Perkowski Maciej (red.), Poździk Rafał (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz

Szanowni Państwo,

w Państwa ręce trafia opracowanie dotyczące ustawy z 28.04.2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027. Akt ten, zwany potocznie ustawą wdrożeniową, jest kluczowym dokumentem w procesie pozyskiwania i wydatkowania środków europejskich. Przedmiotowa ustawa jest drogowskazem dla instytucji zarządzających programami, jak również dla beneficjentów. Unijne regulacje zobowiązują bowiem poszczególne państwa członkowskie, by w ramach swoich systemów prawnych opracowały i przyjęły odpowiednie dokumenty wdrożeniowe. W zasadzie tej zawiera się istota funkcjonowania Unii Europejskiej jako związku 27 demokratycznych państw, zgodnie z którą prawodawstwo krajowe stanowi kluczowy element całego procesu.

Podstawowym celem niniejszej ustawy jest stworzenie ram prawnych, które regulują proces w perspektywie finansowej na lata 2021–2027, od naboru, oceny i wyboru projektów do dofinansowania po ich rozliczenie, kontrolę, a także monitoring i ewaluację programu.

Niniejszy akt prawny jest podobny względem poprzedniej ustawy wdrożeniowej, czyli ustawy z 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020. W pracy nad nowym dokumentem należało wziąć pod uwagę szereg czynników, które w ciągu ostatnich lat miały wpływ na dynamikę procesów zachodzących w ramach Wspólnoty Europejskiej. Nie chodzi tu jedynie o wymierny rozwój, którego doświadczyły państwa członkowskie, w tym Polska, ale również o bezprecedensowe wydarzenia, które bezpowrotnie odmieniły UE. Można tu wyliczyć choćby opuszczenie Wspólnoty Europejskiej przez Wielką Brytanię, która pozostawała w niej od 1973 roku, wystąpienie pandemii COVID-19 i opracowanie będącego odpowiedzią na tę kryzysową sytuację Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, a także rosyjską agresję na Ukrainę.

Komentarz jest dziełem wspólnej pracy przedstawicieli różnych środowisk: naukowców, prawników, a także przedstawicieli administracji samorządowej posiadających wieloletnie doświadczenie w stosowaniu w praktyce poszczególnych przepisów prawa służących wdrażaniu funduszy europejskich, co daje możliwie szerokie spojrzenie na analizowane zagadnienia.

Połączenie wiedzy teoretycznej z dostrzeganiem praktycznych aspektów realizacji przedsięwzięć z wykorzystaniem środków unijnych z różnych perspektyw finansowych spowodowało, że komentarz stara się odpowiadać zarówno na oczekiwania teoretyków, jak i praktyków.

Analiza przepisów ustawy została przedstawiona w sposób kompleksowy, spójny z innymi aktami prawnymi regulującymi kwestię prawidłowego i efektywnego wdrażania programów na lata 2021–2027.

Istotne w kontekście przygotowanego komentarza było zwrócenie uwagi na zagadnienia nowe, odbiegające od dotychczas wypracowanych i stosowanych w poprzedniej perspektywie finansowej, oraz poddanie ich wyczerpującej analizie.

Za pośrednictwem niniejszego komentarza dzielimy się z Państwem własnymi doświadczeniami, które – mamy nadzieję – pomogą rozwiązać ewentualne kwestie problemowe przy wdrażaniu zarówno krajowych, jak i regionalnych programów na lata 2021–2027.

