Komentarze
Opublikowano: WKP 2020
Stan prawny: 12 marca 2020 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wstęp

Ustawa z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.) stanowi jedną z tzw. ustaw szczególnych materialnych prawa administracyjnego. Oznacza to, że szeroko rozumiana sfera stosunków społecznych dotyczących relacji międzyludzkich związanych z napojami alkoholowymi została poddana regulacji prawa administracyjnego, a szerzej prawa publicznego, do którego zaliczają się także zawarte w tej ustawie regulacje karne i wykroczeniowe. Nie bez znaczenia jest także to, że omawiana regulacja służy uruchomieniu sfery stosunków prywatnoprawnych (cywilnoprawnych) związanych z obrotem napojami alkoholowymi.

Cechą prawa administracyjnego jest to, że działa w imię interesu publicznego i dobra ogółu, mając zarazem na uwadze oparty na prawie interes człowieka. Normy tego prawa odpowiednio w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyważają relacje pomiędzy faktyczną wolnością człowieka związaną z korzystaniem z napojów alkoholowych a wpływem tej wolności na godność osobistą człowieka, jego zdrowie i życie, dobro jego rodziny, wspólnoty samorządowej, dobro narodu. Szczególną wartością tej ustawy jest trzeźwość. Stąd też odpowiedniej reglamentacji zgodnie z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP podlega działalność gospodarcza w zakresie hurtowego i detalicznego obrotu napojami alkoholowymi, powinność zapewnienia przez administrację publiczną w sposób właściwy demokratycznemu państwu prawnemu działań realizujących wychowanie w trzeźwości i przeciwdziałanie alkoholizmowi, a także pomoc osobom uzależnionym i ich rodzinom. W związku z tym sfera stosunków społecznych nim regulowanych została poddana m.in. określonemu ustawą władczemu odziaływaniu wyposażonych we władcze kompetencje i formy działania organów administracyjnych. Niezależnie od tego ustawa przewiduje całą gamę działań niewładczych ukierunkowanych na ochronę trzeźwości.

Trzeba zarazem zauważyć, że takie jak powyżej ogólne zakwalifikowanie komentowanej ustawy do prawa administracyjnego ma wymiar „większościowy”, co polega na tym, że w ustawie dominują normy prawa administracyjnego. Wniosek ten jest istotny, gdyż ze względu na dekodyfikację prawa administracyjnego istnieją obiektywne i uzasadnione trudności ze stosowaniem „rozproszonych” na poszczególne ustawy norm tego prawa. Cechą charakterystyczną prawa administracyjnego jako gałęzi prawa jest to, że – poza wyjątkami, jakie stanowi np. Kodeks postępowania administracyjnego – nie jest skodyfikowane, tylko wyrażone normatywnie w postaci olbrzymiej liczby ustaw szczególnych, do których zalicza się i ta tutaj skomentowana ustawa. Nie oznacza to, że prawo administracyjne nie stanowi postulatywnie systemu norm, ale oczywiście ten systemowy charakter norm w obrębie pojedynczej ustawy, jak również całości prawa administracyjnego jako gałęzi prawa, jest trudniejszy do osiągnięcia i weryfikacji. Niezależnie od tego, że istnieją ogólne zasady prawa administracyjnego odnoszące się do całej gałęzi tego prawa, także odrębnie w poszczególnych ustawach są zawarte zasady właściwe dla przedmiotu ich regulacji. Nauka prawa administracyjnego dążąc do eliminacji tych trudności, opracowała teorię, część ogólną prawa administracyjnego, której znajomość ma pomóc w interpretacji i stosowaniu norm prawa administracyjnego. Podobną rolę ma pełnić ten Komentarz, napisany jednak zasadniczo z perspektywy ukierunkowanej na istotne szerokie uzupełnienie poglądów nauki prawa administracyjnego bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych. Z uwagi na fakt, że decyzje, akty prawa miejscowego i akty polityki administracyjnej organów administracji publicznej wydawane na podstawie tej ustawy podlegają kontroli sądów administracyjnych, to zdaniem autorów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych stanowi zasadnicze źródło interpretacji norm tego prawa, jak i oceny jego stosowania przez właściwe organy administracji publicznej. Analiza tego orzecznictwa i jego prezentacja pozwalają także na dostrzeżenie tych obszarów ustawy, w których potencjalnie można poczynić istotne błędy w stosowaniu jej norm.

