Komentarze
Opublikowano: WK 2016
Stan prawny: 1 marca 2016 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Powszechnie zauważalny kryzys rodziny skutkuje tym, że najbardziej pokrzywdzone stają się dzieci, które powinny w pierwszej kolejności mieć prawo wychowywać się w rodzinie naturalnej. Wszelkie odstępstwa w tym zakresie negatywnie wpływają na proces ich wychowania, a to przenosi się na późniejsze niewłaściwe funkcjonowanie w życiu dorosłym. Instrumentem, przy wykorzystaniu którego ustawodawca stara się minimalizować występowanie negatywnych zjawisk związanych z niemożnością wychowywania dziecka przez rodzinę naturalną, jest uchwalona dnia 9 czerwca 2011 r. ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.). Mocą tej ustawy prawodawca podjął próbę przyjścia z pomocą rodzinom, które przeżywają trudności w realizacji funkcji opiekuńczo-wychowawczej. W tym celu powołano do życia nową kategorię pracowników - asystentów rodziny, których zadaniem jest wspieranie rodzin biologicznych. Dodatkowo nałożono na jednostki samorządu terytorialnego (gminy i - w ograniczonym zakresie - powiaty) obowiązek kreowania instytucjonalnych form wsparcia tego typu rodzin przez powoływanie placówek wsparcia dziennego. Obok działań ukierunkowanych na utrzymanie dziecka w rodzinie naturalnej przywołana ustawa zawiera rozwiązania normujące kwestie dotyczące zapewnienia dziecku pieczy w sytuacji, gdy pomimo podejmowanych działań rodzina biologiczna nie jest w stanie właściwie spełniać funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej występuje w dwóch formach: rodzinnej i instytucjonalnej. W ramach pieczy rodzinnej szczególną rolę odgrywają koordynatorzy, którzy służą pomocą rodzinom zastępczym oraz osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka w realizacji stojących przed nimi zadań. Stanowią oni również nową kategorię pracowników występujących w tej sferze życia publicznego. We wskazanej ustawie zawarto również unormowania dotyczące instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz przepisy dotyczące usamodzielniania osób opuszczających pieczę zastępczą. Autonomiczną częścią tego aktu normatywnego są rozwiązania dotyczące postępowania adopcyjnego, a w zasadzie unormowania określające przygotowanie rodziny do adopcji oraz wskazujące podmioty funkcjonujące w tym zakresie.

Oddawany czytelnikowi komentarz zawiera analizę unormowań, które zostały przyjęte w pierwotnej wersji, jak również uwzględnia wprowadzone do niej zmiany. Wypada zaznaczyć, że ustawa ta była już kilkukrotnie nowelizowana, co wskazuje jedynie na to, że ustawodawca szuka optymalnych rozwiązań. W niniejszym komentarzu uwzględnione zostały zmiany tej ustawy dokonane do września 2015 r., przy czym analizie poddano także i te przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Zabieg ten zmierza do tego, aby nadać komentarzowi możliwie najbardziej aktualny charakter.

Niniejsze opracowanie kierowane jest w pierwszej kolejności do pracowników organów administracji terenowej, których zadaniem jest realizacja postanowień komentowanej ustawy na poziomie organu pierwszej instancji, jak również organu odwoławczego. Jak się nam wydaje, opracowanie to będzie również przydatne osobom odpowiedzialnym w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego za działania zmierzające do minimalizowania negatywnych skutków braku właściwej realizacji przez rodziców biologicznych funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Rozważania zamieszczone w tym komentarzu mogą być pomocne również dla sędziów sądów rodzinnych, podejmujących kluczowe decyzje w zakresie objętym jej postanowieniami. Ponadto, jak się wydaje, będzie on stanowił przydatną pozycję dla wszystkich tych, którzy będą zobligowani do podejmowania działań na podstawie postanowień tej ustawy.

Autor fragmentu:

Preambuła

Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności,

dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci,

w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami – uchwala się, co następuje:

1. Komentowana ustawa poprzedzona jest preambułą, czyli uroczystym wprowadzeniem. Przyjęcie takiego rozwiązania jest charakterystyczne dla aktów odgrywających istotną rolę w porządku publicznym, z tego też powodu często występuje w ustawach zasadniczych, natomiast stosunkowo rzadko ustawodawca wykorzystuje ten instrument w przypadku ustaw zwykłych. Odwołanie się do niego w przypadku omawianej ustawy świadczy o tym, że nadaje temu unormowaniu szczególną rolę i przypisuje mu istotne znaczenie w porządku prawnym. Podkreślić należy, że sama w sobie preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy. Nie można jednak twierdzić, że jej brzmienie jest dla nich bez znaczenia. Istota preambuły sprowadza się do tego, że ukierunkowuje interpretację ustawy i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować ją jako wypowiedź normatywną, mającą znaczenie dla analizy poszczególnych rozwiązań prawnych. Preambuła przede wszystkim określa cel ustawy i determinuje jej charakter, a tym samym wyznacza kierunek, w którym ma podążać interpretacja jej poszczególnych unormowań.