Marszałek Województwa Podlaskiego

Artur Kosicki

Marszałek Województwa Lubelskiego

Jarosław Stawiarski

Polityka spójności (zwana także polityką regionalną lub strukturalną) jest jedną z podstawowych polityk unijnych i stanowi niezwykle istotny instrument osiągnięcia przez UE zrównoważonego wzrostu gospodarczego, z zachowaniem wewnętrznej spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej. Konwergencja stanowi kluczowe pojęcie i cel w ramach tej polityki, związany ze wspieraniem wzrostu dobrobytu w najbiedniejszych regionach UE. W ramach tej polityki finansowane są przedsięwzięcia mające bezpośredni lub pośredni wpływ na wzmocnienie jednolitego rynku przez wyrównywanie poziomu rozwoju regionów poszczególnych państw członkowskich. Zatem fundusze unijne, wdrażane na podstawie komentowanej ustawy, mają przyczynić się do wzmocnienia kohezji Polski i jej regionów z obszarami znajdującymi się w innych państwach członkowskich .

W dniu 21.07.2020 r. zakończył się jeden z najdłuższych i najtrudniejszych szczytów Rady UE w całości poświęcony perspektywie finansowej na lata 2021–2027. Unijni liderzy wynegocjowali wielkość Wieloletnich Ram Finansowych (WRF lub perspektywa finansowa 2021–2027 o wartości 1074,3 mld euro) oraz środków w ramach tzw. Next Generation EU w wysokości 806,9 mld euro, co łącznie wyniesie 1824,3 mld euro. Z tej puli do Polski ma trafić 159 mld euro wsparcia, z czego 124 mld euro zostaną wydane w formie dotacji, a pozostała część jako instrumenty finansowe. Uchwalony budżet z kwotami na politykę spójności jest wyższy od tych, które zostały zapisane na lata 2014–2020. Środki przewidziane wówczas na płatności sięgnęły 908 mld euro.

Porozumienie w ramach szczytu Rady UE dotyczyło także utworzenia Next Generation EU o wartości 806,9 mld euro. Jest to nowy instrument, którego celem jest odbudowa gospodarcza i społeczna po stratach spowodowanych pandemią COVID-19. Na ten instrument składa się Europejski Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF lub Fundusz Odbudowy, ang. Recovery and Resilience Facility), którego budżet wynosi 723,8 mld euro, a także 50,6 mld euro w ramach nowej inicjatywy „Wsparcie na rzecz odbudowy służącej spójności oraz terytoriom Europy” (REACT-EU) oraz 10,5 mld euro w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji (FST), oraz dodatkowo 22 mld euro zasilające europejskie programy lub fundusze, takie jak „Horyzont 2020”, InvestEU czy programy rozwoju obszarów wiejskich.

RRF to największy z zaproponowanych instrumentów wsparcia, w którego ramach część ma przypaść na wsparcie bezzwrotne (granty), a część na pożyczki. Celem ogólnym RRF jest promowanie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii przez zwiększenie odporności i zdolności dostosowawczych państw członkowskich, łagodzenie społecznych i gospodarczych skutków kryzysu wywołanego COVID-19 oraz wspieranie transformacji ekologicznej i cyfrowej. RRF ma tym samym przyczynić się do odbudowy potencjału wzrostu gospodarczego Unii, wspierania tworzenia miejsc pracy podczas wychodzenia z kryzysu związanego z COVID-19 i promowania zrównoważonego wzrostu. Środki przeznaczone dla Polski z RRF będą wdrażane w ramach Krajowego Planu Odbudowy, który został przygotowany i zatwierdzony przez Radę UE w ramach procedur przyjętych na mocy unijnych przepisów .

Z dniem 1.07.2021 r. na poziomie unijnym wszedł w życie pakiet legislacyjny na potrzeby perspektywy finansowej 2021–2027, którego kręgosłup stanowi tzw. rozporządzenie ogólne. Obok włączenia w zakres normatywny nowego rozporządzenia ogólnego FST, spod jego przepisów został wyłączony Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) . Natomiast rozporządzenie ogólne obejmuje swoim zakresem Europejski Fundusz Morski, Rybacki i Akwakultury (EFMRA) . Kolejną zmianą jest połączenie środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym, Programu na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych (EaSI) oraz Programu UE w dziedzinie zdrowia w jeden fundusz o nazwie „Europejski Fundusz Społeczny Plus” (EFS+) . Należy również zwrócić uwagę, że funkcjonujące dotychczas dwa odrębne akty prawne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz Funduszu Spójności (FS) połączono w jedno wspólne rozporządzenie, tj. rozporządzenie EFRR i FS.

