Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz - OpenLEX

Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: LexisNexis 2005
Stan prawny: 1 czerwca 2005 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz

Autorzy fragmentu:
Ogólneall()

Wprowadzenie

1. Kontekst historyczny

Pojęcie „województwo” ma na ziemiach polskich stosunkowo długą tradycję. W XV w. województwem nazywano dawne dzielnice, w których utrzymała się pełna hierarchia urzędnicza z wojewodą na czele (M. Kallas: Historia ustroju Polski, Warszawa 1996, s. 41). Natomiast granice terytorialne obecnych województw nie mają aż tak ugruntowanej tradycji; przeciwnie - województw jest szesnaście, uznanych regionów historycznych w dzisiejszych granicach Polski zaś tylko osiem, a mianowicie: Małopolska, Śląsk, Wielkopolska, Pomorze Zachodnie, Pomorze Gdańskie, Podlasie i Prusy, Ziemia Łęczycko-Sieradzka oraz Kujawy wraz z sąsiadującymi z nimi przez Wisłę ziemiami: Chełmińską i Dobrzyńską (M. Koter: Polskie regiony, „Wspólnota” 1998, nr 32). Brak pełnej ciągłości historii województw wynikał z rozbiorów Polski i ponownego scalania terytorium państwowego po 1918 r., zmian granic państwa po 1944 r. oraz wprowadzeniu w 1975 r. podziału Polski na 49 małych województw. Dlatego prace prowadzone w latach dziewięćdziesiątych XX wieku nie mogły odwołać się tak wyraźnie do przeszłości, jak to miało miejsce w odniesieniu do gmin (w 1990 r.) i do powiatów (w 1998 r.). „Powiedzmy zatem otwarcie, że w przypadku większości regionów tworzymy coś zupełnie nowego, czego przedtem nie było” (W. Surażska: Potencjał nowych regionów, „Rzeczpospolita” z 2 marca 1998 r.).

Dla zaprojektowania nowej mapy województw zostały wyróżnione trzy grupy obszarów mogących - potencjalnie - być podstawą do wytyczenia granic nowych samorządowych województw, a mianowicie: 1) regiony charakteryzujące się stabilnością i ciągłością rozwoju opartą na silnej tradycji, 2) regiony Polski Wschodniej pozbawione po II wojnie światowej swoich tradycyjnych ośrodków kulturowych, 3) regiony zachodnie, gdzie występuje połączenie kultury zastanej (przede wszystkim obiektywnych warunków osadniczych) z tożsamością przeniesioną przez społeczność osiedlającą się na tych ziemiach (Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 12 grudnia 2000 r., przygotowana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ST 2001, nr 4). Takie zróżnicowanie powodowało spory na temat liczby i granic nowych województw.

2. Dyskusja nad kształtem województw

Najsłabsza była pozycja obrońców podziału na 49 województw pochodzącego z 1975 r. (ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych, Dz. U. Nr 16, poz. 91). Ich argumentom łatwo było przeciwstawić stwierdzenie, że tamten podział miał genezę stricte polityczną, całkowicie nieaktualną w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Była to struktura skrajnie nieracjonalna, skoro podziałowi zasadniczemu towarzyszyło 10 różnego rodzaju podziałów specjalnych i pomocniczych, których granice często przecinały strukturę zasadniczego podziału terytorialnego kraju (Z. Leoński: Kształtowanie się podziału terytorialnego w okresie trzydziestolecia Polski Ludowej, PiP 1975, nr 12; J. Lang: Podziały terytorialne państwa, w: M.Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2003). Członkom Ligi Regionów ówczesne województwa kojarzyły się bardziej z guberniami, aniżeli z jednostkami mogącymi samodzielnie i aktywnie wpływać na wykorzystanie funduszy publicznych na swoim terenie (K. Olszewski: Regiony zamiast guberni, „Rzeczpospolita” z dnia 15 lutego 1995 r.).

Zwolennicy większych województw powoływali się na utrwalającą się w Europie tendencję tworzenia większych regionów. Powiększenie województw celem ich wzmocnienia miało ułatwić podejmowanie współpracy międzynarodowej na poziomie regionalnym, w tym współpracy transgranicznej, oraz pełne włączenie się do integracji europejskiej, a w szczególności - wykorzystanie instrumentów prawnych i ekonomicznych wypracowanych przez Unię, a służących rozwojowi regionalnemu i współpracy międzyregionalnej (Województwo samorządowe po roku reformy, na podstawie danych „Systemu monitorowania reformy administracji publicznej”, materiał opracowany przez Departament Wdrażania i Monitorowania Reformy Administracji Publicznej MSWiA, Warszawa 2000).

„Im silniejsze będą nowe regiony, tym więcej kompetencji będą mogły przejąć z centrum, a co za tym idzie - tym skuteczniejsza będzie decentralizacja państwa” (W. Surażska: Potencjał nowych regionów, „Rzeczpospolita” z 2 marca 1998 r.). Aktywnie działała w tym kierunku Liga Regionów, utworzona w 1994 r. przez kilka organizacji regionalnych, m.in. Związek Podhalan, Unię Wielkopolan, Zrzeszenie Kaszubsko-Pomorskie, Związek Górnośląski. Proponowała ona powołanie tylko 11-13 regionów, aby były one bardziej samodzielne gospodarczo i wyposażone w spore uprawnienia w zakresie stanowienia prawa, gospodarki, kontaktów zagranicznych na szczeblu regionalnym, nauki, kultury, turystyki (R. Wróbel: Dwie mapy, „Rzeczpospolita” z 29 marca 1995 r.).

Rząd zaproponował utworzenie 12 województw, odwołując się do wielu kryteriów funkcjonalnych. Przyjęto, że o sile województwa w tych obszarach decydują potencjały:

- ludnościowy i struktura funkcjonalno-przestrzenna obszaru (liczba ludności, sieć osadnicza, miasta, a także sieć dróg),

- innowacyjno-naukowy (liczba uczelni, nauczycieli akademickich, jednostek badawczo-rozwojowych, instytutów badawczych, ośrodków szkoleniowych, doradczych i innowacyjnych),

- gospodarczy i fiskalny (poziom rozwoju przedsiębiorczości, w tym liczba podmiotów gospodarczych, ich rozmiar, liczba izb gospodarczych, poziom dochodów podatkowych, poziom inwestycji publicznych),

- instytucjonalny (instytucje finansowe: banki, instytucje pośrednictwa finansowego; instytucje pozarządowe: izby gospodarcze, stowarzyszenia, fundacje, samorządy zawodowe; instytucje administracyjne: siedziby jednostek organizacyjnych administracji publicznej, w tym specjalnej),

- infrastrukturalny (ochrona zdrowia: szpitale, specjalistyczne kliniki; kultura: opery, filharmonie, teatry, muzea, sale wystawowe, stacje radiowe i telewizyjne, domy kultury; oświata i szkolnictwo wyższe),

- środków komunikacji społecznej (wydawnictwa prasowe, stacje telewizyjne i radiowe),

- tzw. ręki publicznej (kadra administracyjna, skala budżetów różnych szczebli, instytucje użyteczności publicznej) (Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 12 grudnia 2000 r., przygotowana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ST 2001, nr 4, s. 10-13).