2. W preambule do omawianej ustawy w pierwszej kolejności wskazuje się, że ustawa ta przyjęta jest dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności. Trzeba zwrócić uwagę, że treść przywołanego zdania preambuły nastręcza licznych wątpliwości i ma niejednolitą strukturę. Na wstępie należy dostrzec, że ustawodawca wykorzystał w tym zdaniu pojęcia właściwe dla różnych sfer życia publicznego, ponieważ z jednej strony odwołał się do terminów, które występują w języku prawnym (dzieci, prawa i wolności), z drugiej - posłużył się pojęciami właściwymi dla pedagogiki (harmonijny rozwój), jak również wykorzystał zwroty charakterystyczne dla języka potocznego (środowisko rodzinne, atmosfera szczęścia, miłości i zrozumienia). Z punktu widzenia normatywnego szczególną uwagę należy zwrócić na te pojęcia i zwroty, które wyznaczają zakres omawianej ustawy, jak również rzutują na wartości przez nią preferowane. Pierwszym, a zarazem kluczowym pojęciem występującym w tej ustawie jest pojęcie dziecka. Podkreślić trzeba, że w komentowanym akcie prawnym nie zamieszczono definicji tego pojęcia, zatem należy jej poszukiwać na gruncie innych unormowań prawnych. W polskim systemie prawnym podstawowe ustawy, takie jak kodeks cywilny i kodeks rodzinny i opiekuńczy , nie definiują pojęcia dziecka, choć w kodeksie cywilnym zamieszczone są unormowania, które do tak określanej osoby odnoszą się, a przykładem tego jest unormowanie mówiące, że w razie urodzenia dziecka domniemywa się, że przyszło na świat żywe. Z doprecyzowaniem tego pojęcia spotykamy się w Konwencji o prawach dziecka , ponieważ w art. 1 stanowi się, że dziecko to każda istota ludzka w wieku poniżej 18 lat, chyba że zgodnie z prawem odnoszącym się do dziecka uzyska ono wcześniej pełnoletność. Z definicją tego pojęcia zetkniemy się w art. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6, poz. 69 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem dzieckiem jest każda istota ludzka od poczęcia do osiągnięcia pełnoletności. Do takiego ujęcia nawiązuje kodeks cywilny, ponieważ przewiduje się w nim, że osoby do 13. roku życia nie mają zdolności do czynności prawnych, natomiast osoby, które ukończyły 13. rok życia (małoletni) dysponują już ograniczoną zdolnością do czynności prawnych. W świetle powyższego można przyjąć, że dzieckiem będzie każda osoba, która nie będzie osobą dorosłą, czyli osobą pełnoletnią, a taką osobą jest osoba, która ukończyła 18. rok życia, względnie za zgodą sądu rodzinnego zawarła związek małżeński przed ukończeniem tego wieku. Mocą omawianej ustawy ustawodawca zamierza wprowadzić do polskiego systemu prawnego unormowania, które mają służyć dobru dzieci, w takim rozumieniu tego pojęcia. Jednocześnie wymienia wartości, które mają być wyznacznikiem tego dobra, a mianowicie: potrzebę szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosferę szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową. Zestaw tych wartości ma zapewnić dzieciom przysługujące im prawa i wolności.