Programowanie funduszy europejskich na lata 2021–2027 łączy ze sobą oczekiwania KE odnośnie do koncentracji na celach tematycznych określonych w rozporządzeniach polityki spójności z wyzwaniami wynikającymi z krajowych dokumentów strategicznych. W przypadku Polski tymi dokumentami są: Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR), powiązane z nią osiem zintegrowanych strategii sektorowych, a także wizja rozwoju przedstawiona w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego (KSRR). Tak jak w poprzedniej perspektywie, podstawowy dokument programowy stanowi Umowa partnerstwa dla realizacji polityki spójności 2021–2027 w Polsce (UP) , która została zaakceptowana przez KE w dniu 30.06.2022 r. W poprzednim okresie programowania UP była dokumentem, który ustalał strategię, priorytety i rozwiązania dotyczące wykorzystania funduszy europejskich w taki sposób, aby najlepiej przyczyniać się do realizacji strategii Europa 2020 oraz krajowych celów rozwojowych. W perspektywie finansowej na lata 2021–2027 UP spełnia podobną rolę , ale nie obejmuje swoim zakresem wsparcia w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, a dodatkowo na poziomie unijnym nie przyjęto odpowiednika strategii Europa 2020. Ze względu na brak nowej strategii rozwojowej UE niezwykle ważne dla KE było zwiększenie komplementarności i koordynacji działań funduszy polityki spójności z realizacją polityki gospodarczej i strategicznych celów Unii w powiązaniu z reformami prowadzonymi w państwach członkowskich. Dlatego obecnie podstawowe znaczenie mają zalecenia Rady dla poszczególnych państw członkowskich (CSR, ang. country specific recommendations) lub semestr europejski (CR, ang. country report ) stanowiące opracowania, w których analizuje się sytuację gospodarczą, społeczną i budżetową każdego państwa członkowskiego i zaleca mu się działania do podjęcia w ciągu kolejnych 12–18 miesięcy. W obecnej perspektywie bliższe i bardziej bezpośrednie powiązanie polityki spójności z semestrem europejskim stało się jednym z ważniejszych elementów pakietu legislacyjnego dla polityki spójności. W trakcie przygotowywania UP na lata 2021–2027 oraz KPO, a także poszczególnych programów krajowych i regionalnych Polska musiała wziąć pod uwagę zalecenia z Semestru europejskiego 2019 r. oraz 2020 r. Bliskie powiązanie semestru europejskiego z polityką spójności występuje też w trakcie przeprowadzania przeglądu śródokresowego – podczas przeprowadzania rewizji programów należy uwzględnić zalecenia dla państwa członkowskiego przyjęte w 2024 r.

W perspektywie finansowej 2021–2027 przewidziano podobne kategorie regionów jak w perspektywie 2014–2020, tj. regiony słabiej rozwinięte, w których PKB na mieszkańca jest niższy niż 75% średniego PKB UE-27; regiony w okresie przejściowym, w których PKB na mieszkańca wynosi 75–100% średniego PKB UE-27; regiony lepiej rozwinięte, w których PKB na mieszkańca jest wyższy niż 100% średniego PKB UE-27. Różnicą w stosunku do perspektywy finansowej na lata 2014–2020 jest podwyższony limit oddzielający kategorię regionów przejściowych od kategorii regionów lepiej rozwiniętych, ustalony na 100% średniego PKB UE-27. W perspektywie finansowej 2014–2020 było to 90%. W efekcie niektóre regiony klasyfikowane dotychczas jako regiony lepiej rozwinięte zostały przeniesione do kategorii regionów przejściowych. Dotyczy to przede wszystkim regionów Francji, Finlandii, a także Hiszpanii i Irlandii. Polska w perspektywie finansowej 2021–2027 ma 1 region lepiej rozwinięty (region warszawski stołeczny), 2 regiony w okresie przejściowym (woj. wielkopolskie i dolnośląskie) i 14 regionów słabiej rozwiniętych (13 województw oraz woj. mazowieckie bez regionu warszawskiego stołecznego).