Komentowana ustawa została uchwalona 26.10.1982 r. Tego dnia uchwalono również ustawę o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. Nr 35 poz. 228) oraz o postępowaniu wobec osób uchylających się od pracy (Dz.U. Nr 35 poz. 229). Fakt uchwalenia ustawy w jednym dniu, w tym swoistym „trójpaku”, w trakcie trwania stanu wojennego, częstokroć bywa powoływany przez przeciwników tejże regulacji jako argument za jej anachronicznością czy też zbytnią opresyjnością (por. szerzej: K. Kosiński, Historia pijaństwa w czasach PRL. Polityka – obyczaje – szara strefa – patologie, Warszawa 2008, s. 268 i n.). Pomimo powracających tego typu argumentów, komentowana ustawa, obowiązując już prawie 40 lat, chociaż wielokrotnie nowelizowana – w swoim względnie ustabilizowanym normatywnie zrębie nadal kształtuje podstawy polskiej regulacji przeciwdziałania alkoholizmowi.

Co oczywiste, ze względu na uchwalenie w poprzednim ustroju, komentowana ustawa uprzednio opierała się na rozwiązaniach charakterystycznych dla ustroju gospodarczego tamtej epoki (pełna kontrola państwa nad podażą napojów alkoholowych poprzez stosowanie monopolu państwowego; główną rolę w wydawaniu aktów prawnych pełniły rady narodowe różnych szczebli), a także dla relacji państwo-obywatel (model leczenia uzależnienia od alkoholizmu oparty na elementach przymusu, pierwotny kształt regulacji dotyczącej izb wytrzeźwień pozbawiający osoby objęte „zatrzymaniem administracyjnym” podstawowych elementów ochrony prawnej). Dlatego też ustawa ta podlegała na przestrzeni lat licznym nowelizacjom, wymuszonym często nie tylko zmianami ustroju, ale i zmianami w strukturze spożycia napojów alkoholowych, zmianami na rynku obrotu tymi napojami czy też zmianami w „kulturze picia”. Model przeciwdziałania alkoholizmowi istotnie zmodyfikowała ustawa z 17.04.1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 40 poz. 184), która wprowadzała nowelizację powierzającą restytuowanej administracji samorządowej zadania publiczne z zakresu zarówno reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych przez przekazanie organom gminy kompetencji związanych z zezwoleniami na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, jak i przeciwdziałania negatywnym skutkom nadużywania napojów alkoholowych. Za równie istotną należy uznać nowelizację wynikającą z ustawy z 27.04.2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 60, poz. 610). Wprowadzono w niej m.in. obecny model reglamentacji obrotu hurtowego napojami alkoholowymi. Ponadto ta nowelizacja dodała art. 131 komentowanej ustawy, stanowiący podstawę obowiązującej regulacji reklamy napojów alkoholowych, następnie wielokrotnie modyfikowany m.in. ustawą z 28.03.2003 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 80, poz. 719), istotnie modyfikującej przepisy dotyczące reklamy telewizyjnej oraz promocji i zasad sponsorowania, czy ustawą z 24.08.2007 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 176, poz. 1238) implementującą regulację wspólnotową (unijną) dotyczącą reklamy piwa. Również rozdział 2 komentowanej ustawy, dotyczący postępowania z osobami nadużywającymi alkoholu, był wielokrotnie nowelizowany. Za istotną uznać należy zmianę wprowadzoną ustawą z 4.01.2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. poz. 1563), która doprecyzowała katalog zadań izb wytrzeźwień oraz sądową kontrolę zatrzymania w izbie wytrzeźwień, podwyższając znacząco standard ochrony praw i wolności jednostki, której dotyczy to postępowanie. Ustawa z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) przyniosła istotne zmiany w zakresie terminów uiszczania opłat za korzystanie z zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi i składanie oświadczeń związanych z tymi opłatami.

Aktualnie prawodawca nadal modyfikuje polski model przeciwdziałania alkoholizmowi zawarty w ustawie. Jako znamienny przykład można wskazać ustawę z 10.01.2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz.U. poz. 310), która m.in. gruntownie przemodelowała kompetencje samorządu gminnego co do ograniczenia liczby miejsc sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych, jak również nadała kompetencje w zakresie ustalania godzin otwarcia tych punktów.

