Komentarze
Opublikowano: Zakamycze 2002
Stan prawny: 1 listopada 2002 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz

Autorzy fragmentu:

1. Ratio legis i ratio iuris ustawy na tle preambuły - aksjologia ustawy

W nauce (doktrynie) prawa podnosi się problem ducha ustawy, a także ratio legis i ratio iuris podjętej przez ustawodawcę regulacji ustawowej. Jak twierdzi R. Longchamps de Berier: “Ustawa nie jest sztuką dla sztuki, jest zawsze środkiem do celu, narzędziem do wprowadzania i utrzymania porządku w społeczeństwie. Stąd każdy przepis ma swe przeznaczenie (ratio legis), i z tego przeznaczenia przepisu można też znaczenie jego i doniosłość ustalić. Ze wszystkich postanowień ustawy można przy pomocy nauki wysnuwać pewne przewodnie myśli, pewne zasadnicze zapatrywania i używać ich następnie jako korektora przy ustalaniu znaczenia poszczególnych przepisów (ratio iuris)”.

Duch ustawy, szczególne określenie ratio iuris, z zasady znajduje się w normach: celowościowych, kierunkowych i zadaniowych, zawartych w tzw. preambule (wstępie) do ustawy, a także - w tym w szczególności, w przypadku braku preambuły albo jej nierozbudowanej treści - w innych niż preambuła przepisach zawierających ww. normy. W Leksykonie prawniczym została zamieszczona definicja preambuły (łac. preambulus - idący przodem, inaczej arenga), której autor, W. Gromski, określa ją jako wstępną (początkową) część aktu prawnego, powszechnie obowiązującego (normatywnego), sytuowaną przez prawodawcę pomiędzy tytułem tegoż aktu normatywnego a jego przepisami merytorycznymi (tj. normami ustrojowymi, materialnymi, proceduralnymi), zawierającą w swej treści: przesłanki (motywy) kreowania aktu, cele, które ma realizować, ewentualnie funkcje, jakie ma on spełniać. Autor definicji zaznacza, iż na gruncie doktryny powstały wątpliwości w przedmiocie normatywnego charakteru preambuły sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy preambuła stanowi integralną część aktu normatywnego czy też charakteru takiego nie posiada, w związku z czym jest jedynie instrumentem pomocniczym w procesie wykładni przepisów prawnych, dokonywanej dla potrzeb stosowania, konkretyzowania aktu prawnego zaopatrzonego w tę preambułę. Jak zaznacza autor omawianej definicji, obowiązujące w Polsce zasady techniki prawodawczej są przeciwne zamieszczaniu w ustawach treści, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a mają jedynie znaczenie pewnego apelu, systemu postulatów, upomnień bądź też stanowią uzasadnienie względem treści ustanowionych norm prawnych.

1.1. Normy celowościowe, pojęcia nieoznaczone, klauzule generalne w nauce prawa i orzecznictwie NSA

W normach celowościowych ustawodawca formułuje (określa) pewne stany przyszłościowe, tj. zamierzane, planowane układy sytuacji faktycznych lub prawnych, do realizacji których mają zmierzać, przez umiejętne (sprawne, efektywne) i zgodne z prawem (przepisami powszechnie obowiązującymi) wykonywanie swoich kompetencji, organy władzy publicznej, w tym także organy, podmioty i instytucje administracji publicznej. Cechą charakterystyczną norm celowościowych jest posługiwanie się w nich przez ustawodawcę pojęciami nieoznaczonymi, nieostrymi typu: moralne lub materialne dobro narodu, porządek publiczny, spokój publiczny, szczególnie uzasadniony przypadek, ważne względy społeczne.