Wyzwaniem dla beneficjentów funduszy w perspektywie finansowej 2021–2027 są obniżone poziomy współfinansowania projektów z budżetu UE. W perspektywie finansowej na lata 2014–2020 współfinansowanie UE wynosiło od 50% kosztów kwalifikowanych (w regionach lepiej rozwiniętych) do 85% (w regionach słabiej rozwiniętych), a resztę zapewnić musi wkład krajowy, w tym wkład własny beneficjentów. W perspektywie finansowej 2021–2027 współfinansowanie ma wynosić 40–85% wartości kosztów kwalifikowalnych projektów. W regionach w okresie przejściowym stopa dofinansowania nie może przekroczyć poziomu 60–70% . Ponadto istotnie zmieniają się zasady kwalifikowalności VAT. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt c rozporządzenia ogólnego VAT jest wydatkiem niekwalifikowalnym, z wyjątkiem projektów, których łączny koszt jest niższy niż 5 mln euro. Zaś dla operacji powyżej 5 mln euro VAT jest kwalifikowalny, jeżeli nie ma możliwości jego odzyskania. Ponadto wprowadzono dwa zupełnie nowe mechanizmy rozliczeń pomiędzy państwem członkowskim a Komisją, tj. metodę opartą na ustalonych standardowych stawkach jednostkowych, kwoty ryczałtowe lub stawki ryczałtowe oraz tzw. finansowanie niezwiązane z kosztami. Dodatkowo umorzenie kwoty zobowiązań przez Komisję będzie przebiegać według zasady „n+3” dla alokacji z lat 2021–2026 oraz zasady „n+2” dla zobowiązań z 2027 r. W perspektywie finansowej 2021–2027 zrezygnowano z rezerwy wykonania, co ma na celu wyeliminowanie sztywności i złożoności związanej z zarządzaniem 6% alokacji odkładanymi w tabelach finansowych. Wprowadzono natomiast kwotę elastyczności w ramach każdego programu regionalnego i krajowego, stanowiącą połowę wkładów na lata 2026–2027, którą alokuje się dopiero po dokonaniu przeglądu śródokresowego w 2025 r.

Ogólny cel polityki spójności pozostaje niezmienny i definiuje go art. 174 TFUE. W perspektywie finansowej 2021–2027 wyodrębniono 6 głównych celów polityki spójności, które mają zastąpić dotychczasowych 11 celów tematycznych. Cele te sformułowano w sposób ogólny, aby niezależnie od poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego mogły odpowiadać na potrzeby rozwojowe państw członkowskich i ich regionów. Cztery cele mają charakter sektorowy (CP 1 – Bardziej konkurencyjna i inteligentna Europa, CP 2 – Bardziej przyjazna dla środowiska niskoemisyjna Europa, CP 3 – Lepiej połączona Europa i CP 4 – Europa o silniejszym wymiarze społecznym), a jeden – (CP 5 – Europa bliższa obywatelom) – terytorialny. Ponadto polityka spójności realizuje cel szczegółowy, wynikający z przyjętego Europejskiego Zielonego Ładu : CP 6 – Umożliwienie regionom i ludności łagodzenia wpływających na społeczeństwo, zatrudnienie, gospodarkę i środowisko skutków transformacji w kierunku osiągnięcia celów Unii do 2050 r. w oparciu o porozumienie paryskie. Cel ten jest realizowany za pomocą środków w ramach Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji.