Komentowana ustawa pozostaje w ścisłym związku merytorycznym i funkcjonalnym z regulacjami zawartymi w ustawie z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2019 r. poz. 852) czy też ustawie z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507) oraz ustawie z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218), tworząc tym samym względnie systemowe narzędzie prawodawcy w zakresie przeciwdziałania szeroko rozumianym patologiom społecznym.

Sprawy objęte regulacją ustawy doczekały niezwykle licznych orzeczeń sądowych, a także odpowiedniego dorobku doktryny, który stara się nadążać za zmianami. Jako pierwsze kompleksowe dzieło dotyczące przedmiotu regulacji komentowanej ustawy wskazać należy monografię Spór wokół modelu polskiej regulacji alkoholowej autorstwa B. Jaworskiej-Dębskiej, wydaną w 1995 r. Przełom wieków przyniósł dwa komentarze do ustawy odpowiednio autorstwa I. Skrzydło-Niżnik oraz G. Zalas wydany w 2002 r., a rok później autorstwa R. Sawuły, odnoszące się zarówno do ówcześnie aktualnych problemów praktycznych, orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i nauki prawa administracyjnego. Częste nowelizacje ustawy przyczyniły się do dezaktualizacji wymienionych komentarzy.

Na potrzebę ponownego skomentowania zagadnień dotyczących prawnych regulacji przeciwdziałania alkoholizmowi nie mają wpływu tylko względy kolejnych nowelizacji ustawy. Na przestrzeni ostatnich lat zmienił się również pewien kontekst społeczno-gospodarczy problemów związanych z napojami alkoholowymi. Za przykład niech posłuży wszechobecna obecnie wymiana informacji i reklama w sieci Internet czy zmiana struktury spożycia napojów alkoholowych, w tym pojawienie się na rynku piw bezalkoholowych, win niskoalkoholowych oraz fakt, że poważnym problemem społecznym dzisiaj są już nie tylko pijani kierowcy, czy zjawisko picia w pracy, ale również wielokontekstowo niebezpieczne zachowania młodzieży związane z alkoholem czy alkoholizm młodych kobiet. Wszystkie powyższe problemy powodują, że na problematykę komentowanej ustawy należy spojrzeć inaczej niż do tej pory.

Z powyższych powodów Autorzy zdecydowali przygotować ten Komentarz.

Komentarz jest w pierwszej kolejności przeznaczony dla praktyków stosujących prawo administracyjne i zajmujących się tymi kwestiami na co dzień: czyli dla urzędników przygotowujących projekty decyzji i uchwał, właściwych organów administracyjnych, radców prawnych i adwokatów, przedsiębiorców działających na rynku napojów alkoholowych. Może on być również przydatny w procesie wykładni prawa na etapie sądowym. Przedstawione w Komentarzu zagadnienia mogą być również interesujące i potrzebne lekarzom, farmaceutom i pracownikom pomocy społecznej. Odpowiada on również na zapotrzebowanie reklamodawców i reklamobiorców. Autorzy mają nadzieję, że Komentarz dobrze się wpisze w działalność informacyjną i edukacyjną Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, trafnie diagnozującej i rozwiązującej problemy przedmiotu regulacji ustawy, którą autorzy bardzo cenią i także odpowiednio wykorzystują w swoim Komentarzu.

Autorzy

Prof. dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz

Dr Michał Koszowski

Autor fragmentu:
du:2019::2277Ogólne

Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi się, co następuje:

I.Pojęcie i znaczenie preambuły jako wstępu do ustawy

1.

Komentowana ustawa poprzedzona jest preambułą, czyli uroczystym wstępem, arengą, wyjaśniającym ratio legis przyjętej regulacji i wskazującym cele i wartości przez nią chronione. Z perspektywy treści § 11 z.t.p. – zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – można powiedzieć, że wynika z niej co najmniej wstrzemięźliwość wobec stosowania instytucji preambuły, a nawet jej zakaz. Podobnie kwestia ta wyglądała pod rządami § 10uchwały nr 147 Rady Ministrów z 5.11.1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310) w myśl którego: „W ustawie nie należy zamieszczać wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności uzasadnień sformułowanych norm, apeli, postulatów lub...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?