Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz

Na wczesnym etapie rozwoju nauki o administracji i nauki prawa administracyjnego, zainteresowania badaczy przedmiotu skoncentrowane były na relacjach pomiędzy władzą publiczną (administracją państwową) a jednostką. Problem prawnych aspektów działania administracji postrzegano głównie przez pryzmat działań władczych, wydawania aktów administracyjnych konkretyzujących prawa i obowiązki, ingerencji w sferę praw podmiotowych. Zainteresowanie nauki prawa tą tradycyjną funkcją, określaną jako funkcja reglamentacyjno-porządkowa administracji nie ustaje, niemniej w obszarze regulacji prawnych i dociekań nauk prawnych dość szybko znalazła się także inne sfera działania administracji, określana mianem administracji świadczącej, lub administracji usług. Wiąże się to z procesem poszerzania zasobu obowiązków państwa wobec obywatela, a także zakresu obowiązków, jakie obywatele spełniają wobec siebie nawzajem. Do takich obowiązków należy zapewnianie dostępu do rozmaitych dóbr.

Wprowadzenie do obiegu terminologii naukowej pojęcia „dobra” wiązane jest z pracami brytyjskiego ekonomisty A. Marshalla. Wyodrębnił on kategorię tzw. bogactwa, czyli rzeczy stanowiących przedmiot pożądania, ponieważ bezpośrednio lub pośrednio zaspokajają potrzeby ludzkie. Do oznaczenia wszystkich tych rzeczy zaproponował używanie pojęcia „dobro” (M. Daszkowska, Usługi..., s. 13 i n.). Wspomniane potrzeby, które „dobra” mają zaspokoić, określa się jako odczuwane przez ludzi braki: brak dostępu do jakiegoś urządzenia, surowca, informacji, itp. (G. Szpor, Korzystanie..., s. 118). A. Marshall dzielił dobra na materialne i niematerialne. Dobra materialne można określić jako wyodrębnione obiekty o określonych właściwościach fizycznych, wytwarzane lub przetwarzane w drodze świadomej działalności ludzkiej i używane do zaspokajania różnorodnych potrzeb. Dobra niematerialne nie przybierają postaci artefaktów (obiektów fizycznych) i stanowią zróżnicowaną kategorię. A. Marshall dzielił dobra niematerialne na dwie klasy: dobra wewnętrzne, do których zaliczają się cechy charakteru i uzdolnienia oraz dobra zewnętrzne, tj. świadczenia osobiste i powinności robocze na rzecz innych (A. Marschall, Zasady..., s. 51).

Współcześnie dobra niematerialne dzieli się częściej na świadczenia lub usługi (S. Biernat, Rozdział..., s. 10). Można wyróżnić dobra, z których korzysta się indywidualnie lub zbiorowo (M. Pohorille, Spożycie..., s. 93 i n.). Dobra, z których korzysta się indywidualnie, to takie, które otrzymują określone osoby w całości, do własnego wykorzystania. Chodzi o dobra, które są rozdzielane między poszczególne osoby. Osoby otrzymujące dobra mogą z nich korzystać, przy czym źródło i charakter tytułu do korzystania z dóbr bywają różne. Natomiast w drugim przypadku poszczególne zainteresowane osoby mają tylko udział w korzystaniu z dobra przeznaczonego do zaspokajania potrzeb pewnej grupy osób. Chodzi tu o udział w korzystaniu, który jest w jakiś sposób sprecyzowany (podobnie S. Biernat, Rozdział..., s. 11). W przypadku czystości i porządku niewątpliwie chodzi o zaopatrzenie w dobra niematerialne, jakimi są: poczucie czystości, porządku, higieny otoczenia. Same czynności zmierzające do zaopatrzenia w owe dobra mają - rzecz jasna - charakter materialnych manifestacji (wywóz odpadów, usunięcie śniegu z chodnika). Pośrednio, działania w zakresie utrzymania czystości mają wpływa na dobry stan zdrowia.

Początkowo przez instytucje administracji rozumiano przede wszystkim struktury zajmujące się wydawaniem aktów administracyjnych konkretyzujących prawa i obowiązki, kojarzone do dziś, tradycyjnie, z pojęciem urzędu. Obecnie, powszechnym zjawiskiem jest zróżnicowanie struktury współczesnej administracji publicznej, odpowiadające różnym zadaniom, różnym rodzajom działań, różnym sferom działania, czy też funkcjom. Działania administracji można klasyfikować np. z punktu widzenia ich przedmiotu (M. Zimmermann, Z zagadnień..., s. 11). Ten sposób jest dogodny zwłaszcza do wyodrębnienia działów prawa administracyjnego materialnego, jak: status osobowy, regulacja wolnych zawodów, gospodarowanie nieruchomościami, itp. Jako kryterium kwalifikacyjne można także przyjąć cele, jakie realizuje administracja. Na podstawie tego kryterium można m.in. wyróżnić administrację, której cel stanowi zabezpieczenie porządku i ładu publicznego (tzw. policję administracyjną), oraz administrację, której celem jest udzielenie pomocy materialnej i niematerialnej jednostkom, organizowanie i utrzymywanie w należytym stanie urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego (E. Knosala, Pojęcie..., s. 16). Innym kryterium jest sposób kształtowania przez administrację pozycji prawnej jednostki. Może ono stanowić podstawę wyróżnienia administracji, której wykonywanie prowadzi do ograniczenia, w imię interesu publicznego, sfery wolności obywateli (F. Longchamps, Poglądy..., s. 110 i n.). W tej sferze podstawową prawną formą działania, którą operuje administracja, jest nałożenie obowiązku, jaki w ostatecznym rozrachunku może być wykonany przez zastosowanie przymusu (J. Jendrośka, Zagadnienia..., s. 75 i n.). To samo kryterium pozwala na wyodrębnienie administracji, której działalność nakierowana jest - zamiast na nałożenie obowiązku - na stworzenie możliwości zaspokojenia potrzeb obywatela (E. Knosala, Pojęcie..., s. 26-27). Zaspokajanie potrzeb jednostki w różnych dziedzinach określane jest najczęściej mianem administracji świadczącej.

Za autora pojęcia administracji świadczącej uważany jest niemiecki administratywista E. Forstohoff (I. Lipowicz, Pojęcie..., s. 131 i n.). W niemieckiej nauce prawa administracyjnego przyjęło się powszechnie, w dużej części pod wpływem jego koncepcji, określenie Leistungsverwaltung, tłumaczone (najczęściej) jako „administracja świadcząca”. Pojęcie to oznacza funkcję państwa, przysparzającą ogólnie rozumianych korzyści obywatelowi, a także zespół urządzeń znajdujących się w dyspozycji państwa, służących zaspokajaniu jego funkcji świadczących. W nauce francuskiej problem udzielania obywatelowi świadczeń ze strony władz publicznych ujmowany był w szerszym kontekście. Podstawowym pojęciem w tej nauce są „służby publiczne” (services publics). L. Duguit za służbę publiczną uważał każdą czynność, której wykonanie powinno być zapewnione, regulowane i kontrolowane przez rządzących, ponieważ jest ona niezbędna dla urzeczywistnienia i rozwoju stosunków społecznych i z której istoty wynika, że nie może być całkowicie spełniona bez pomocy sił rządzących (W. Klonowiecki, Zakład..., s. 12 i n.). Porównując stanowiska nauki niemieckiej i francuskiej, można stwierdzić, iż obydwa wskazują na doniosłe znaczenie tej sfery działania administracji publicznej, która wiąże się zaspokajaniem potrzeb. Chociaż wyodrębnienie samego pojęcia administracji świadczącej nastąpiło dosyć późno (w 1. połowie XX w.), to poszerzanie obowiązków administracji związanych z udzielaniem świadczeń postępowało bardzo szybko. Pomimo niekwestionowanej obecności zagadnień związanych z udzielaniem świadczeń w codziennej działalności administracji, rozgraniczenie sfery administracji zaspokajającej potrzeby (świadczącej) od innych sfer działania administracji (reglamentacja, planowanie) bywa niejednoznaczne. Szczególnie gdy wziąć pod uwagę problematykę prawnych form działania administracji. Niejednokrotnie administracja „porządkowa” i administracja „świadcząca” posługują się tymi samymi formami działania (np. akt administracyjny) do realizacji swoich zadań. Zaspokojenie jakiejś potrzeby jednostki może być determinowane spełnieniem jakiegoś nakazu, mogą wystąpić także i takie sytuacje, gdy to samo zadanie może być zrealizowane albo za pomocą działań ze sfery reglamentacyjno-porządkowej, albo za pomocą działań ze sfery świadczącej. Sytuacja taka zachodzi m.in. w związku z zaspokojeniem potrzeby do przebywania w czystym i uporządkowanym otoczeniu.

Pierwotny tekst ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 1996 r. Nr 132, poz. 622. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1997 r.

Kolejne nowelizacje ustawy weszły w życie według następującej kolejności:

Działalność administracji w sferze udzielania świadczeń często definiowano mianem świadczenia usług. Było to określenie nieprecyzyjne, a nawet mylące. Nie odpowiadało ustaleniom poczynionym na podstawie innych dziedzin nauki, w szczególności ekonomii, co do istoty działalności, określanej jako „usługi”. Należy więc przypomnieć, że - opierając się na dorobku nauk ekonomicznych - można poczynić następujące konkluzje, co do treści pojęcia „świadczenie usług”:

Z definicji usług, wypracowanych w naukach ekonomicznych, wynika, że usługi nakierowane są głównie na zaspokojenie potrzeb, których treść zdeterminowana jest przez cechy indywidualne odbiorcy usług. Dlatego należałoby przyjąć, jako kryterium uzupełniające, choć nie decydujące bezwzględnie o kwalifikacji danej działalności jako świadczenia usług, iż dobro niematerialne, jakie jest efektem zaspokojenia potrzeby skutkującej skorzystaniem z usługi, jest - z reguły - dobrem, z którego korzysta się indywidualnie.

W świetle ustaleń nauki ekonomii okazuje się, że świadczenie usług nie wyczerpuje bynajmniej aktywności administracji dotyczącej udzielania świadczeń. Działalność o charakterze świadczenia usług nie stanowi całości, ale istotną c z ę ś ć funkcji administracji polegającej na zaspokajaniu potrzeb, przy pomocy działalności ludzkiej, której rezultatem jest zaspokojenie potrzeby określonej najczęściej przez indywidualne cechy odbiorcy, przy czym bezpośredni rezultat wykonania usługi nie polega na wytworzeniu dobra materialnego. Do pozostałych rodzajów świadczeń udzielanych przez administrację zaliczają się: świadczenia finansowe oraz zaopatrywanie w dobra materialne (szerzej zob. P. Chmielnicki, Świadczenie..., s. 34-38). Zapewnienie czystości i porządku ma charakter zaopatrzenia w dobra niematerialne, kwalifikuje się więc jako świadczenie usług. Notabene, kwalifikacja ta nie odbiega od potocznego określania działań podmiotów realizujących zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku.

Udzielanie świadczeń wynikających z zadań państwa może odbywać się za pomocą aparatu organizacyjnego władz publicznych, jednak często bywa i tak, iż struktury administracji są tylko organizatorem procesu zaspokajania pewnych potrzeb, kontrolują i nadzorują przebieg tego procesu, ale nie uczestniczą w nim bezpośrednio. Sytuacja taka zachodzi m.in. w kwestii utrzymania czystości i porządku. W każdym wypadku podmioty administracji biorą jednak na siebie odpowiedzialność za uzyskanie rezultatu, jakim jest zaopatrzenie w pewne dobro. Udzielanie świadczeń przez administrację ma unikalny walor, niedostępny dla podmiotów prywatnych. Walorem tym jest pewność świadczeniobiorców, że udzielanie świadczenia nie zostanie przerwane dopóty, dopóki administracja nie zostanie prawnie pozbawiona odpowiedzialności za zaspokajanie określonej potrzeby. Istotną cechą stosunków wynikających ze świadczonych przez administrację usług jest zdanie się usługobiorców na ciągłość i trwałość owych stosunków świadczenia. Cecha ciągłości, czy też trwałości stosunków wynikających ze świadczenia usług oznacza, że ludzie mają pewność co do tego, iż ich teraźniejsze i przyszłe potrzeby będą zaspokajane przez administrację, jednocześnie zaś owa cecha oznacza, że usługi są ujęte w ramy planowej działalności administracji, a ich realizacja stanowi jej stałą troskę. Walor ten powoduje, iż przedmiotem usług świadczonych przez administrację jest szczególnie realizacja tych dóbr, które muszą być dostarczane w sposób nieprzerwany, niezależnie od okoliczności, do których zalicza się m.in. stan koniunktury gospodarczej. Nie oznacza to, że administracja świadczy tylko te usługi, którymi nie są zainteresowane podmioty prowadzące działalność nakierowaną na osiągnięcie korzystnego wyniku ekonomicznego. Większość usług świadczonych przez administrację mogłaby być świadczona również przez podmioty nienależące do systemu administracji publicznej. Nie gwarantują one jednak owej trwałości świadczenia usług.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest klasycznym przykładem regulacji angażującej w przebieg procesu zaopatrzenia w pewne dobra, zarówno struktury administracji, jak i podmioty prywatne prowadzące działalność gospodarczą, a nawet samych obywateli (co stanowi dość rzadkie rozwiązanie). Prawna problematyka funkcjonowania struktur (publicznych i prywatnych) zaangażowanych w utrzymanie czystości i porządku może być rozpatrywana z punktu widzenia determinacji działania tzw. zakładów administracyjnych (zakładów publicznych).

Uważa się, że pojęcie zakładu administracyjnego najwcześniej pojawiło się w nauce niemieckiej. Za klasyczną uznawana jest definicja O. Mayera, według którego zakład jest zespołem środków osobowych i rzeczowych, w ręku państwa lub innego podmiotu administracji publicznej, trwale przeznaczony do spełniania szczególnych celów publicznych (W. Klonowiecki, Zakład..., s. 32). Do innych przedstawicieli nauki niemieckiej, którzy zajmowali się pojęciem zakładu publicznego należą m.in.: F. Fleiner, W. Jellinek, A. Merkl, R.H. Herrnritt, F. Giese, E. Neuwiem, E. Cahn i A. Köttgen. Dla nauki francuskiej, właściwe jest definiowanie zakładów publicznych jako jednostek posiadających osobowość prawną i traktowanie ich jako elementu służby publicznej. Takie, lub zbliżone stanowisko prezentowali m.in. M. Journe, M. Dendias, M. Hauriou, L. Rolland, A. Laubadere.

Jeśli chodzi o polską naukę, przed II wojną światową problematyką zakładów publicznych zajmował się m.in. T. Bigo, według którego, pojęcie zakładu publicznego oznacza kompleks środków osobowych i materialnych należący do państwa, względnie innego podmiotu administracji publicznej, a wydzielony pod względem organizacyjnym w jedną całość techniczną (T. Bigo, Związki..., s. 178-179). W. Klonowiecki, autor monografii poświęconej w całości zakładom administracyjnym, wywodził, iż zakład publiczny jest zespołem osób, rzeczy i praw, zorganizowany przez podmiot administracji publicznej i trwale z nim związany, przeznaczony do indywidualnego użytkowania przez osoby uprawnione (lub zobowiązane), w sporach między którym a użytkownikiem, przynajmniej w kwestii możności korzystania z zakładu, wyłączona jest droga sądowa (W. Klonowiecki, Zakład..., s. 32).

Po II wojnie światowej problematyką zakładów administracyjnych zajmowali się m.in. M. Elżanowski i E. Ochendowski. Pierwszy z tych autorów określił „zakład państwowy” jako każdą względnie samodzielną państwową jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym (statutowym) celem jest mające ciągły, wyspecjalizowany charakter, bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych w dziedzinie określonej w akcie o jej utworzeniu, z uwzględnieniem pewnych kryteriów kierunkowych, rozgraniczających zakład państwowy od przedsiębiorstwa państwowego, do których zaliczają się: formy finansowania i charakter stosunku prawnego korzystania - stosunek organów zakładu do użytkowników, korzystających z jego usług, jest z zasady stosunkiem administracyjnoprawnym (M. Elżanowski, Zakład..., s. 66-67).

E. Ochendowski przyjął, iż zakładem administracyjnym w znaczeniu formalnym jest państwowa jednostka organizacyjna, niebędąca ani organem państwowym, ani przedsiębiorstwem państwowym (zjednoczeniem). W znaczeniu materialnym, zakładem administracyjnym jest państwowa jednostka organizacyjna, niebędąca organem państwa, która dla wykonania swoich podstawowych zadań ma prawo nawiązywać stosunki administracyjnoprawne (E. Ochendowski, Zakład..., s. 105-107). Według cytowanego autora, zakłady administracyjne nie mają osobowości prawnej, ponieważ nie jest im potrzebna w sferze realizacji zadań, do których zostały powołane.

Według J. Bocia zakłady administracyjne charakteryzują się tym, że: 1) powołane są do świadczenia usług niematerialnych w dziedzinie oświaty, kultury, nauki, wychowania, reedukacji, ochrony zdrowia, opieki społecznej, 2) tworzone są przez różne organy administracji państwowej na podstawie różnych podstaw prawnych, w różnych formach aktów kreujących, 3) korzystanie z zakładów jest ograniczone, korzystać z nich bowiem mogą tylko użytkownicy danego zakładu, 4) korzystanie z zakładu może być dobrowolne lub przymusowe, 5) między organami zakładu a użytkownikiem nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny w sposób właściwy dla powstawania tych stosunków, a więc z mocy prawa bądź z mocy decyzji administracyjnej, 6) między korzystającym a organami zakładu wytwarza się z mocy prawa, lub decyzji o przyjęciu, stosunek władztwa zakładowego, którego treść stanowi z jednej strony możność jednostronnego ustalania sytuacji prawnej i faktycznej użytkownika, z drugiej zaś obowiązek użytkownika poddania się dyspozycjom organów zakładu. Podstawa prawna dla władztwa zakładowego jest w pewnym stopniu swobodna wobec porządku prawnego powszechnego; obejmuje ona także akty normatywne typu statutów, regulaminów i zarządzeń, zgodne co do treści z ogólnie obowiązującym prawem, ale skierowane do ograniczonego kręgu adresatów. Zagwarantowanie wykonania aktów prawnych organów zakładu jest dwojakie: w sytuacji korzystania dobrowolnego głównym środkiem jest usunięcie z grona użytkowników, w sytuacji zaś korzystania przymusowego - możność użycia środków przymusu państwowego, najczęściej przez organy zakładu (J. Boć, w: J. Boć, T. Kuta, Prawo..., s. 77). Orzecznictwo wśród cech zakładu administracyjnego wymienia: świadczenie usług niematerialnych (np. w dziedzinie ochrony zdrowia), powoływanie zakładów w ramach zadań państwa, regulowanie ich tworzenia i funkcjonowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego, normatywnie określona dostępność zakładów dla użytkowników, możliwość nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w sposób właściwy dla tych stosunków, władztwo zakładowe (wyrok NSA z 19 maja 2003 r., OSA 1/2003, ONSA 2003, nr 4, poz. 114).

Zasadniczo pojęcie zakładu administracyjnego wiązane jest ze strukturami pozostającymi w systemie administracji publicznej lub przynajmniej tworzonymi przez organy administracji publicznej. Nie jest to jednak warunek, który musi być spełniony bezwzględnie, aby daną strukturę można było określić mianem zakładu administracyjnego. Według E. Ochendowskiego, przyjmując za kryterium podziału podmiot tworzący zakład, a więc kto tworzy i wyposaża zakład w niezbędne do jego działalności środki, można zakłady podzielić na państwowe i niepaństwowe. Zakłady państwowe, jak już o tym była mowa, są tworzone przez organy administracji państwowej i uzyskują od państwa środki potrzebne do realizacji ich zadań. Zakłady niepaństwowe mogą być tworzone przez organizacje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne oraz osoby fizyczne, które wyposażają zakłady w odpowiednie środki.

Zaopatrywanie w dobro, jakim jest czystość i porządek, nie występuje bezpośrednio w przepisie Konstytucji. Nie istnieje norma, która expressis verbis gwarantuje obywatelom publiczne prawo podmiotowe do przebywania w czystym i uporządkowanym otoczeniu. Można jednak wskazać na kilka przepisów Konstytucji, które pośrednio stwarzają obowiązek troski o zapewnienie dostępu do tych dóbr. Należy do nich art. 66, zgodnie z którym każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. W myśl art. 68, każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Na mocy art. 74 władze publiczne mają obowiązek prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. W związku z tą ostatnią regulacją pozostaje norma z art. 86 Konstytucji stanowiącego, iż każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie.

Jeśli chodzi o relację do przepisów prawa międzynarodowego, komentowana ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia następujących dyrektyw Wspólnot Europejskich:

W zakresie ustawodawstwa krajowego, regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostaje w ścisłym związku z postanowieniami ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251). Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przepisy ustawy o odpadach stanowią o zasadach gospodarowania odpadami, planach gospodarki odpadami, zadaniach samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, obowiązkach posiadaczy odpadów oraz prowadzących działalność w zakresie transportu odpadów, o szczególnych zasadach gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów, o zasadach składowania i magazynowania odpadów oraz termicznego przekształcania odpadów.

Spośród innych ustaw, których postanowienia mają istotne znaczenie dla utrzymania czystości i porządku w gminach, należy wymienić ustawę z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), ustawę z 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384), ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), ustawę z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94) oraz ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591).

Do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wydano następujące rozporządzenia:

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje wydanie w każdej gminie przynajmniej jednego aktu wykonawczego do ustawy, w postaci aktu prawa miejscowego, którym jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.