W dniu 4.06.2022 r. weszła w życie ustawa wdrożeniowa , która stanowi podstawę prawną wdrażania w Polsce funduszy w ramach WRF oraz części instrumentów finansowych w ramach Next Generation EU. Z tych względów nowa ustawa wdrożeniowa wprowadza też odpowiednie zmiany przepisów niezbędne do wdrożenia środków w ramach RRF. Należy zaznaczyć, że wejście w życie tej ustawy jest niezbędnym warunkiem dystrybucji środków unijnych w Polsce. Regulacje unijne zobowiązują bowiem Polskę jako państwo członkowskie do przyjęcia odpowiednich środków prawnych gwarantujących właściwe funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli w ramach programów krajowych i regionalnych. Jednocześnie przepisy unijne ustanawiają w tym zakresie zasadę autonomii, która oznacza, że wydatkowanie funduszy ma odbywać się zgodnie z systemem instytucjonalnym i prawnym właściwym dla każdego państwa członkowskiego, poza przypadkami, kiedy prawo unijne wyraźnie narzuca odpowiednie rozwiązania prawne i proceduralne . W ramach przyznanej autonomii Polska posiada kompetencję do samodzielnego uregulowania właściwości instytucji czy procedur służących rozpoznaniu spraw związanych z przyznaniem wsparcia ze środków unijnych, jak i późniejszej realizacji projektów. Przepisy unijne określają jedynie niektóre wymogi związane z wykorzystaniem środków pochodzących z budżetu ogólnego UE, pozostawiając swobodę państwom członkowskim ustanowienia pozostałych reguł prawnych na poziomie krajowym. To zagadnienie prawne wymaga zatem szczególnej uwagi prawników zajmujących się problematyką funduszy europejskich. Należałoby wszakże zakładać, że nowa ustawa wdrożeniowa będzie rozwiązaniem doskonalszym od dotychczasowej, uwzględniając odpowiednio stanowisko orzecznictwa, doktryny, a także głosy praktyków uczestniczących w dotychczasowym systemie realizacji programów krajowych i regionalnych.

Z uwagi na powyższe na gruncie komentowanej ustawy wdrożeniowej oprócz zasad i regulacji wynikających z prawa unijnego powinny być uwzględnione zasady i reguły krajowego porządku konstytucyjnego. Przy kierowaniu się tymi zasadami uregulowanie podstaw prawnych oceny i wyboru projektów powinno nastąpić w przepisach powszechnie obowiązujących. Powyższą tezę potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.12.2011 r., P 1/11 . Słusznie podkreślił, że prawo unijne nie określa, w jakiego typu aktach prawnych mają być unormowane prawa i obowiązki podmiotów ubiegających się o dotacje z funduszy unijnych.

Celem komentowanej ustawy jest zatem ustanowienie norm prawnych regulujących proces wyboru projektów do dofinansowania unijnego, a następnie ich rozliczenie i kontrolę. W jej treści zawarto niezbędne podstawy prawne pozwalające na stworzenie odpowiedniego systemu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie, a następnie na jej podstawie wyboru projektów do dofinansowania. Z punktu widzenia ochrony praw i obowiązków podmiotów zainteresowanych wsparciem z funduszy unijnych jest istotne, że reguluje ona również zasady kontroli postępowań administracyjnych związanych z odmową przyznania dotacji unijnych. Kontrola ta odbywa się na poziomie instytucji uczestniczących w systemie wdrażania, jak i przez niezawisłe sądy. W tym zakresie sądy administracyjne muszą przede wszystkim dokonać oceny, czy procedury naboru i oceny, a następnie wyboru projektów do dofinansowania ze środków unijnych są przejrzyste, zapewniają równy dostęp do pomocy dla wszystkich zainteresowanych, spełniają standardy demokratycznego państwa prawnego oraz nie naruszają przepisów Konstytucji RP. Sądy administracyjne odgrywają kluczową rolę w ustaleniu standardu ochrony prawnej dla uczestników postępowań w stosunku do projektów ocenianych w trybie konkurencyjnym (w poprzedniej ustawie wdrożeniowej stosowany był termin „postępowania konkursowe”). Legalność, czyli zgodność z prawem, jest podstawowym kryterium kontroli prawidłowości negatywnej oceny projektu, a następnie przeprowadzenia procedury odwoławczej. W trakcie sądowoadministracyjnej kontroli legalności rozstrzygnięć o negatywnej ocenie projektu może budzić wątpliwości jej zakres, a ściślej – możliwość podważenia przez sąd administracyjny merytorycznej (jakościowej) oceny projektu.