Dzięki tym pojęciom ustawodawca uzyskuje pewien efekt elastycznego wartościowania stanów faktycznych, podmiotów i działań, przy czym podmiot stosujący, indywidualizujący normę prawną zawierającą pojęcie nieoznaczone powinien uważać je za pojęcie prawne, które ma określoną treść w systemie prawa (w systemie podstawowych zasad tegoż systemu prawa), ale jednocześnie musi być zindywidualizowane adekwatnie względem konkretnego adresata na tle konkretnej sytuacji faktycznej. Z uwagi na specyfikę pojęć nieoznaczonych i mogących wystąpić w praktyce przypadków interpretowania ich treści w sposób rozbieżny od aksjologii ustawy, w nauce prawa administracyjnego, a także na gruncie orzecznictwa sądowego ukształtowała się teza, w myśl której sąd administracyjny obejmuje pełną kontrolą - oczywiście według kryterium zgodności z prawem - sposób interpretacji przez organ, podmiot, instytucję administracji publicznej pojęć nieoznaczonych zawartych w danej normie prawnej lub innej nienormatywnej (np. pojęcie zawarte w preambule) wypowiedzi ustawodawcy.

Jak podnosi J.P. Tarno, przeprowadzając analizę historycznego, tj. w pewnym przedziale czasowym, formowania się poglądów NSA odnośnie do pojęć nieoznaczonych w monografii zatytułowanej Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego - początkowo NSA postrzegał w instytucji pojęć nieoznaczonych czynnik ograniczający kontrolę sądową w przedmiocie stosowania normy prawnej, zawierającej pojęcia nieoznaczone. Pogląd ten odzwierciedla teza NSA podnosząca, iż: “Określenia takie jak »ważne względy«, prawnie nie zdefiniowane (...), ograniczają wymierność kontroli legalności decyzji wydanych na podstawie takich przepisów do rozważenia, czy ocena organu administracji państwowej nie nosi cech dowolności, czy nie przekroczyła granicy swobody interpretacji pojęć nieostrych na tle konkretnego stanu faktycznego” (wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. 974/81, OSPiKA 1982, nr 5/6, poz. 58). Przywołany wyrok ten został krytycznie zglosowany przez E. Smoktunowicza, który postawił NSA zarzut przyjęcia niezasadnej koncepcji adresowania przez ustawodawcę zwrotów nieostrych wyłącznie do organów administracyjnych, przez co nastąpiło ograniczenie kontroli sądowej powodujące w konsekwencji osłabienie praworządności i ochrony praw podmiotów administrowanych (jednostek). Następnie NSA podzielił poglądy doktryny, zgodnie z którymi istota pojęcia nieoznaczonego, zwrotu nieostrego, pozwala na pełną kontrolę legalności przyjętego przez organ administracyjny zindywidualizowania treści pojęcia nieoznaczonego, gdyż: “Pojęcia nieokreślone różnią się od określonych tym, że wymagają od organu stosującego prawo nie tylko czynności subsumpcyjnej, ale również konkretyzacji woli ustawodawcy, aby ją właściwie zastosować do konkretnego przypadku. (...) Podobnie jak w przypadku pojęć określonych, również w przypadku stosowania przepisu zawierającego zwrot nieokreślony należy przyjąć, że w konkretnej sprawie tylko jedno rozstrzygnięcie może być trafne”. Jak stwierdza zatem NSA w wyroku z dnia 20 listopada 1990 r., sygn. I SA 759/90, OSP 1991, nr 7/8, poz. 178, z aprobującą glosą W. Masewicza (s. 346 i n.): “Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem, (...) zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa (Konstytucji), ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano pojęcia nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego”.