3. Drugim zadaniem stojącym przed komentowaną ustawą jest zamieszczenie w niej rozwiązań służących dobru rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobru wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci. Tak wyznaczony cel omawianej ustawy nakazuje zwrócić uwagę na występujące tu pojęcie rodziny. Zwrócenie uwagi na jego treść jest istotne z tego powodu, że w polskim prawodawstwie występuje ono w zróżnicowanych ujęciach, które wzajemnie do siebie nie przystają. Rozważania na ten temat należy rozpocząć od przedstawienia pojęcia rodziny na gruncie rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Trzeba zauważyć, że pojęcie rodziny ma konstytucyjną podstawę, ponieważ w Konstytucji RP występuje ono w art. 18 oraz 71. W art. 18 Konstytucji RP stanowi się, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką RP, a w art. 71 przyjmuje się, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71). Z przywołanych unormowań Konstytucji RP wynika niezbędność przychodzenia z pomocą, w tym ze świadczeniami ze wsparcia społecznego i pomocy społecznej, rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jak również inne podmioty wykonujące zadania na zlecenie tych organów . Zamieszczenie w Konstytucji RP rozwiązań wskazujących na szczególne miejsce rodziny nie jest równoznaczne z określeniem, jak pojęcie to należy interpretować i rozumieć. Uwagę zwraca fakt, że w przywołanym art. 18 Konstytucji RP prawodawca wskazał, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Takie ujęcie oznacza, że prawodawca konstytucyjny dostrzega rozbieżność między pojęciem małżeństwa a pojęciem rodziny, ponadto jako autonomiczne wymienia pojęcia macierzyństwa i rodzicielstwa. Z przywołanego zestawu pojęć jedynie pojęcie rodziny ma charakter niedookreślony, ponieważ trzy pozostałe, jak się wydaje, mają jednoznacznie wyznaczony zakres pojęciowy. Okoliczność ta skutkuje tym, że treści pojęcia rodziny poszukiwać należy na gruncie ustaw zwykłych, a w pierwszej kolejności w komentowanej ustawie. W tym miejscu trzeba podkreślić, że komentowana ustawa nie zawiera definicji pojęcia rodziny. Takie rozwiązanie jest zastanawiające, zwłaszcza gdy uwzględni się zakres objętych nią regulacji, jak również gdy dostrzeże się cele, jakim przedmiotowa ustawa służy. Jednakże analiza innych ustaw zaliczanych do wsparcia społecznego czy też pomocy społecznej pozwala dostrzec, że ustawodawca, definiując pojęcie rodziny na użytek tych aktów normatywnych, czyni to w sposób zróżnicowany, od najbardziej ogólnego, zamieszczonego w art. 6 pkt 14 u.p.s., rozumiejąc przez nie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W zbliżony sposób prawodawca zdefiniował pojęcie gospodarstwa domowego na gruncie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm.). Inaczej wytłumaczono to pojęcie na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.) czy w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 859 z późn. zm.), ponieważ w unormowaniach tych przyjęto pojęcie rodziny sprowadzające się do wyliczenia osób je tworzących, niezależnie od tego, czy osoby te faktycznie taką rodzinę stanowią. W tym przypadku należy mieć na uwadze to, że pojęcia te przyjmowane są na użytek ściśle określonego aktu normatywnego i mają służyć określonemu celowi. Z tego też powodu trzeba uznać, że rozwiązania przyjęte na gruncie innych ustaw zaliczanych do wsparcia społecznego nie są przydatne do wyznaczenia zakresu wspomnianego pojęcia. Podniesiona okoliczność skłania do skierowania poszukiwań w innym kierunku, a mianowicie w stronę prawa rodzinnego. Problematyka związana z rodziną jest domeną prawa rodzinnego, jednakże - co istotne - ustawodawca na gruncie tego prawa rzadko posługuje się pojęciem rodziny , lecz wykorzystuje inne pojęcia, takie jak: małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny , krewni, czyli osoby powiązane więzami krwi, wśród których wyróżnimy krewnych w linii prostej (wstępni i zstępni) i rodzeństwo, oraz powinowaci, czyli krewni drugiego małżonka.

4. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że przez pojęcie rodziny rozumie się małżonków, ich krewnych oraz powinowatych , a zatem osoby połączone określonymi prawami i obowiązkami wynikającymi z więzów krwi lub też w następstwie przeprowadzenia przewidzianej prawem czynności prawnej przed uprawnionym organem (zawarcie związku małżeńskiego) i tak rozumiana rodzina podlega szczególnej opiece i ochronie oraz pomocy władz publicznych. Ponadto tak ujmowana rodzina będzie tą podstawową komórką społeczną mającą na celu rozwój wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci. Dostrzec należy, że w postanowieniach Konstytucji RP wyodrębnia się dwie kategorie rodzin, a mianowicie rodziny wielodzietne oraz niepełne. Przez rodziny wielodzietne rozumie się rodziny posiadające troje i więcej dzieci, natomiast rodzina niepełna to taka, w której brak jest jednego z rodziców. Konstytucja RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek przyjmowania takich unormowań prawnych, które będą w sposób szczególny chroniły sytuację prawną tego typu rodzin, a zatem można uznać, że z tej perspektywy będą one w uprzywilejowanej pozycji, jednakże to ten ustawodawca będzie decydował, w jakim stopniu i w jakim zakresie rodzinom tym przyznawane będą szczególna ochrona i wsparcie. Uzewnętrznieniem tego będą przyjmowane unormowania w ustawach zwykłych.