Na poziomie regulacji unijnych żaden przepis nie wyłącza kontroli przez sądy administracyjne merytorycznych aspektów odmowy wyboru projektu do dofinansowania przez właściwą instytucję. Jednak zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawidłowości zastosowania przepisów podczas oceny projektów. Sąd nie może dokonać korekty punktów przyznanych w trakcie oceny ani rekomendować, ile powinno być przyznanych punktów w razie przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest bowiem sądem co do istoty sprawy (merytorycznym). W konsekwencji nie może on zastępować instytucji organizującej nabór w ocenie jakości projektu. Natomiast ma prawo kontrolować, czy merytoryczna ocena projektów była rzetelna i bezstronna. W ramach tej kontroli sąd administracyjny powinien zweryfikować poprawność uzasadnienia wyniku takiej oceny, w szczególności czy zostały wyczerpująco wyjaśnione okoliczności, które zadecydowały o spełnieniu kryteriów formalnych bądź przyznanej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny. Należy podkreślić, że w celu zapewnienia skuteczności sądowej kontroli oceny projektów powinna ona uwzględniać kryteria merytoryczne. Pojmowanie bowiem prawa do sądu w kategoriach formalnych, tj. zapewnienia możliwości złożenia jakiejkolwiek skargi, nie jest tożsame z zagwarantowaniem prawa do uzyskania efektywnej ochrony sądowej . Oczywiście zakres „kontroli merytorycznej” negatywnej oceny projektu jest ograniczony przez ogólną formułę kontroli wykonywania administracji publicznej na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która sprowadza się do kontroli zgodności z prawem. Skutkiem takiej kontroli może być uchylenie kontrolowanego aktu, a nie jego zastąpienie nowym. Reforma sądownictwa administracyjnego z 2015 r. rozszerzyła zakres merytorycznego orzekania w sprawach administracyjnych przez sądy administracyjne, niemniej zachowany został generalny model kasatoryjny. Mając na uwadze powyższe, sądy administracyjne w trakcie kontroli legalności negatywnej oceny powinny brać pod uwagę zarzuty dotyczące kryteriów merytorycznych, w tym szczególnie prawidłowości uzyskanej punktacji projektu, a także kryteriów formalnych, gdzie projekt oceniany jest na zasadzie spełniania bądź nie spełniania tego kryterium.

Przepisy komentowanej ustawy wdrożeniowej utrzymały obowiązujące w perspektywie finansowej 2014–2020 istotne odstępstwa od ogólnych reguł postępowania sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, podtrzymano zasadę bezpośredniego wnoszenia przez wnioskodawcę skargi do sądu administracyjnego. Po drugie, utrzymano instytucję pozostawiania skargi bez rozpatrzenia oraz pojęcie „kompletności dokumentacji” jako wymogu formalnego przyjęcia skargi do rozpatrzenia przez sąd administracyjny. Ustawodawca, wprowadzając odrębności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, chciał zapewnić szybkie rozpatrzenie skargi, jednakże w praktyce regulacje te odnoszą odwrotny skutek. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie skargi bezpośrednio do sądu przez wnioskodawcę nie zwalnia sądu z obowiązku ustalenia, czy został dochowany termin na jej wniesienie oraz wniesiono opłatę sądową. Ponadto sądy administracyjne dla zachowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przyjęły zobowiązanie doręczenia odpisu skargi organowi, którego rozstrzygnięcie zostało zaskarżone, aby miał on możliwość wypowiedzenia się co do twierdzeń strony przeciwnej. Powyższe czynności z reguły powodują wydłużenie postępowania, co utrudnia sądom wywiązanie się z obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Ważną rolę w trakcie oceny projektów w perspektywie finansowej na lata 2021–2027 nadal odgrywają eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Należy podkreślić, że ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są władne wkraczać w merytoryczną zasadność opinii eksperta. Sąd administracyjny nie może więc wejść w rolę kolejnego eksperta i oceniać merytorycznie prawidłowości ocen ekspertów, gdyż nie jest on uprawniony do podważania ich kompetencji czy też trafności ich ocen. Jednak należy podkreślić, że oceny projektów w ramach procedury konkurencyjnej dokonuje właściwa instytucja, a nie powołani eksperci. Opinia eksperta co do oceny projektu nie jest wiążąca dla Komisji Oceny Projektów (KOP) . Jak podkreślił NSA, to IZ, a nie powołani przez nią eksperci, podejmuje ostateczną decyzję co do zakwalifikowania lub odmowy zakwalifikowania danego projektu do dofinansowania . Eksperci uczestniczą w postępowaniu konkurencyjnym w celu zapewnienia rzetelnej i profesjonalnej oceny projektów. Rola eksperta sprowadza się więc do świadczenia usług na rzecz właściwej instytucji . W ramach uzasadnienia oceny projektu to właściwa instytucja powinna wskazać, jakie uchybienia sprawiły, że wnioskodawca w ramach danego kryterium otrzymał mniejszą liczbę punktów. Właściwa instytucja nie może zatem sprowadzić swojego udziału do przekazania konkluzji ekspertów. Dodatkowo w uzasadnieniu zarówno oceny projektu, jak i rozpatrzenia protestu musi być zawarte wyczerpujące i jednoznaczne wyjaśnienie przyczyn zmniejszenia liczby punktów z powodu wykrytych błędów lub braków we wniosku o dofinansowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadać generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostawać w związku z ustalonymi kryteriami . Mimo iż art. 80 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie nakłada na właściwą instytucję obowiązku skorzystania z opinii ekspertów, podjęcie decyzji o skorzystaniu z pomocy takiego specjalisty nie jest sprawą dowolną, lecz powinien być on zawsze powołany, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, których zakres wykracza poza standard wykształcenia posiadanego przez pracowników właściwej instytucji.

Niestety prawodawca nie ustrzegł się w treści komentowanej ustawy przepisów, które budzą wątpliwości legislacyjne. W dalszym ciągu wiele kwestii odnoszących się do praw i obowiązków wnioskodawców jest uregulowanych poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co można uznać za niezgodne z normatywnym wzorcem kontroli określonym w art. 87 Konstytucji RP. Ponadto poważne wątpliwości natury konstytucyjnej budzi zbyt szerokie wyłączenie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dążąc do zapewnienia sprawności postępowań administracyjnych w sprawie oceny i wyboru projektów, ustawodawca nie może pomijać fundamentalnych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich UE. Szybkość dystrybucji środków unijnych nie może być celem samym w sobie, który usprawiedliwiałby naruszenie podstawowych gwarancji wynikających z funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego. Wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi w istocie pogorszenie pozycji prawnej wnioskodawców w stosunku do podmiotów korzystających z gwarancji przewidzianych w tym Kodeksie, co narusza zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w prawie unijnym. Postępowanie krajowe w sprawie oceny i wyboru projektów musi być prowadzone na podstawie przepisów krajowych, które nie wprowadzają rozwiązań mniej korzystnych dla wnioskodawców niż uregulowania stosowane w podobnych sytuacjach w celu ochrony praw jednostek, wynikających wyłącznie z polskiego prawa wewnętrznego. Duże wątpliwości budzi wprowadzona na mocy art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nowa instytucja unieważnienia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania.

Właściwe instytucje, po dokonaniu oceny projektu, przyznają dofinansowanie lub odmawiają wsparcia. Podejmując te decyzje, wykonują władczo zadania publiczne, działając w imieniu i na rzecz państwa członkowskiego. Zatem akt administracyjny o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania ze środków unijnych (wybór projektu) stanowi władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnego wnioskodawcy w indywidualnej sprawie. Otrzymanie przez wnioskodawcę informacji o pozytywnej ocenie projektu i umieszczenie go na liście rankingowej stanowi jedynie rekomendację przyznania dofinansowania. Natomiast formalne i faktyczne przyznanie dofinansowania następuje na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Etap realizacji projektu rozpoczyna się z dniem poniesienia pierwszego wydatku w ramach projektu, zaś moment podpisania umowy o dofinansowanie projektu jest dopełnieniem oświadczenia woli o przyjęciu praw i obowiązków obu stron przy uwzględnieniu co do zasady cywilnoprawnego charakteru tego stosunku. Przyjęcie przez ustawodawcę formy cywilnoprawnej jako podstawy przekazania dotacji unijnej prowadzi do wniosku, że organ administracyjny, jako strona umowy o dofinansowanie, działa w sposób niewładczy. Konsekwencją takiego założenia jest uznanie, że strony umowy o dofinansowanie jako czynności cywilnoprawnej są w równorzędnej pozycji. W rezultacie taka umowa powinna precyzować wzajemne prawa i obowiązki oraz określać środki w przypadku niewywiązania się którejś ze stron umowy. Nie może ona mieć charakteru jednostronnego, czyli nastawionego na ochronę wyłącznie interesu publicznego. Obie strony powinny również mieć wpływ na ukształtowanie treści tej umowy poza elementami wymaganymi przez przepisy powszechnie obowiązujące. Pomimo zatem uznania przez ustawodawcę, że umowa o dofinansowanie ma charakter cywilnoprawny, na podstawie art. 207 u.f.p. przyjęto administracyjną procedurę związaną ze zwrotem dofinansowania ze środków unijnych. Takie ukształtowanie systemu stwarza poważne problemy praktyczne, gdyż istnieje ryzyko, że będą toczyć się równolegle dwa postępowania sądowe: jedno z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym i drugie przed sądem administracyjnym, w związku z wydaniem decyzji zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p. W ramach obu postępowań sądy oceniają te same okoliczności, aczkolwiek w pierwszym wypadku stanowiące podstawę rozwiązania umowy o dofinansowanie lub jej nienależyte wykonanie, a w drugim przypadku jako uzasadniające wydanie decyzji o zwrocie środków.

W komentarzu dokonujemy analizy przepisów ustawy wdrożeniowej w sposób kompleksowy i wielopłaszczyznowy. Skład gremium autorskiego determinuje podejście z jednej strony teoretyczne, a z drugiej praktyczne. Dominująca w komentarzu metoda formalno-dogmatyczna umożliwiła analizę oraz ocenę przepisów ustawy w kontekście aktów prawnych składających się na system źródeł prawa polskiego i unijnego w zakresie dystrybucji funduszy unijnych. Swoje analizy autorzy poparli wykorzystaniem dostępnej literatury dotyczącej problematyki uregulowanej w komentowanej ustawie lub powiązanej z nią. Ponadto proces badawczy został oparty na właściwym orzecznictwie sądowym (unijnym i krajowym) i uwzględnia zawartą tam wykładnię. Wyrażamy nadzieję na pożyteczny odbiór naszego komentarza, pozostając otwarci na dyskusję w kierunku pogłębiania prawdy naukowej i usprawniania praktyki.

Maciej Perkowski, Rafał Poździk