W wyroku z dnia 10 sierpnia 1984 r., sygn. SA/WR 412/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 68, NSA podnosi: “(...) Ustawodawca nie definiuje pojęcia wypadków szczególnie uzasadnionych. Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone. Ocenę, czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzi ów wypadek szczególnie uzasadniony, ustawodawca pozostawia organowi administracji państwowej, rozpoznającemu daną sprawę. Ocena powyższa oczywiście podlega kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności kontroli sądowej, między innymi pod kątem prawidłowości zastosowania prawa materialnego i jego wykładni”. Kolejna wypowiedź NSA na temat pojęć nieoznaczonych znalazła się w wyroku z dnia 10 grudnia 1984 r., sygn. SA/Wr 691/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 118: “Luz decyzyjny, jakim dysponują organy załatwiające taką sprawę administracyjną, sprowadza się więc w istocie do interpretacji pojęć niedookreślonych, użytych w treści materialnoprawnych przesłanek udzielenia zezwolenia (...) oraz swobodnej oceny stanu faktycznego konkretnej sprawy na tle ustalonego znaczenia owych pojęć. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i literaturze prawniczej, prawidłowość powyższej interpretacji i oceny stanu faktycznego podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ użycie pojęcia niedookreślonego w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne”.

1.2. Pojęcie norm zadaniowych

W normach zadaniowych ustawodawca formułuje pewne, względnie wymierne, przedsięwzięcia (zadania), które ma wykonywać administracja publiczna. Wymierny charakter tych przedsięwzięć przejawia się tym, iż przy ich formułowaniu ustawodawca nie posługuje się tak często, jak w przypadku norm celowościowych, pojęciami nieoznaczonymi, dzięki czemu dużo łatwiej jest określić stopień realizacji zadania przez administrację publiczną, a także odpowiedzialność administracji publicznej w przypadku braku lub niewłaściwej realizacji nałożonych na nią zadań. Typowe normy zadaniowe znajdują się m.in. w art. 1, 2 i 3 ust. 3 u. o zw.alk. Cechą charakterystyczną administracji publicznej, jako pewnego systemu organizacyjnego, jest to, iż to ustawodawca, a nie administracja publiczna formułuje zadania dla administracji publicznej, pozostawiając jej determinowaną aksjologią konstytucji i ustaw politykę i sposób wykonania tych zadań. Z problematyką zadań administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego nierozerwalnie jest związana kwestia wyposażenia przez ustawodawcę administracji publicznej w odpowiednie względem tych zadań kompetencje (formy działania), które są nieodzowne dla realizacji tychże zadań, a także sformułowanie zasad odpowiedzialności administracji publicznej za realizację nałożonych na nią zadań. Zadania administracji publicznej są w sposób szczególny determinowane trzema bardzo istotnymi zasadami prawa i nauki prawa administracyjnego: zasadą praworządności działania administracji publicznej, zasadą obowiązku działania administracji publicznej, a także zasadą przekształcania się uprawnień administracji publicznej w jej obowiązki w przypadku zaistnienia stanu faktycznego przewidzianego hipotezą normy prawnej, w którym ma być wykorzystane uprawnienie. Szerzej na temat zadań i norm zadaniowych vide komentarz do art. 1, 2 i 3 ust. 3 u. o zw.alk.

1.3. Pojęcie norm kierunkowych

W normach kierunkowych ustawodawca określa sposób korzystania przez organy, podmioty i instytucje administracji publicznej z kompetencji. Normą kierunkową jest np. sformułowana w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i wnikliwości działania administracji publicznej, wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do administracji publicznej, a także wynikająca z art. 14 § 1 k.p.a. zasada pisemności itd. Na gruncie u. o zw.alk. normy celowościowe zawarte są m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 1), 2), 3), 4) i 6). W praktyce czasami trudno jest postawić granicę pomiędzy normą celowościową a normą kierunkową prawa administracyjnego. Wynika to z faktu, iż prawie każdą normę celowościową można odpowiednio przetransponować na normę kierunkową, przy tym jednak założeniu, iż nie każdą normę kierunkową możemy przetransponować na normę celowościową. Przykładowo, jeżeli zasadę praworządności uznamy, co jest prawidłowe, za normę kierunkową, tj. sposób wykonywania kompetencji (form działania administracji publicznej), to jest oczywiste, że nie możemy jej przetransponować (przeinterpretować) na normę celowościową. Oznaczałoby to bowiem, iż administracja publiczna, realizując swoje kompetencje, może przyszłościowo, właśnie “celowościowo”, traktować zasadę praworządności działania, a więc “dzisiaj” w danym momencie nie kierować się tą zasadą. Jeżeli założymy, że normy art. 2 u. o zw.alk. mają w przeważającej mierze charakter norm zadaniowych, a także zarazem charakter norm kierunkowych, to nie powinno się ich interpretować tylko i wyłącznie w kontekście norm celowościowych (mając na uwadze potencjalną możliwość przetransponowania normy kierunkowej na normę celowościową). Wtedy bowiem oznaczałoby to postulat zbliżania się przez pewne działania do tych planowanych stanów w przyszłości, a tymczasem istota norm zadaniowych i kierunkowych polega na tym, iż normy te determinują działanie administracji publicznej już w momencie jego podejmowania i stanowią płaszczyznę oceny zgodności tego działania z ich treścią w kontekście aktualnej sytuacji prawnej i faktycznej, a nie pod kątem, na ile te działania przybliżają administrację publiczną do realizacji pewnego stanu faktycznego lub prawnego w przyszłości.