5. Przeprowadzone rozważania pozwalają na przyjęcie stwierdzenia sprowadzającego się do tego, że przewidziany cel przyjętej ustawy nie jest skierowany wprost do związków partnerskich. W tym zakresie można się zastanawiać, czy rodzice dziecka, którzy nie pozostają w związku formalnym, będą mogli korzystać z instrumentów przewidzianych w tej ustawie. Szczegółowe unormowania komentowanej ustawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi w tym zakresie, ponieważ można dostrzec unormowania, które będą skierowane do poszczególnych rodziców, i to niezależnie od tego, jakie będą występowały między nimi relacje, jak również występują takie instrumenty, których wykorzystanie możliwe będzie jedynie w stosunku do rodzin w ujęciu formalnym. W mojej ocenie komentowana ustawa nie obejmuje swoim zakresem takich związków partnerskich, które są jednopłciowe, ponieważ będą one pozostawały w opozycji do ujęcia przyjmowanego w Konstytucji RP, jednocześnie można zauważyć, że w licznych unormowaniach tej ustawy ustawodawca przemilcza istnienie tego typu komórek społecznych i nie wypowiada się w sposób normatywny. Takie ujęcie może świadczyć o zaniechaniu ustawodawczym, będącym świadomym działaniem ustawodawcy, względnie wynikać z niedostrzegania występowania tego problemu. Niezależnie od intencji, którymi kierował się ustawodawca, dostrzec należy występowanie związków partnerskich składających się z osób jednej płci mających na wychowaniu dziecko, dla którego jeden z partnerów takiego związku będzie rodzicem.

6. Trzecim celem omawianej ustawy jest przekonanie ustawodawcy, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się dziećmi i ich wychowywaniu oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. W zadaniu tym można dostrzec, że celem ustawy jest stworzenie instrumentów, przy wykorzystaniu których będzie można skutecznie udzielać pomocy rodzinom przeżywającym trudności, przy czym trudności te związane są z opiekowaniem się dziećmi i ich wychowaniem, a zatem problemy wynikające z relacji między dorosłymi członkami rodziny już wykraczają poza ramy tego unormowania. Wskazany cel skierowany jest do rodziny w powyżej przyjętym rozumieniu i ukierunkowany jest na dzieci. Równocześnie ustawodawca zakłada współpracę wszystkich osób i podmiotów pracujących z dziećmi i rodziną. Należy zauważyć, że w tym zakresie ustawodawca nie rozgranicza, że rozwiązania te skierowane są do podmiotów publicznych, ale zakłada, że w tym zakresie trzeba wykorzystać wszystkie możliwości wynikające z organizacji danej społeczności. Zatem w ustawie nie wprowadzono żadnych ograniczeń i barier w przychodzeniu z pomocą rodzinie wymagającej wsparcia. Takie ujęcie świadczy o tym, że nadaje się pojęciu rodziny priorytetowy charakter i stara się objąć rodzinę będącą w trudnej sytuacji wszelkimi dostępnymi formami pomocy. Wykorzystane pojęcie współpracy zakłada, że relacje między podmiotami publicznymi odpowiedzialnymi za realizację postanowień niniejszej ustawy z podmiotami niepublicznymi oparte będą na partnerstwie zmierzającym do osiągnięcia wspólnego celu. Podmioty publiczne będą wykorzystywały potencjał podmiotów niepublicznych w celu uzyskania możliwie największych efektów podejmowanych działań.

7. W tym miejscu należy dostrzec, że nie wprost, lecz w sposób pośredni ustawodawca wykorzystuje zasadę pomocniczości, ponieważ zakłada, że w pierwszej kolejności rodzina jest zobowiązana podejmować działania zmierzające do przezwyciężenia trudności w niej występujących, natomiast w momencie, w którym trudności te będą przerastały jej możliwości, będzie mogła oczekiwać pomocy ze strony innych uczestników życia społecznego lokalizowanych na wyższych szczeblach organizacji, a zatem podmiotów niepublicznych, a w dalszej kolejności - odpowiedzialnych podmiotów publicznych, łącznie z wykorzystaniem władzy sądowniczej.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)
1.

Przedmiotowa ustawa ukierunkowana jest na dwa zagadnienia wynikające z jej tytułu - przedmiotem jej zainteresowania jest wspieranie rodziny i piecza zastępcza. Problematyka ta przed przyjęciem komentowanego unormowania zlokalizowana była w ustawie o pomocy społecznej, a zatem była częścią pomocy społecznej. Z takiego umiejscowienia tej problematyki wynikały określone konsekwencje, ponieważ pomoc społeczna jest elementem domknięcia systemu zabezpieczenia społecznego, a świadczenia przewidziane w tej sferze działania państwa przyznawane są w warunkach uznania administracyjnego. Wyprowadzenie problematyki wsparcia rodziny, jak również dotyczącej systemu pieczy zastępczej z pomocy społecznej i przeniesienie jej do wyodrębnianego w literaturze wsparcia społecznego ma liczne i wielostronne konsekwencje. W pierwszej kolejności świadczenia przyznawane w ramach wsparcia społecznego nie są przyznawane w warunkach uznania administracyjnego, a zatem po spełnieniu wskazanych w prawie...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?