Białek Tadeusz, Marzec Agnieszka, Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Komentarz

Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych została uchwalona przez Sejm w dniu 9 kwietnia 2010 r. Ogłoszono ją w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2010 r. Nr 81, poz. 530. Weszła w życie po krótkim, bo 30-dniowym vacatio legis w dniu 14 czerwca 2010 r.

Tak krótkie vacatio legis wynikało z faktu, że nie jest to regulacja całkowicie nowa. Ustawa ta zastąpiła bowiem funkcjonującą od 7 lat, a dokładnie od 26 kwietnia 2003 r., ustawę o udostępnianiu informacji gospodarczych. Potrzeba zmiany dotychczasowej ustawy podyktowana była przede wszystkim tym, że dotychczasowa ustawa nie realizowała w pełni celów, jakie legły u podstaw jej uchwalenia w 2003 r. W ówczesnych założeniach ustawa ta miała być regulacją, która umożliwi wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na ograniczenie wyłudzeń i oszustw, stanowiących poważny problem dla gospodarki państwa. Miała stanowić narzędzie wspierające ściągalność długów (likwidację tzw. zatorów płatniczych) poprzez możliwość wymiany informacji o zwłoce w wykonywaniu zobowiązań i tym samym dokonywanie weryfikacji wiarygodności płatniczej przyszłego kontrahenta.

Kilka lat funkcjonowania rynku wymiany informacji gospodarczych w Polsce - pomimo pewnych zbędnych, a czasami wręcz nieracjonalnych ograniczeń w ustawie z 2003 r., pokazało, że jednak można stworzyć rozwiązania, które pod względem wiarygodności danych, w tym możliwej współpracy z bankowymi bazami danych (instytucjami, o których mowa w art. 105 ust. 4 pr. bank., czyli rejestrami kredytowymi), szybkości przepływu informacji oraz bezpieczeństwa przetwarzania i transferu, nie ustępują rozwiązaniom przyjętym w innych państwach europejskich.

Funkcjonująca od 7 lat ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych stworzyła podwaliny pod udostępnianie przez przedsiębiorców danych dotyczących wiarygodności płatniczej innych przedsiębiorców i konsumentów (informacje gospodarcze), przede wszystkim danych o zwłoce w wykonywaniu zobowiązań pieniężnych (tzw. informacje negatywne), przyczyniając się tym samym do wzmocnienia procesu ściągania wierzytelności. Po kilku latach doświadczeń funkcjonowania biur informacji gospodarczej w Polsce, zarówno dobrych (zwiększenie pewności i wiarygodności obrotu oraz wzrost ściągalności wierzytelności), jak i złych (zbyt restrykcyjne, nadmiernie ograniczające przepisy), Ministerstwo Gospodarki przygotowało całkowicie nową ustawę o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Istotnie należy wyraźnie dostrzec, że uwzględniono większość postulatów mających na celu poprawę funkcjonowania ustawy jako skutecznego instrumentu wzmocnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Zmiany te niewątpliwie przyczynią się do zapewnienia szczelności sytemu informacji gospodarczej poprzez umożliwienie udostępniania informacji o zobowiązaniach różnych podmiotów z różnych tytułów prawnych na skutek usunięcia większości ograniczeń nałożonych obowiązującą ustawą.

Jak wynikało z przygotowanego przez Departament Regulacji Gospodarczych Ministerstwa Gospodarki dokumentu "Ocena Skutków Regulacji problemów występujących na rynku informacji gospodarczych" (Warszawa 2008) , ocena funkcjonowania dotychczasowej ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych została przygotowana w celu porównania rzeczywistych wyników i wpływów ustawodawstwa z pierwotnymi założeniami ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych. W najważniejszej ankiecie, przeprowadzonej przez Ministerstwo Gospodarki wśród przedsiębiorców i organizacji przedsiębiorców w październiku 2006 r., 56% przedsiębiorców i organizacji przedsiębiorców zadeklarowało, że korzysta z biura informacji, 24% - że nie korzysta, a 20% ankietowanych odpowiedziało, że zamierza korzystać. Respondenci, którzy wskazali, że zamierzają korzystać z usług biura, podali następujące motywacje: poprawa zarządzania ryzykiem kredytowym i operacyjnym; umieszczanie w bazie biura dłużników oraz dokonywanie ich weryfikacji; uzyskanie wiedzy o dłużnikach; lepsza ściągalność należności; ułatwiona selekcja nierzetelnych konsumentów; zwiększenie skuteczności windykacji należności. Przedsiębiorcy wskazywali, że powodami nieosiągnięcia (w ich opinii) przez ustawę z 2003 r. zakładanych celów były: zbyt duża ochrona dłużnika; mała popularność tego typu systemów; brak jednego rejestru dłużników niewypłacalnych; brak uaktualnionych danych i zbyt skomplikowana procedura.

Jak podkreślano w przygotowanych przez Ministerstwo Gospodarki "Założeniach nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych" , celem ustawy jest stworzenie ram prawnych dla funkcjonowania nowoczesnych mechanizmów umożliwiających weryfikację wiarygodności płatniczej kontrahenta przed zawarciem umowy. Obowiązująca ustawa z jednej strony umożliwia udostępnianie informacji o nierzetelnych dłużnikach zainteresowanym podmiotom, z drugiej zaś poddaje ten proces określonym rygorom, zapewniając m.in. wiarygodność udostępnianych informacji, ochronę słusznych praw podmiotów, których informacje te dotyczą, oraz stosowny zakres nadzoru państwa nad tym procesem. W ustawie tej założono również, że pośrednictwo w udostępnianiu informacji o nieterminowym wywiązywaniu się ze zobowiązań stanowi usługę związaną z obrotem gospodarczym i nie jest celowe powierzanie realizacji tego rodzaju usługi jednostkom publicznym, gdyż musiałoby to spowodować rozbudowę administracji publicznej i ponoszenie nakładów budżetowych, a o nieskuteczności takiego rozwiązania świadczy m.in. nikła efektywność rejestru dłużników niewypłacalnych w ramach KRS. Konsekwentnie więc - jak podniesiono w "Założeniach" - w ustawie przyjęto, że świadczenie usług pośrednictwa w udostępnianiu informacji o nieterminowym wywiązywaniu się ze zobowiązań będzie się odbywało na zasadach komercyjnych, w ramach działalności gospodarczej wyspecjalizowanych przedsiębiorców, która ze względu na jej szczególny charakter została poddana nadzorowi państwa.

Główną słabością dotychczasowej ustawy były przede wszystkim ograniczenia podmiotowe, tj. zamknięty katalog przedsiębiorców uprawnionych do przekazywania informacji gospodarczych i wyłączenie z tego, i tak ograniczonego zakresu, osób fizycznych będących wierzycielami, a także ograniczenia przedmiotowe, tj. możliwość przekazywania informacji wyłącznie o zobowiązaniach powstałych z tytułu umowy o kredyt konsumencki lub z tytułu umowy o przewóz w regularnej komunikacji publicznej. Poważnym brakiem były też nieprecyzyjne przepisy uniemożliwiające faktyczną współpracę biur informacji gospodarczej z instytucjami utworzonymi na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank. (gromadzącymi dane o zobowiązaniach kredytowych wobec banków i instytucji upoważnionych do udzielania kredytów). Obowiązująca poprzednio ustawa nie dawała również możliwości wymiany informacji o wierzytelnościach sprzedanych, gdyż wierzyciele wtórni byli poza zamkniętym katalogiem przedsiębiorców uprawnionych do przekazywania informacji gospodarczych do biura. Omawiane braki spowodowały, że ustawa nie stworzyła szerokiego rynku wymiany gospodarczej.

Prace nad obecnie obowiązującą ustawą rozpoczęły się jeszcze w 2006 r. W początkowym okresie planowano tylko nowelizację dotychczasowej ustawy, ale w trakcie uzgodnień i konsultacji z udziałem przedstawicieli biur informacji gospodarczej, instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank., przedstawicieli wierzycieli wtórnych i innych przedsiębiorców - wobec wielu zgłoszonych propozycji zmian - zdecydowano się przygotować projekt nowej ustawy. Należało też uwzględnić fakt przystąpienia Polski do UE i otwarcia europejskiego rynku informacji gospodarczej. W czasie długiego procesu legislacyjnego dyskutowano wiele różnych propozycji zmian. Ostatecznie uchwalono ustawę, która jest rozsądnym kompromisem pomiędzy oczekiwaniami środowiska przedsiębiorców i biur informacji gospodarczej a potrzebą ochrony osób, których informacje i dane gospodarcze dotyczą.

Najważniejsze zmiany, jakie wprowadza nowa ustawa to:

Pomimo szerokiego otwarcia katalogu wierzycieli i tytułów prawnych uprawniających do przekazywania informacji gospodarczych do biura, nie znalazły się w ustawie postulowane przez środowiska społeczne (biura informacji gospodarczej, Związek Banków Polskich) przepisy umożliwiające przekazywanie do biur informacji gospodarczej informacji o wierzytelnościach publicznoprawnych (podatki, ZUS, mandaty, opłaty itp.), o czym szerzej w dalszej części komentarza. Należy to uznać za słabszą stronę tej regulacji, podobnie jak dość kontrowersyjne (bo wzbudzające krytykę w trakcie procesu legislacyjnego, szczególnie ze strony środowiska bankowego) przepisy uznające za wywiązywanie się ze zobowiązań (tzw. informacja pozytywna) spłacanie tych zobowiązań z opóźnieniem nie przekraczającym 60 dni (zob. art. 18 komentowanej ustawy).

Potrzeba będzie zapewne kilku kolejnych lat, aby wprowadzone ustawą zmiany mogły być ocenione pod kątem ich efektywności na rynku wymiany informacji gospodarczych, choć - zgodnie z zapowiedziami Ministra Gospodarki - pierwsza ocena funkcjonowania ustawy zostanie przeprowadzona po roku jej obowiązywania.