Taka mnogość punktów odniesienia musiała w praktyce oznaczać, że ostateczny kształt i przebieg granic województw jest wynikiem wielu kompromisów i uznaniowych decyzji.

3. Warunki demograficzne i geograficzne

Ostatecznie Parlament zadecydował o powołaniu 16 województw, co do dnia dzisiejszego spotyka się z wyraźną krytyką. Zarzuca się władzy powołanie jednostek nadmiernie zróżnicowanych zarówno pod względem potencjału demograficznego, jak i gospodarczego (Ocena nowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 12 grudnia 2000 r., przygotowana przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, ST 2001, nr 4). Średnio województwo obejmuje obszar 19 543 km2 oraz liczy 2416,7 tys. mieszkańców, ale największe województwo mazowieckie niemal dwukrotnie przekracza średnie parametry, tj. obejmuje 35597 km2(11,4% powierzchni Polski) i zamieszkiwane jest przez 5136000 mieszkańców, czyli gęstość zaludnienia wynosi 144,3 mieszkańca/km2. Natomiast najmniejsze województwo opolskie jest niemal cztery razy mniejsze od lidera, tj. zajmuje zaledwie 9412 km2, na których mieszka 1056000 mieszkańców, czyli 112,1 mieszkańców przypada na 1 km2 (dane GUS wedug stanu na dzień 31 grudnia 2003 r.). W tej sytuacji nie mogą być zaskoczeniem krytyczne oceny, jakie przeważają na temat inicjatywy powołania dodatkowego, już siedemnastego województwa środkowopomorskiego (por. przykładowo uchwała Rady Powiatu w Koszalinie z 29 października 2003 r. w sprawie wyrażenia woli wspierania obywatelskiej inicjatywy projektu ustawy o utworzeniu województwa środkowopomorskiego) najczęściej są oceniane krytycznie.

Wątpliwości i krytyka terytorialnej struktury województw jednak nie powinna przesłaniać pozytywnych stron tej reformy. Większe województwa stwarzają co najmniej potencjalnie większe możliwości tworzenia strategii rozwoju kraju. Samo powstanie województwa określiło z jednej strony zakres terytorialny programowania oraz realizacji regionalnej polityki i działań, z drugiej - umożliwiło wspólnotom regionalnym tworzenie własnego sposobu rozwiązywania problemów, określania ścieżki rozwojowej oraz metod osiągania celów (W. Sługocki: Zmiana strategii województwa, „Wspólnota”2004, nr 14, s. 40).

4. Model samorządu regionalnego

Powołując do życia samorząd województwa, reformator musi sobie odpowiedzieć na pytanie, który z alternatywnych modeli stosunków województwa z centrum wybiera. Koncepcja zachodnioeuropejska akcentuje relatywnie szeroką samodzielność, a nawet autonomię regionu. W Europie przeważa pogląd, że nieuchronnie prowadzi to do nadania państwu charakteru federacyjnego (federalnego) (por. L. Kieres, J. Regulski: Reforma administracyjna. Przyszłość regionów, przyszłość reformy, „Rzeczpospolita” z 8 kwietnia 1998 r.). W rzeczywistości taka prosta, zawsze aktualna zależność nie istnieje, o czym dobitnie świadczą constitutional home rule charters najbardziej samodzielnych miast amerykańskich, korzystających ze statusu autonomicznego i stanowiących u siebie prawo miejscowe - na podstawie konstytucji stanowej, bez czekania na szczegółowe upoważnienie ustawowe (szerzej por. W. Kisiel: Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Pragmatyczne zróżnicowanie, Kraków 1995, oraz W. Kisiel: Tendencje rozwojowe prawa samorządowego w USA, ST 2004, nr 11, s. 58 i n.).

Natomiast w Polsce został przyjęty - jako obowiązujący - model samorządu regionalnego jako elementu państwa unitarnego. Nie jest to więc region znany konstytucji Belgii, Hiszpanii czy Włoch (por. J. Sługocki: Prawo administracyjne, Kraków 2003, s. 295 i n.). W okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie ustawy o samorządzie województwa niektórzy politycy wyrażali obawy, że ta zmiana położy kres jedności państwa polskiego, grożąc rozbiciem dzielnicowym i przyzna województwom-regionom prawo prowadzenia samodzielnej polityki zagranicznej. Tymczasem ta reforma nie uderzyła w unitarny charakter państwa, przeciwnie jednolitość państwa została expressis verbis potwierdzona w art. 3 Konstytucji, a jedynie - miała osłabić, czy nawet - unicestwić model państwa centralistycznego (J. Łukaszewski: Czy koniec jedności Polski). Tak jak przed 1998 r., tak i dzisiaj można twierdzić, że społeczności lokalne nie zostały wyposażone w odrębną, własną suwerenność, którą mogłyby przeciwstawiać suwerenności unitarnego państwa polskiego (L. Wiśniewski: Samorządy w nowej ustawie zasadniczej, „Rzeczpospolita” z 8 września 1995 r.). Samorząd wojewódzki w Polsce ma być zaledwie metodą decentralizowania ustroju administracji publicznej, tj. spowodować zastąpienie układu resortowo-branżowego przez nowy układ regionalny, w którym relacje między sektorem rządowym a sektorem samorządowym miałyby charakter o wiele bardziej partnerski (L. Patrzałek: Województwo nie może być klientem resortów, „Rzeczpospolita” z 26 sierpnia 1999 r.). Trudno w literaturze znaleźć głosy jednoznacznie potwierdzające zrealizowanie tych szczytnych celów reformy w 1998 r. Mówi się jedynie o tym, że „nastąpił silny zwrot w kierunku decentralizacji i przesunięcia władzy, środków i odpowiedzialności ze szczebla centralnego. Sfera publiczna z dwubiegunowej - gospodarka narodowa i strefa lokalna - zmieniła się w schemat trzybiegunowy: gospodarka narodowa (w coraz większym stopniu uzależniona od procesów globalnych), strefa regionalna (ponadlokalne procesy rozwojowe dziejące się na obszarze województwa) oraz strefa lokalna, obejmująca gminy, powiaty, podmioty gospodarcze, infrastrukturę itp.” (W. Sługocki: Zmiana strategii województwa, „Wspólnota” 2004, nr 14, s. 40).

5. Województwo a gmina

Samorząd gminny był od początku przemian demokratycznych traktowany jako konieczny składnik ustroju demokratycznego państwa prawnego. Już 8 marca 1990 r. Sejm uchwalił ustawę o samorządzie terytorialnym, w 1993 r. zaś została ratyfikowana przez Polskę Europejska Karta Samorządu Terytorialnego. Natomiast powołanie do życia samorządu wojewódzkiego na terenie całego kraju (a więc w zakresie o wiele szerszym niż w okresie międzywojennym) nie było już tak oczywiste dla wszystkich i wymagało przekonującego uzasadnienia. Symptomatyczne, że w Konstytucji w ogóle nie ma wzmianki o samorządzie województwa (ani samorządzie powiatowym), a decyzję o jego ustanowieniu przekazano ustawodawcy zwykłemu. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa (art. 164 Konstytucji). W przeciwieństwie więc do gminy województwo jest fakultatywnym elementem konstytucyjnej struktury państwa i samorządu terytorialnego w Polsce. Innego zdania jest L. Mażewski, który przyjmuje, że „Konstytucja wyklucza możliwość występowania wyłącznie samorządu szczebla gminnego” (L. Mażewski: Kształt zależy od parlamentu Samorząd terytorialny w Konstytucji, „Rzeczpospolita” z 23 czerwca 1997 r.). Wątpliwości interpretacyjne podnosi również H. Izdebski (Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s. 117).

Wprowadzenie mniejszej liczby województw oraz nowe wytyczenie ich granic jest więc przedmiotem uregulowania ustawowego (ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. Nr 96, poz. 603, oraz ustawa z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. Nr 133, poz. 872), które zostało uznane za zgodne z Konstytucją (wyrok TK z 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 11).

6. Województwo a administracja rządowa

Kolejnym szeroko dyskutowanym problemem było ustalenie relacji między tworzonym samorządem województwa a administracją rządową. Krajowy Sejmik Samorządowy pierwszej kadencji zaproponował, aby w województwie-regionie działał parlament regionalny, wyłoniony w wyborach bezpośrednich. Natomiast władzę wykonawczą sprawowałby wojewoda, pełniący też funkcje organu administracji rządowej (R. Wróbel: Dwie mapy, „Rzeczpospolita” z 29 marca 1995 r.). Tego typu projekty nie zostały dotychczas zrealizowane, gdyż w województwie funkcjonuje zarówno wojewódzki samorząd terytorialny, jak i zespolona administracja rządowa, uregulowana przez ustawę z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (jedn. tekst: Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872).

Przekazanie całości administracji regionalnej „w ręce” administracji samorządowej mającej legitymację wyborców nadal jest opcją otwartą i wartą przedyskutowania. Sprawa bynajmniej nie jest oczywista wobec słabości naszego społeczeństwa obywatelskiego i wysoce niezadowalającego rozwoju obywatelskiej kontroli wobec radnych.

Pierwsze oceny wystawione samorządowi wojewódzkiemu przez wyborców nie dają powodów do zadowolenia. Pierwsza czterolatka nowych, trzyszczeblowych samorządów terytorialnych jest oceniana źle. Prawie dwie trzecie Polaków uważa ją za nieudaną, tylko 16% jest przeciwnego zdania. Prawie 60% Polaków jest najbardziej zadowolonych z pracy gmin, które zastąpiły rady narodowe w 1990 r. Im dalej od własnego podwórka, tym oceny gorsze. Z powiatów zadowolonych jest tylko 13% Polaków, z województw - jedynie 9% (F. Gawryś: Nieudana kadencja samorządów, „Rzeczpospolita” z 15 lipca 2002 r.).

7. Ewolucja ustawy o samorządzie województwa

Tekst pierwotny ustawy z 25 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 18 lipca 1998 r. (Nr 91, poz. 576), większość przepisów tej ustawy weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 631); natomiast z dniem 27 października 1998 r. (tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Nr 131, poz. 861 przez Państwową Komisję Wyborczą zbiorczych wyników wyborów do sejmików województw) weszły w życie: art. 2 ust. 1, art. 7, 8, 9, 15, 16 ust. 1, art. 18 pkt 1 lit. a, pkt 15, 17, 20 i 21, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20, 21 ust. 1 i 2, art. 22, 23, 24 ust. 1, 2 i 5, art. 25, 27, 28, 29, 30 ust. 1 i 2, art. 31, 32, 41 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 oraz ust. 3, art. 43 ust. 1, art. 44, 46 ust. 4, art. 73 ust. 1 i 2, art. 78, 79, 80, 81, 82, 83, 89 ust. 1, 2 i 4.

Kolejne nowelizacje ustawy o samorządzie województwa weszły w życie:

- z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 186 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014), który ustalił nowe brzmienie art. 64 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1, oraz uchylił art. 18 pkt 8, art. 65 ust. 3, art. 72 pkt 4, art. 73;

- z dniem 28 grudnia 1998 r. na mocy art. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 160, poz. 1060), który ustalił brzmienie art. 24 ust. 4;

- z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 27 ustawy z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), który ustalił nowe brzmienie art. 23 ust. 4 i uchylił art. 34 ust. 4;

- z dniem 23 lutego 2000 r. na mocy art. 50 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), który ustalił nowe brzmienie art. 20 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 77 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1, art. 89 ust. 2 i 4 i dodał art. 8 ust. 4, art. 20 ust. 5, art. 46 ust. 2a, art. 57 ust. 5, art. 82 ust. 5;

- z dniem 1 sierpnia 2000 r. na mocy art. 23 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306), który ustalił nowe brzmienie art. 24 ust. 5 i dodał art. 24 ust. 6-8;

- z dniem 15 lipca 2000 r. na mocy art. 48 ustawy z 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550), który ustalił nowe brzmienie art. 12 pkt 5, art. 18 pkt 2, dodał art. 11 ust. 4 i 5, art. 12 ust. 2, art. 12a oraz uchylił art. 12 pkt 6;

- z dniem 15 lipca 2000 r. na mocy art. 8 ustawy z 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552), który uchylił art. 90 ust. 2;

- z dniem 1 stycznia 2001 r. na mocy art. 38 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), który ustalił nowe brzmienie art. 7 ust. 2, art. 89 ust. 4 oraz uchylił art. 89 ust. 5;

- z dniem 4 listopada 2000 r. na mocy art. 76 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985), który ustalił nowe brzmienie art. 21 ust. 3, dodał art. 21 ust. 4 i uchylił art. 5 ust. 2-4;

- z dniem 29 stycznia 2001 r. na mocy art. 13 ustawy z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009), który ustalił nowe brzmienie art. 76 ust. 2, art. 77 ust. 1 i dodał art. 76 ust. 3;

- z dniem 1 stycznia 2001 r. na mocy art. 9 ustawy z 13 października 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 95, poz. 1041), który dodał art. 8a;

- z dniem 30 maja 2001 r. na mocy art. 3 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), który ustalił nowe brzmienie art. 1 ust. 2, art. 8 ust. 3, art. 24 ust. 4, art. 11 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1, art. 12a ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 9 i 10, art. 16 ust. 3, art. 18 pkt 15 i 18, art. 20, 21, 23 ust. 1, 2 i 4, art. 25 ust. 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 32, 33 ust. 1 i 3-6, art. 34 ust. 3, art. 37, 38, 39, 40, 46 ust. 2, art. 57 ust. 3, art. 77 ust. 3, art. 82, 83, 84, 85 ust. 1, 3 i 4, art. 86 ust. 1, 3 i 4, dodał art. 8b, 10a, 14 ust. 3, art. 15a, 18 pkt 19 lit. f, pkt 19a, art. 25 ust. 4, art. 33 ust. 7, art. 34 ust. 1a, art. 80a, 82a, 82b, 82c, 86 ust. 2a, art. 86a, 88a i uchylił art. 19 ust. 2, art. 35, 36;

- z dniem 12 września 2001 r. na mocy art. 4 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 89, poz. 971), który ustalił nowe brzmienie art. 33 ust. 7 i dodał art. 33 ust. 8;

- z dniem 13 grudnia 2001 r. ukazał się jednolity tekst ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590); zaktualizowano listę promulgacji ustaw, do których odesłania zawarte są w art. 8 ust. 3, art. 8b ust. 2, art. 24 ust. 4 i 5, art. 33 ust. 7, art. 64 ust. 1, art. 86a ust. 1, art. 88a, 89 ust. 4 u.s.w.;

- z dniem 31 marca 2002 r. na mocy art. 3 ustawy z 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 23, poz. 220), który ustalił nowe brzmienie art. 21 ust. 4;

- z dniem 22 czerwca 2002 r. na mocy art. 32 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o klęsce żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558), który ustalił nowe brzmienie art. 14 ust. 1 pkt 9;

- z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy art. 5 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), który ustalił nowe brzmienie art. 32 ust. 5, art. 86a ust. 1, dodał art. 27a-27h i uchylił art. 24 ust. 4;

- z dniem 17 listopada 2003 r. na mocy art. 136 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), który ustalił nowe brzmienie art. 11 ust. 2 pkt 7 i art. 14 ust. 1 pkt 3;

- z dniem 1 stycznia 2004 r. na mocy art. 57 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), który ustalił nowe brzmienie art. 88a;

- z dniem 1 maja 2004 r. na mocy art. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1055), który ustalił nowe brzmienie art. 21 ust. 3, 4, 5 i 7, art. 86a ust. 1, dodał art. 31 ust. 2a i uchylił art. 22 ust. 2;

- z dniem 8 czerwca 2004 r. na mocy art. 66 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206), który dodał art. 11 ust. 1a;

- z dniem 27 lipca 2004 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 167, poz. 1759) uznał, że art. 27b ust. 4 w części, w jakiej dotyczy małżonków osób wskazanych w art. 27b ust. 3, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

8. Istota województwa jako jednostki samorządu terytorialnego

Województwo w zakresie, w jakim jest ono przedmiotem regulacji ustawy o samorządzie województwa odpowiada współczesnemu rozumieniu pojęcia „samorządu”. Województwo jest korporacyjnym podmiotem prawa, którego substratem osobowym jest regionalna wspólnota mieszkaniowa (art. 16 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.w.). Radni sejmiku województwa dysponują mandatem uzyskanym w demokratycznych wyborach bezpośrednich, i to oni wybierają członków organu wykonawczego (zarządu województwa). Stosunki między sejmikiem i zarządem oraz stosunki tych organów z mieszkańcami województwa, jak również podleganie tych organów nadzorowi administracyjnemu i kontroli sądowej uzasadniają stwierdzenie, że wewnętrzna organizacja województwa jest demokratyczna, niezależnie od zastrzeżeń, jakie w tym zakresie można zgłosić. Samorząd regionalny jest odmianą samorządu terytorialnego zgodną z konstytucyjnym porządkiem prawnym. O jego powołaniu zadecydował Parlament Rzeczypospolitej Polskiej (ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. Nr 96, poz. 603; por. też obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw, M. P. Nr 20, poz. 325).

W każdym województwie działa wprawdzie zarówno administracja rządowa (zespolona i niezespolona), jak i samorząd województwa, ale właśnie ten ostatni jest wyposażony w odrębną podmiotowość prywatnoprawną (art. 6 ust. 2 u.s.w.), obok kompetencji z zakresu prawa administracyjnego (art. 6 ust. 1 u.s.w.).

Kompetencje, ustrój i inne obowiązki organów samorządu województwa determinowane są przez ustawy bądź bezpośrednio (np. art. 45-147 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa, Dz. U. Nr 106, poz. 668), bądź pośrednio, tj. przez akty wykonawcze do ustawy (np. na podstawie art. 46 ust. 4 u.s.w. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa, Dz. U. Nr 160, poz. 1073, na podstawie art. 24 ust. 8 u.s.w. zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych województwa, Dz. U. Nr 66, poz. 798).