2. Normatywny czy też nienormatywny (prawny) charakter preambuły

Preambuła do u. o zw.alk. jest krótka i ma charakter normy (wypowiedzi) celowościowej dla całej poprzedzonej nią treści ustawy. W praktyce oznacza to jej duży wpływ na interpretację treści przepisów u. o zw.alk. W doktrynie prawa stawiany jest problem prawnego charakteru preambuły. Problem ten polega na rozstrzygnięciu o normatywnym czy też nienormatywnym charakterze preambuły. Odnośnie do prezentowanego zagadnienia można spotkać w literaturze różne jego ujęcia, formułowane przede wszystkim w odniesieniu do preambuły ustawy zasadniczej, jaką jest konstytucja. Rozważania te można oczywiście odpowiednio zastosować do preambuły ustawy zwykłej.

Według A. Walaszek-Pyzioł: “Część (mniejsza) doktryny stoi na stanowisku, iż preambuła do konstytucji nie ma w ogóle charakteru normatywnego, a stanowi jedynie niezobowiązujący wyraz stanowiska twórców konstytucji co do zasad organizacji społeczeństwa. Większość autorów stoi jednak na gruncie poglądu, iż preambuła ma co do zasady znaczenie normatywne. Oznaczałoby to, że zawarte w preambule zasady, w tym i zasada subsydiarności, są zasadami prawa, które w taki czy inny sposób wiążą zarówno organy prawotwórcze, jaki i organy stosujące prawo”.

Z kolei P. Winczorek podnosi, iż: “Wśród konstytucjonalistów wypowiadane są przeciwstawne poglądy na temat prawnego znaczenia preambuły. Jedni, a są oni, jak się zdaje, w mniejszości, twierdzą, że cały tekst konstytucji od wstępu poczynając ma charakter normatywny to znaczy, iż dostarcza materiału do budowy norm prawnych o najwyższej mocy obowiązywania. Inni uznają, że treść konstytucji jest zróżnicowana pod względem swych cech normatywnych. Konstytucja zawiera przepisy pozwalające formułować normy prawne, ale także deklaracje intencji, wypowiedzi o charakterze ideowym, ujawniające przekonania moralne, religijne, ekonomiczne, polityczne jej autorów. Te zaś nie dają samodzielnie podstaw do odpowiedzi na pytanie: kto, pod jakimi warunkami, co może czynić albo co jest mu zakazane lub nakazane czynić i (ewentualnie) pod groźbą jakich sankcji, a zatem nie zawierają materiału normatywnego”.

Wydaje się, iż odpowiedź na zasygnalizowane pytanie znajduje się w podejściu podnoszącym, iż wypowiedzi ustawodawcy zawarte w prambule stanowią szczególnie kwalifikowany materiał normatywny do budowy norm prawnych, bez względu na to, czy w samej preambule zawarte są normy prawne spełniające znamiona (fakultatywna hipoteza, dyspozycja, sankcja), których wymaga od pojęcia i budowy normy klasyczna i współczesna teoria prawa. Tylko ta część treści preambuły, która nie może znaleźć zastosowania do konstrukcji normy prawnej, nie posiada charakteru normatywnego.

3. Orzecznictwo NSA na gruncie spraw u. o zw.alk. odwołujące się do preambuły

Normatywny charakter preambuły do u. o zw.alk. - normatywny w znaczeniu wypowiedzi formułującej cele, do osiągania których mają dążyć organy administracji publicznej właściwe w sprawach będących przedmiotem regulacji u. o zw.alk., a więc w znaczeniu elementu aksjologicznego norm odkodowywanych z pozostałej części ustawy - został uznany i szczególnie podkreślony przez orzecznictwo NSA. W uzasadnieniu niektórych wyroków NSA bezpośrednio powołuje się na treść preambuły.

W wyroku z dnia 3 kwietnia 1997 r., sygn. II SA/Wr 1367/96, niepubl., NSA stwierdził, iż: “1. Zarzut naruszenia przez organ gminy zasady równości podmiotów gospodarczych wobec prawa przy wydawaniu decyzji, odmawiającej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, nie może uzasadniać uchylenia tej decyzji przez NSA, jeżeli rozstrzygnięcie odpowiada zasadom przeciwdziałania alkoholizmowi i ograniczania dostępności do alkoholu, o jakich mowa w preambule oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.). 2. Stosowanie przez organ gminy określonych preferencji wobec niektórych podmiotów gospodarczych, ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, może uzasadniać podjęcie przez NSA działań sygnalizacyjnych, przewidzianych w art. 32 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)”. Zgodnie z treścią art. 32 ustawy o NSA, Prezes Sądu lub skład orzekający informuje właściwe organy lub ich organy zwierzchnie, w formie wystąpienia, o stwierdzonych w toku rozpoznawania spraw istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ na ich powstanie oraz o przypadkach niewykonania orzeczeń Sądu. Organ, który otrzymał wystąpienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić Sąd o zajętym stanowisku w terminie 30 dni.

W wyroku z dnia 9 grudnia 1993 r., sygn. II SA 2088/93, Wokanda 1994, nr 5, s. 24, NSA podniósł, iż: “1. Cel ustawy z dnia 2 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sformułowany w jej preambule nie uległ zmianie po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 kwietnia 1993 r. (Dz.U. Nr 40, poz. 184). 2. Liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu uwzględniającego aktywną realizację celu ustawy na terenie gminy”.

W wyroku z dnia 9 grudnia 1993 r., sygn. II SA 2088/93, niepubl., NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym: “1. Określony w preambule i przepisach ogólnych ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) cel i zadania, wynikające z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1, 2 i 4 tej ustawy nie uległy zmianie po nowelizacji art. 12 i art. 18 dokonanej ustawą z dnia 14 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 40, poz. 184). 2. Poglądy radnych sugerujące zwalczanie pokątnego handlu alkoholem przez zwiększanie legalnych punktów jego sprzedaży należy ocenić krytycznie, gdyż w ten sposób ułatwia się, a nie utrudnia dostęp do alkoholu”.

Autor fragmentu:
Art. 1

Iwona I. Skrzydło-Niżnik

Art. 1.

Organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy.

1. Przedmiot regulacji u. o zw.alk.

Tradycyjnie w nauce prawa administracyjnego za przedmiot regulacji ustawy uważa się wskazaną w ustawie przez ustawodawcę sferę stosunków społecznych, poddaną regulacji, a więc pewnej kwalifikacji prawnej za pośrednictwem norm prawnych powszechnie obowiązujących, określających atrybuty (cechy) swoich adresatów. Oznacza to, że do tej pory obojętna (irrelewantna) z prawnego, tj. normatywnego punktu...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?