Rakoczy Bartosz, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: Oficyna 2008
Stan prawny: 28 lutego 2008 r.
Autor komentarza:

Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz

Autor fragmentu:

WSTĘP

Komentowana ustawa była jednym z ostatnich aktów normatywnych uchwalonych przed przełomowymi wyborami 4 czerwca 1989 r. Jej treść jest ciągle aktualna, mimo że ustawa obowiązuje w zasadniczo odmiennych warunkach ustrojowych i w znacznie zmienionym kontekście prawnym. Dlatego też jej stosowanie napotyka na trudności. Konieczne i zasadne wydaje się więc podjęcie rozważań zmierzających do wyjaśnienia znaczenia poszczególnych przepisów.

Komentowana ustawa jest pod wieloma względami wyjątkowa, otworzyła bowiem nowy etap w stosunkach między Państwem Polskim a Kościołem katolickim. Została uchwalona w momencie przełomowym historii ustroju Polski. Poszczególne postanowienia ustawy wyraźnie nawiązują do poprzednich etapów w stosunkach państwo - Kościół, a zamiarem ustawodawcy, dającym się odczytać z art. 3 ust. 2in fine, było stworzenie solidnego fundamentu prawnego dla tych stosunków w przyszłości. Ustawodawca zawarł tu, mającą działać również pro futuro, regułę kolizyjną, zgodnie z którą inne przepisy mogące odnosić się do Kościoła katolickiego tylko wtedy mogą znaleźć zastosowanie, jeżeli nie będą sprzeczne z zasadami wynikającymi z komentowanej ustawy. Dzięki temu przepisowi komentowana ustawa zajęła szczególne miejsce w systemie prawa. Mimo że ówcześnie obowiązująca Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. nie znała "ustaw wiodących", analizowana ustawa w istocie spełniała taka funkcję. Od 1 stycznia 1990 r. ustawa znalazła się w systemie prawnym, w którym funkcjonowała już znacznie zmieniona Konstytucja, lecz jej kontekst systemowy gruntownie zmienił się dopiero po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.

W doktrynie prawa wyznaniowego właściwe wywody dotyczące stanu de lege lata poprzedza się rozważaniami historycznymi. Mało jest w systemie prawa polskiego obowiązujących ustaw, w przypadku których wątki historyczne odgrywają tak znaczącą rolę - analizowaną ustawę należy bowiem widzieć w kontekście historycznym, w którym została uchwalona. W tym przypadku postawa władz państwowych i poglądy polityczne kształtowały w sposób bardzo istotny regulacje prawne. Można nawet stwierdzić, że relacje pomiędzy państwem a Kościołem katolickim, a w konsekwencji również regulacje prawne, kształtowane były w zależności od nastrojów politycznych organów władzy państwowej.

W doktrynie prawa wyznaniowego zwraca się uwagę, że w okresie powojennym można wyróżnić kilka etapów tworzenia się relacji pomiędzy państwem a Kościołem . Ich ewolucja doprowadziła ostatecznie do uchwalenia komentowanej ustawy.

Etapy te wyznaczały zachowania władz państwowych i uchwalanie kolejnych aktów prawnych. Największe znaczenie ma tu przełom w kształtowaniu relacji prawnych, jaki nastąpił na początku lat 70., do tego bowiem czasu państwo prowadziło w stosunku do Kościoła politykę represji, szykan i stanowienia norm prawnych przeczących współpracy, a nie ją budujących. W latach 70. nastąpiła wyraźna poprawa tych stosunków , co doprowadziło m.in. do uchwalenia ustawy z dnia 23 czerwca 1971 r. o przejściu na osoby prawne Kościoła Rzymskokatolickiego oraz innych kościołów i związków wyznaniowych własności niektórych nieruchomości położonych na Ziemiach Zachodnich i Północnych (Dz. U. Nr 16, poz. 156). Nie bez znaczenia jest wskazywana w doktrynie prawa wyznaniowego okoliczność, iż podczas obrad Okrągłego Stołu wiele uwagi poświęcano sprawom relacji państwa z Kościołem katolickim. Efektem tej współpracy i wspólnego wysiłku strony państwowej i kościelnej było uchwalenie komentowanej ustawy.

Nakreślenie wątku historycznoprawnego ma niebagatelne znaczenie dla wykładni przepisów ustawy, nie można bowiem dokonywać wykładni norm tego aktu bez dostrzegania jego genezy i uwzględnienia wątków historycznoprawnych. Niniejsza ustawa została uchwalona jako swoistego rodzaju kompromis. Można w niej odnaleźć dwa istotne elementy.

Po pierwsze, widać wyraźnie, że tworząc komentowany tekst, starano się uwzględnić zarówno stanowisko władz państwowych, jak i kościelnych. Władze państwowe udzielają zezwolenia na określone działania Kościoła, jednakże obwarowują je licznymi warunkami. Ustawa w swojej pierwotnej wersji wprowadzała np. obowiązek uzyskiwania pozwoleń i zezwoleń na zachowania, które co do zasady były dopuszczalne. Na tym przykładzie jasno widać, że analizowana ustawa, choć jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stanowionym przez kompetentny organ prawodawczy, ma charakter swoistego porozumienia. Po drugie, ustawa powstała po dość długim okresie, w którym problematyka funkcjonowania Kościoła katolickiego i jego jednostek organizacyjnych w państwie pozostawała bez żadnych regulacji prawnych lub była poddawana jedynie szczątkowym regulacjom, a powstałą lukę uzupełniało orzecznictwo sądów .

Komentowana ustawa w zamiarach organu prawodawczego miała na celu kompleksowe uregulowanie relacji państwa z Kościołem katolickim, porządkuje ona bowiem nie tylko zagadnienia osobowości prawnej kościelnych jednostek organizacyjnych, ale także sprawy podatkowe, celne, kwestię nauczania, jak również problematykę z zakresu kultury, ochrony zabytków, inwestycji sakralnych, obrotu nieruchomościami, zagospodarowania przestrzennego itp. Wskazując na aspekty historycznoprawne, nie wolno zapominać, że dnia 17 maja 1989 r. została także uchwalona ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, co jeszcze bardziej uwidacznia istniejące pragnienie kompleksowego uregulowania zagadnień związanych z działaniem i funkcjonowaniem kościołów i innych związków wyznaniowych w systemie prawa polskiego. Ówczesny prawodawca dostrzegł również, że uregulowania wymagają nie tylko kwestie relacji państwa z Kościołem katolickim, ale także jego relacje z innymi kościołami i związkami wyznaniowymi in genere.

Nie możemy zapominać, że komentowana ustawa została uchwalona w określonym kontekście historycznoprawnym. Duże znaczenie ma tutaj aspekt ustrojowy oraz sam kontekst normatywny i związki ustawy z ówczesnym systemem prawnym. Ustawodawca używa w niej pojęć, które obecnie nie funkcjonują już w systemie prawnym (związanych np. z opieką zdrowotną, wychowaniem i nauczaniem), odwołuje się do obecnie nieistniejących jednostek organizacyjnych lub ich grup, organów administracji publicznej, względnie do uchylonych regulacji prawnych.

Ustawa o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej miała ścisły związek z innymi aktami normatywnymi obowiązującymi w ówczesnym systemie prawnym. Akty te zostały bądź to uchylone, bądź zmienione, co spowodowało zmianę kontekstu historycznego (dotyczy to np. regulacji dotyczących zakładów opieki zdrowotnej). Wprawdzie ustawodawca polski starał się nowelizować komentowaną ustawę (była ona nowelizowana szesnaście razy), jednakże nie zdążył wprowadzić wszystkich zmian, tym bardziej, że niektóre z nich powinny mieć charakter kompleksowy i dogłębny (np. zupełna zmiana koncepcji nauczania przez Kościół katolicki). Jednak, co ciekawe, analizowana ustawa była nowelizowana przede wszystkim przy okazji zmian dokonywanych w innych aktach prawnych, a ustawa poświęcona w całości jej zmianie pojawiła się tylko raz (była to ustawa z dnia 11 października 1991 r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 459); zmianie uległ art. 1, określający zakres podmiotowy ustawy, a także art. 60, 61 oraz 63, dotyczące spraw majątkowych, przede wszystkim nieruchomości, dodano również art. 70a). Druga, nieco szersza zmiana komentowanej ustawy, nastąpiła na mocy art. 59 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.). Nowelizacja ta dotyczyła zmian związanych z właściwością organów administracji publicznej.

Powyższe uwagi skłaniają do refleksji, że w procesie wykładni norm prawnych znaczenie będzie miała wykładnia historyczna oraz wykładnia dynamiczna. Pierwsza z nich każde uwzględniać zamiary prawodawcy wyrażone w konkretnym kontekście normatywnym. Znaczenie ma przede wszystkim to, że ów kontekst uległ zasadniczej zmianie po 1989 r. Zmiany nakazują stosować wykładnię dynamiczną polegającą na tym, że w sytuacji, w której kontekst normatywny na poziomie ustawowym w porównaniu ze stanem z 1989 r. zmienił się w sposób istotny, należy w treści komentowanej ustawy odnaleźć treści, które pozwolą na utrzymanie w mocy jej postanowień mimo zmienionego kontekstu normatywnego. Ustawę należy wykładać zatem w taki sposób, aby jej treść utrzymać w mocy pomimo zmiany znaczenia niektórych pojęć, usunięcia innych pojęć z systemu prawnego, zmiany nazw organów i podmiotów, a także kompetencji organów administracji publicznej, podstaw aksjologicznych itp. Wykładnia ta polega na tym, aby z norm stanowionych w 1989 r. odczytywać wolę współczesnego prawodawcy.

W procesie wykładni znaczenie odgrywa także fakt, że już po wejściu w życie ustawy podpisano i ratyfikowano Konkordat oraz uchwalono Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Te dwa akty normatywne determinują sposób wykładni przepisów ustawy wyznaniowej. Reguły kolizyjne można rozwiązać, wskazując na konkretne zasady wykładni:

1)

komentowaną ustawę należy wykładać w zgodzie z Konkordatem i Konstytucją RP,

2)

Konkordat należy wykładać w zgodzie z Konstytucją RP,

3)

w razie sprzeczności innych powszechnie obowiązujących przepisów z zasadami wynikającymi z komentowanej ustawy przepisów tych nie stosuje się w sprawach odnoszących się do Kościoła katolickiego.

Normy ustawy należy widzieć zarówno w kontekście Konkordatu, jak i Konstytucji RP, zaś Konkordat należy wykładać w zgodzie z Konstytucją. Wynika to z art. 87 Konstytucji RP, który stanowi, że:

"1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego".

Katalog ten nie tylko ma charakter zamknięty, ale także hierarchicznie podporządkowany. Oznacza to, że akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem wyższego rzędu - w tym wypadku Konkordat musi być zgodny z Konstytucją RP.

Autor fragmentu:
Art. 1Zakres przedmiotowy

1.

Już sam tytuł ustawy wyznaniowej określa zakres podmiotowy jej obowiązywania, regulacja dotyczy bowiem jedynie Kościoła katolickiego. W art. 1 ustawodawca ponownie określił zakres podmiotowy.

2.

Artykuł 1 u.w. wskazuje, że chodzi o wszystkie obrządki Kościoła katolickiego. Kościół katolicki choć jest jedną wspólnotą, to zróżnicowaną wewnętrznie co do obrządku. Jak wskazuje T. Pawluk, "Kościół katolicki to nie tylko Kościół katolicki; to również Kościoły wschodnie" . Z kolei "Kościół katolicki (...), zwany też Kościołem rzymskokatolickim lub zachodnim, to Kościół podlegający Biskupowi Rzymu jako patriarsze Zachodu, uznający język katolicki za własny, zwłaszcza w liturgii" . "Katolickie Kościoły wschodnie to zorganizowane zrzeszenia katolików Wschodu, posiadające własną hierarchię" . Ponadto dekret z dnia 21 listopada 1964 r. - Orientalium Ecclesiarum wskazuje w nr 3, że kościoły zarówno Wschodu, jak i Zachodu, "chociaż częściowo różnią się między sobą tak zwanymi...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX