmiotów prawa prywatnego (spółki), ale także może mieć ustrój nietypowy, tj. znany tylko prawu publicznemu i tylko państwu dostępny. Odrębną kwestią jest, czy takie struktury organizacyjno-prawne typowe dla prawa publicznego tworzone są ad casu, czy raczej w sposób systemowy.

W komentowanej ustawie zdecydowano o odmiennym niż dotychczas zdefiniowaniu państwowych osób prawnych. Ustawodawca wyszedł z założenia, że państwowa osoba prawna jest bezsprzecznie osobą prawną w rozumieniu art. 44¹ k.c., natomiast przymiot „państwowości” uzyskuje po spełnieniu szeregu kryteriów. Te kryteria to:

Za państwowe osoby prawne uznano także kategorie podmiotów i podmioty wskazane indywidualnie (art. 3 ust. 1 pkt 2 u.z.z.m.p.), przy czym podmioty te zasadniczo spełniają kryteria definicyjne z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przesądzono także normatywnie kwestię objęcia zakresem podmiotowym spółek, przy czym konsekwentnie wskazano, że co do zasady do spółek nie stosuje się przepisów o państwowych osobach prawnych (mają one swój własny, wynikający z Kodeksu spółek handlowych corporate governance) – art. 3 ust. 3 pkt 2.

Niewątpliwą słabością wprowadzonych przepisów jest brak dokładnego wzorca normatywnego państwowej osoby prawnej. Zasadne byłoby, z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, wprowadzenie jednolitych elementów konstrukcyjnych państwowych osób prawnych, określających m.in. strukturę organów i zasady reprezentacji oraz jednolity rejestr. Przyjęcie rozwiązań wzorowanych na prawie spółek byłoby korzystne, bo z jednej strony dawałoby pełną i jednolitą ramę regulacyjną, a z drugiej – możliwość zachowania wielkiej różnorodności w zakresie organizacji wewnętrznej i przedmiotu działalności poszczególnych osób prawnych. Już teraz należy zgłosić taki postulat de lege ferenda jako istotny w ewentualnym przygotowaniu ustawy o Skarbie Państwa.

Ustawodawca zreformował także nadzór nad czynnościami prawnymi państwowych osób prawnych (rozdział 7). Zmiany dotyczą podmiotu, który nadzór ten wykonuje, oraz definitywnego wyłączenia spod tego nadzoru spółek handlowych.

Analiza komentowanej ustawy musi skutkować oceną ambiwalentną. Do jej pozytywnych cech zaliczyć należy uchylenie rozwiązań historycznych i nieadekwatnych do dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości gospodarczej. Warto wskazać, że wprowadzono nowe ujęcie materii dotychczas regulowanej oraz powołano instytucje prawne dotychczas nieistniejące. Ustawa stanowi także zdecydowany postęp w procesie budowy lepszego prawa, szczególnie w kierunku poszukiwania kompleksowych i systemowych rozwiązań.

Natomiast do negatywnych cech ustawy należy niewątpliwie zatrzymanie „w pół drogi”. Jest to dobry materiał, przyczynek do dyskusji nad ewentualną ustawą o Skarbie Państwie, ale wciąż pozostała długa droga do przebycia. Druga, istotna wada tej regulacji, to swoista „choroba wieku dziecięcego” przejawiająca się w nie najwyższym poziomie techniki legislacyjnej, skutkującym niejednoznacznościami, wątpliwościami interpretacyjnymi, które dadzą się eliminować w drodze wykładni, można ich było jednak w prosty sposób uniknąć. Pozostaje liczyć na wprowadzenie stosownych korekt w drodze nowelizacji.