Województwo (obok samorządu gminnego i powiatowego) ma w istotnym zakresie uczestniczyć w realizowaniu zadań publicznych z zakresu administracji publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Na rzecz samorządowego województwa przemawia domniemanie właściwości we wszystkich sprawach publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.s.w., który uzupełnia art. 11 u.s.w. określający zakres działania samorządu województwa).

Cała przedstawiona charakterystyka prowadzi do wniosku, że samorząd województwa jest formą decentralizacji zarządzania sprawami publicznymi (art. 15 Konstytucji).

Jeżeli zgodzić się z tą interpretacja prawa przedmiotowego, to można stwierdzić, że województwo odpowiada definicji samorządu rozumianego jako: społeczność o demokratycznej organizacji wewnętrznej, która została przez ustawę wyposażona w demokratyczną organizację wewnętrzną i w podmiotowość prawa prywatnego oraz w kompetencje z zakresu prawa publicznego, celem zdecentralizowanego (lub samodzielnego) wykonywania istotnej części zadań z zakresu administracji publicznej, z prawem do korzystania z prawnych form działania, charakterystycznych dla tej administracji.

Województwo jest jednostką samorządu terytorialnego. Dlatego konstytutywne znaczenie ma jego właściwość miejscowa. Organy województwa są właściwe w sprawach, które pozostają w związku z terytorium województwa, wszyscy mieszkańcy województwa zaś z mocy prawa są członkami regionalnej wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.s.w.

Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o samorządzie gminnym określają gminę mianem „podstawowej jednostki samorządu terytorialnego”, co oznacza, że samorząd województwa (obok powiatu) jest jednostką niepodstawową. Biorąc pod uwagę brak sprecyzowania tego zastrzeżenia oraz szczegółową (żeby nie powiedzieć kazuistyczną) regulację ustawową kompetencji samorządu terytorialnego, trudno określić dokładną treść tej formuły (jeśli nie liczyć domniemania właściwości województwa w sprawie „zadań publicznych o charkterze wojewódzkim” - art. 2 ust. 2 u.s.w.). Bardziej zrozumiała jest reguła równorzędności i komplementarności wszystkich jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, niezależnie od wielkości administrowanego terytorium. „Organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym” (art. 4 ust. 2 u.s.w.; por. też art. 17 k.p.a.). Na tym tle razi nieadekwatnością każda wzmianka o „trójstopniowym podziale terytorialnym państwa” czy „trzech szczeblach samorządu terytorialnego”, dość mechanicznie naśladująca terminologię rodem ze struktur scentralizowanych. Gmina ma odgrywać w samorządzie terytorialnym rolę „podstawową”, ale już nie ma stanowić najniższego szczebla samorządu terytorialnego.

9. Zakres podmiotowy ustawy o samorządzie województwa

Ustawa nie podważa wprawdzie korporacyjnego charakteru województwa, ale zagadnienia tego szerzej nie rozwija, koncentrując się na organach gminy, wojewódzkich osobach prawnych i stowarzyszeniach, w których uczestniczy samorząd województwa. Korporacyjny charakter samorządu województwa jest potencjalnie jedną z najistotniejszych gwarancji decentralizacji tej części administracji publicznej, którą ustawodawca przekaże do kompetencji tego samorządu.

Województwo jest jednostką korporacyjną w tym samym stopniu, co gmina i powiat (art. 1 ust. 1 u.s.w., por. W. Kisiel, w: P. Chmielnicki: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 17-18, 27-34). Wspólnota regionalna mieszkańców województwa jest wymieniona expressis verbis w powołanym art. 1 ust. 1 u.s.w., jednakże bardzo trudno wskazać konkretne skutki prawne tego uregulowania, obowiązki bądź uprawnienia, które bezpośrednio byłyby konsekwencją takiego właśnie korporacyjnego charaktery prawnego.

W dobrowolnych podmiotach korporacyjnych charakter regulacji ustroju (organizacji wewnętrznej) takich jednostek zasadniczo nie może budzić wątpliwości. Są to bowiem wzajemne relacje między członkami organizacji, między członkami i organami organizacji, a wreszcie - między organami tej organizacji. Organizacja dobrowolnego podmiotu korporacyjnego jest materią statutu takiej organizacji, statut zaś jest aktem utrwalającym podział pracy i ról w obrębie tej organizacji.

Jednostka samorządu terytorialnego istnieje obligatoryjnie, a jej ustrój jest zdeterminowany wolą ustawodawcy, łatwo więc może powstać złudne wrażenie, że organizacja (co najmniej w części, na którą statut nie ma wpływu) nie jest splotem stosunków prawnych w obrębie tej jednostki samorządu terytorialnego angażujących jej członków i organy, lecz zespołem dyrektyw powinnego postępowania istniejących wyłącznie z woli ustawodawcy.

Takie wrażenie zostaje wzmocnione przez fakt, że legitymację do zaskarżenia uchwały sejmiku województwa czy zarządu województwa można wyprowadzać wyłącznie z naruszenia swego własnego, stricte indywidualnego interesu prawnego, mającego oparcie w prawie materialnym. Natomiast nie daje takiej legitymacji członkostwo w korporacji będącej substratem osobowym województwa. Bezczynność sejmiku województwa w stanowieniu prawa miejscowego (najczęściej), brak rozstrzygnięcia nadzorczego (nigdy) nie mogą być objęte skargą na bezczynność, tak jak gdyby były to sprawy wewnętrzne aparatu publicznego, a nie - brak działania z zakresu korporacji obejmującej mieszkańców powiatu. Prawo nie dostrzega tu interesu prawnego i legitymacji skargowej ani pojedynczego mieszkańca-członka wspólnoty samorządowej, ani znacznej części tych mieszkańców, ani nawet wszystkich mieszkańców! Interes prawny województwa nie jest interesem prawnym wspólnoty. Nie jest to wyłącznie konsekwencja pragmatycznej rezygnacji z demokracji bezpośredniej, lecz zbyt dlatego idące zmonopolizowanie reprezentacji interesu prawnego powiatu w ręku jego organów. Zdaje się to przeczyć korporacyjnemu charakterowi województwa.

Również ustawowe dążenie do ujednolicenia województwa w skali całego kraju każe wątpić, czy struktura wewnętrzna jest narzędziem, oddanym członkom wojewódzkiej wspólnoty samorządowej do dostosowywania jej do potrzeb bieżących, doświadczeń i zamiarów tej grupy społecznej. Ze wszystkich wspomnianych przepisów i interpretacji wyłania się obraz struktury wojewódzkiej jako zespołu powinności funkcjonariuszy samorządu wojewódzkiego wobec porządku prawnego, uosabianego przez nadzór administracyjny i kontrolę sądową, bez wyraźnego odniesienia do praw członkowskich mieszkańców województwa. W takim obrazie „korporacyjność województwa” jawi się jako pojęcie puste, bezużyteczne, niemające wpływać na stosowanie ustawy o samorządzie województwa.

Korporacyjność samorządu województwa tylko wtedy może być narzędziem wspomagającym kształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego (którego wartości nie trzeba w tym miejscu udowadniać), jeżeli będzie gwarantowała prawo członków tej wspólnoty (mieszkańców województwa) do udziału w procesach decyzyjnych objętych kompetencjami samorządu województwa. Do takich celów niezbędne jest pojmowanie ustawy o samorządzie województwa jako przepisów o stosunkach między członkami wspólnoty i organami samorządu województwa w sprawach publicznych, w jakich właściwy jest ten samorząd. Jeżeli przez taki pryzmat popatrzymy na ustawę, to stwierdzimy, że jest ona niekompletna, gdyż koncentruje się czy też - nieomal całkowicie ogranicza się do stosunków w obrębie organów województwa, a pomija stosunki tych organów z członkami wspólnoty. W szczególności ustawa nie odpowiada na pytanie, jak wspólnota może egzekwować swoje prawo do udziału (a nie tylko - do przysłuchiwania się) w podejmowaniu decyzji w swoim województwie, w jaki sposób wspólnota może pojedyncze decyzje kwestionować w sądzie, bez konieczności sięgania do rozwiązań ostatecznych, tj. do referendum i odwołania sejmiku województwa przed upływem jego kadencji. Skoro ustawa milczy w tej sprawie, to znaczy, że nie tworzy takich uprawnień. Można to zinterpretować jako powołanie struktury bardziej demokratycznej aniżeli urzędy wojewódzkie, ale zarazem odbiegającej od modelu samorządu terytorialnego rozumianego jako podmiot korporacyjny, w którym podmiotem prawa jest wspólnota wraz terytorium, na którym ona zamieszkuje. Ustawa wskazuje zarówno na wspólnotę, jak i terytorium, jednakże wymienione niedostatki występujące w regulowaniu prawa wspólnoty do udziału w podejmowaniu decyzji przez samorząd województwa mogą prowadzić do konkluzji, że samorząd ten tworzy sejmik i zarząd województwa (pozostające pod demokratyczną, bieżącą kontrolą ze strony wyborców zamieszkujących województwo).

Nie wyklucza to samorządowego charakteru województwa ani prawnego charakteru wspólnoty regionalnej (art. 1 ust. 1 u.s.w.). Samorząd województwa nie odbiega od typowego modelu osoby prawnej i - tak jak każda inna - działa przez swoje organy. Natomiast korporacyjność samorządu województwa jest limitowana do kilku podstawowych form demokracji bezpośredniej. Oczywiście, że nie można łączyć nadmiernych nadziei z demokracją bezpośrednią. Zakres jej pożytecznego wykorzystania uzależniony jest od preferencji dominujących wśród wyborców i partii politycznych, ale zawsze referendum będzie mogło być wykorzystywane wyjątkowo i nigdy nie zastąpi demokracji pośredniej. Dlatego należy bardziej doceniać pozostałe formy angażowania wyborców w sprawy publiczne, którym ustawy nie sprzeciwiają się, np. sesje sejmiku, na której wyborcy mogliby zadawać pytania, badania opinii publicznej z wynikami publikowanymi w Internecie, popularną inicjatywę uchwałodawczą oraz popularną (dla członków wspólnoty regionalnej) legitymację skargową w sprawach uchwał sejmiku województwa i zarządu województwa. Warto przypomnieć w tym miejscu, że już dzisiaj art. 63 § 1 k.p.a. czyni skutecznym wniesienie podania drogą elektroniczną.

Podmiotem prawa są wprawdzie korporacyjne jednostki (województwa), ale już każda kompetencja należy do konkretnego organu województwa (sejmiku województwa bądź jego zarządu) lub do marszałka województwa. Interpretacja ustawy o samorządzie województwa jest trudniejsza przez brak w niej precyzyjnego określenia relacji pomiędzy zadaniami i zakresem działalności województwa - z jednej strony a właściwością i kompetencjami sejmiku, zarządu i marszałka województwa - z drugiej. Nawet w określeniu pozycji prawnej tych organów przy wykonywaniu kompetencji, jakie zostały im przypisane, nie ma pełnej przejrzystości. Przepis więc mówi o upoważnianiu do wydawania decyzji w imieniu marszałka, a nie w imieniu województwa (art. 46 ust. 2 u.s.w.), a sam marszałek - wydający decyzję - zgodnie w orzecznictwie sądowym jest traktowany jako organ administracji publicznej, niebędący w tym zakresie organem jednostki samorządu terytorialnego. Wszelkie rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące uchwał sejmiku województwa i jego zarządu zaskarżyć może województwo, którego organ podejmuje stosowną uchwałę (art. 86 u.s.w. i art. 148 p.s.a.). Jeżeli natomiast przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest taka uchwała, to stroną postępowania sądowego nie jest województwo, lecz organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. odpowiednio - sejmik lub zarząd województwa (art. 32 i 54 p.s.a.). Nie jest więc do końca czytelna podmiotowość województwa (a nie sejmiku i zarządu ani marszałka) w sferze prawa publicznego.

Kolejna wątpliwość na temat zakresu podmiotowego ustawy o samorządzie województwa dotyczy alternatywy: jednostka samorządu terytorialnego (samorządowe województwo) albo regionalna wspólnota samorządowa (art. 1 ust. 1 u.s.w.). Referendum wojewódzkie i wybory regionalne, popularna inicjatywa uchwałodawcza, konsultacje oraz różne inne formy kontrolowania organów samorządu województwa przez wyborców w zasadzie pozostają poza zakresem ustawy o samorządzie województwa albo z powodu odrębnego uregulowania w innych ustawach (ustawa z 16 lipca 1998 r. - ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 i ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. Nr 88, poz. 985), albo ze względu na odesłanie do prawa miejscowego (przede wszystkim do statutów województw i statutów pozostałych wojewódzkich podmiotów samorządowych). Prawo społeczności lokalnych do kształtowania ustroju samorządowego województwa we własnym zakresie (na podstawie odpowiedniego zastosowania art. 6 ust. 1 EKST) jest respektowane przez polskiego ustawodawcę tylko w sposób ograniczony. Zarówno drobiazgowa regulacja ustawowa ustroju województwa, wykształcona na tym tle wykładnia minimalizująca lub całkowicie negująca prawo województwa do rozwiązań organizacyjnych nieprzewidzianych wyraźnie ustawą, oraz prawo finansów publicznych uzależniające województwo od środków przydzielanych przez administrację rządową, sprawiają, że samodzielność samorządów województw daleko odbiega od modelu decentralizacji. Oznacza to również, że decentralizacja ustroju terytorialnego Polski jest bardziej ograniczona, aniżeli należałoby się spodziewać po kraju, który deklaruje wolę budowy społeczeństwa obywatelskiego i przestrzegania zasady subsydiarności (pomocniczości).

10. Przedmiot ustawy o samorządzie województwa

Tworząc przepisy ustrojowe, bardzo łatwo ulec pokusie skoncentrowania się na kształtowaniu struktury, zapominając, że ciągle redagowane są dyrektywy powinnego postępowania, będące podstawa prawną stosunków prawnych między podmiotami prawa. Ustawa o samorządzie województwa i ustawy jej towarzyszące (w szczególności - ustawa z 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz. U. Nr 88, poz. 985, ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43) w szerokim zakresie potwierdzają realność takiego niebezpieczeństwa. Struktura organizacji samorządu województwa jest tworzona jako obowiązek jej przestrzegania przez sejmik województwa i zarząd województwa oraz przez marszałka województwa. Tymczasem owa struktura jest zobowiązaniem organów województwa do odpowiednich działań wobec i na rzecz całej wspólnoty regionalnej oraz poszczególnych jej członków. Zasada jawności działania organów województwa tylko częściowo artykułuje to zobowiązanie. Mając na względzie wieloletnią przerwę w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego i szerzej - społeczeństwa obywatelskiego, ustawodawca powinien w zdecydowanie szerszym zakresie uregulować wspólnotowy aspekt samorządu województwa, przede wszystkim przez szersze, wyraźne odesłanie do regulacji statutowej. W przypadku komentowanej ustawy potrzeba taka jest tym większa, że dla większości mieszkańców Polski „wspólnota regionalna” jest pojęciem całkowicie nieznanym.

11. Charakter prawny przepisów ustawy

Zasadniczym przedmiotem ustawy o samorządzie województwa jest jego ustrój, ale jest rzeczą sporną w nauce prawa administracyjnego, czy przepisy o ustroju podmiotu administracji publicznej pozostają częścią prawa materialnego, czy też należy je wydzielić w odrębną część prawa administracyjnego zwaną „ustrojowym prawem administracyjnym” lub „prawem o ustroju administracji publicznej”.

Dobrym przykładem przepisów, które mogą być wielorako klasyfikowane, są uregulowania właściwości województwa i jego organów. Są to przepisy kluczowe dla podziału obowiązków w obrębie administracji publicznej i w ramach już pojedynczej jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego trudno sobie wyobrazić omawianie ustroju administracji publicznej bez wyjaśnienia podziału właściwości. Równocześnie jednak przepisy o właściwości są koniecznym elementem hipotezy normy prawnej, będącej podstawą prawną rozstrzygnięć i innych działań województwa i jego organów, co skłaniać może do zaliczenia tych samych przepisów (o właściwości) do prawa materialnego.

Jeszcze więcej wątpliwości pojawia się, gdy analizujemy przepisy o kontroli i nadzorze nad samorządem terytorialnym. Bez wątpienia nie są to już uregulowania klasycznych stosunków wewnętrznych, porównywalnych z kierownictwem w administracji scentralizowanej. Wymaganie szczegółowej podstawy prawnej, kryterium legalności, nieomal całkowicie eliminujące ocenę celowości z pola widzenia organów nadzoru, oraz kontrola sądowa czynności i rozstrzygnięć organów nadzoru - to elementy nadzoru nad województwem bardziej przypominające stosunki materialnoprawne z obywatelem, aniżeli wewnętrzne stosunki w obrębie administracji publicznej. Jednakże funkcjonowanie nadzoru, rozliczanie województwa z działań na podstawie szczegółowych podstaw prawnych z realizowania zadań ze sfery użyteczności publicznej, wielorakie (z finansowym na czele) uzależnienie województwa od rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji rządowej - wszystko to podpowiada zachowanie ostrożności w zaliczaniu do prawa materialnego wszystkich bez wyjątku przepisów ustawy o samorządzie województwa. Poważne znaki zapytania powstają przy próbie klasyfikacji przepisów o referendum i wyborach, przepisów o stosunkach „poziomych”, jakie łączą za sobą jednostki samorządu terytorialnego itd.

Zapotrzebowanie na ustawowa ochronę województwa w jego stosunkach z nadzorem doprowadziło do odesłania w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozbudowa przepisów o procedurze uchwałodawczej to kolejny przykład, że zaliczenie przepisów ustawy o samorządzie województwa do prawa materialnego może poważnie zniekształcać relację o treści tej ustawy. Odwołanie się do pojęcia „niepodstawowych (mieszanych)” gałęzi prawa nie rozwiązuje tych problemów.

Rozwój samorządu terytorialnego do pewnego stopnia uzależniony jest od wypracowania pojęć i odpowiednich przepisów lepiej oddających naturę tych stosunków prawnych. Pytanie o „zakres i treść stosunków korporacyjnych w samorządzie terytorialnym” wydaje się w tym zakresie najbardziej podstawowym, a zarazem ogólnym.

12. Europejska podstawa prawna polskiego samorządu województwa

Samorząd gminny i samorząd powiatowy są odmianami samorządu lokalnego. Objęte są one uregulowaniem zawartym w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Natomiast samorząd województwa pretenduje do roli samorządu regionalnego, do którego miałaby zastosowanie Europejska Karta Samorządu Regionalnego, po jej ratyfikacji.

Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (CLRAE), będący ciałem doradczym Rady Europy, rozpoczął w 1993 r. prace nad Europejską Kartą Samorządu Regionalnego. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy poparło te wysiłki w swych uchwałach; została też przygotowana pierwsza wersja projektu Karty. W uchwale przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Rady Regionów Europy w dniu 28 listopada 2003 r. w Poznaniu wyraźnie stwierdzono, że Europejska Karta Samorządu Regionalnego pomyślana jest jako uzupełnienie Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (European Charter of Regional Self-Government: Content and progress of Council of Europe discussion. Proposal for a decision by Committee A, $http://www.are-regions-europe.org/PDF/CA-Main-Texts/POZNAN/Charte-Autonomie-Reg-DOC%206/GB-Charter-Self-Gov.pdf%). Również Konstytucja dostrzega różnicę między samorządem regionalnym i lokalnym. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. „Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa” (art. 164 ust. 2 Konstytucji). Jednakże ustawodawca nie jest konsekwentny w tym zakresie, albowiem referendum lokalnym jest zarówno referendum gminne, powiatowe, jak i referendum wojewódzkie (art. 6 u.r.l.).

Przeważa więc pogląd o odmiennej charakterystyce samorządu regionalnego w porównaniu z samorządem lokalnym. Dlatego należałoby uznać, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (ratyfikowana przez Polskę w 1993 r.) jedynie posiłkowo może być stosowana do samorządu województwa. To samo można powiedzieć o korzystaniu na potrzeby samorządu województwa z orzecznictwa sądowego i literatury, jaka powstała na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym (od 1 stycznia 1999 r. - ustawy o samorządzie gminnym).

13. Ustawa o samorządzie województwa a inne ustawy samorządowe

Wątpliwości budzi miejsce ustawy o samorządzie województwa wśród ustaw samorządowych. Zarówno tytuł ustawy o samorządzie województwa, zestaw rozdziałów oraz redakcja przepisów może sugerować jej szczególną moc prawną w obrębie przepisów kształtujących sytuację prawną samorządu województwa. Ustawa o samorządzie województwa bywa nawet określana mianem quasi konstytucji samorządu województwa.

Dla prawnika jest rzeczą oczywistą, że taka popularyzatorska terminologia jest nieprecyzyjna. Prawo polskie nie zna tzw. ustaw organicznych, które - nie będąc wprawdzie konstytucją - byłyby jednak hierarchicznie nadrzędne w stosunku do ustaw zwyczajnych. Będąc jedynie ustawą, jakich wiele w polskim porządku prawnym, ustawa o samorządzie województwa nie wiąże przy uchwalaniu kolejnej ustawy. Nie wystarczy więc brać pod uwagę wszystkie 22 nowelizacje ustawy z 5 czerwca 1998 r., ale trzeba zawsze upewnić się, czy z innych ustaw nie płyną konsekwencje prawne korygujące nasze rozumienie instytucji prawnej regulowanej przez ustawę o samorządzie województwa. W wielu miejscach odsyła ona wprost lub pośrednio do innych ustaw (czyli aktów równorzędnych), co również potwierdza pogląd, że nie można przeceniać prawnego ani merytorycznego znaczenia uregulowania zawartego w ustawie o samorządzie województwa. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że ustrój województwa ma kształt zgodny z normami ustawy o samorządzie województwa, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi inaczej.

14. Przepisy odsyłające w ustawie o samorządzie województwa

Rozbieżności pojawiają się również na tle interpretacji przepisów odsyłających. Czy art. 89 u.s.w. stanowi jedynie niewiele znaczące odesłanie do ustaw szczegółowych upoważniających do wydawania przepisów prawa miejscowego, czy też jest to podstawa np. do zakwestionowania przynależności uchwał zarządu województwa do aktów prawa miejscowego?

W mojej ocenie takie odesłania mają ograniczone znaczenie normatywne. Konstytucja nakłada na wszystkie władze publiczne (a więc również na samorząd terytorialny) obowiązek wykazania się podstawa prawną w każdym swym działaniu. Do reguły tej niczego nowego nie wnoszą odesłania zawarte w ustawie. Odesłania te więc mogą odegrać rolę bądź to klauzuli pozwalającej na interpretacje luk prawnych, choć obfitość przepisów prawnych nie pozwala tym klauzulom odegrać tej roli w zbyt szerokim zakresie, bądź źródła negatywnego domniemania kompetencji przemawiającego przeciwko organom niewymienionym w tych odesłaniach.

Najbardziej jednak wyraźnym wnioskiem, jaki osobiście wyprowadzam z lektury tych przepisów, jest konieczność ponownego przemyślenia metody regulacji ustroju województwa celem wyeliminowania wszelkich przepisów zbędnych, wyeksponowania subsydiarności regulacji ustawowej i pozostawienia w tekście ustawy o samorządzie województwa tylko tych przepisów, które rzeczywiście wprowadzają do porządku prawnego nowe dyrektywy powinnego postępowania, których nie ma w Konstytucji, które nie mogą być w całości dziełem prawodawcy regionalnego.

15. Ustawa o samorządzie województwa a akty wykonawcze

Osobnym zagadnieniem jest relacja ustawy o samorządzie województwa do aktów wykonawczych, wśród których poczesne miejsce zajmują statuty województw. Ponieważ ta sprawa jest szczegółowo analizowana w komentarzu do odpowiednich przepisów ustawy, w tym miejscu więc wystarczy odnotować, że tekst ustawy nie przesądza ostatecznie charakteru tej relacji. Dlatego poszukując odpowiedzi modelowej, warto pamiętać o konstytucyjnej zasadzie subsydiarności, która każe ograniczać zakres ingerencji prawodawcy centralnego do koniecznego minimum, bez ubezwłasnowalniania społeczności lokalnych.

Autorzy fragmentu:
Art. 1art(1)

NOTA REDAKCYJNA

Komentarz w tezie 4 uwzględnia przepis art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547), który na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2006 r. (sygn. akt K 9/05 - Dz. U. Nr 34, poz. 242) z dniem 1 marca 2006 r. został uznany za niezgodny z art. 169 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 16 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia czynnego prawa wyborczego do rady gminy obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, wpisanych do prowadzonego w gminie stałego rejestru wyborców w okresie krótszym niż 12 miesięcy przed dniem wyborów.

1.

Zagadnienia wstępne. Przepis dotyczy relacji i konsekwencji prawnych tych relacji pomiędzy pojęciami: regionalna wspólnota samorządowa, samorząd województwa, województwo, region. Analiza art. 1 u.s.w. nie może mieć miejsca bez systemowego ujęcia jego treści na podstawie Konstytucji, brzmienia...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX