Ustawa o samorządzie gminnym - OpenLEX

Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym

Komentarze
Opublikowano: WKP 2022
Stan prawny: 1 lipca 2022 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o samorządzie gminnym

Autor fragmentu:

Słowo wstępne

Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz nie jest prostym wznowieniem czy też aktualizacją wcześniejszych publikacji poświęconych wykładni ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, które były przygotowywane przez osoby należące do grona Autorek i Autorów niniejszej książki. Nie może tak być, gdyż jednej z najważniejszych osób, które współtworzyły tamte opracowania, nie ma już wśród nas. Profesor Wiesław Kisiel pożegnał nas na zawsze 27.08.2019 r. Samorząd terytorialny był dla niego nie tylko przedmiotem badań naukowych, lecz także autentyczną życiową pasją. Opublikował na ten temat dziesiątki książek, artykułów, glos. Pełnił obowiązki zastępcy eksperta z ramienia Polski w Komitecie Regionów Rady Europy. Podejmował badania prawnoporównawcze i nawiązywał w tym celu współpracę z wieloma naukowcami z zagranicy, był stypendystą Fundacji Fulbrighta na Uniwersytecie w Arlington. W ostatnich latach życia realizował ważny projekt dotyczący ustroju samorządu terytorialnego państw nadbałtyckich, a w dalszej perspektywie planował stworzenie komparatystycznego ujęcia całego prawa samorządowego w krajach Unii Europejskiej. Niestety, nie zdążył go ukończyć. Jako kierownik Zakładu Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego nie tylko motywował jego pracowników do podejmowania nowych wyzwań, lecz także wspierał ich w rozwijaniu własnych pomysłów, godząc się bez wahania, aby to oni odgrywali w różnych przedsięwzięciach pierwszoplanową rolę. Tak było w przypadku pierwszego Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym z 2004 r., kiedy to okazał zaufanie niżej podpisanemu, będącemu wówczas młodym naukowcem o bardzo jeszcze niewielkim doświadczeniu. Należy jednak podkreślić, iż to wiedza i przekonania Profesora Wiesława Kisiela wywarły ogromny wpływ na postrzeganie przez Autorki i Autorów kolejnych komentarzy ustrojowych problematyki ujętej w ustawach, jakie były przedmiotem ich analizy badawczej. Był zawsze przekonany o potrzebie rozwijania instytucji demokracji, wspierania zdolności ludzi do samookreślania się i samoorganizacji. Stanowiło to rys charakterystyczny także dla linii interpretacji prawa publicznego, którą starał się budować jako sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego, choć jego nazwiska nie ma już na okładce, książka, jaką oddajemy do dyspozycji Czytelników, także stanowi Jego dar dla wspólnot samorządowych.

Prof. dr hab. Paweł Chmielnicki

Dr hab. Wiesław Kisiel, prof. KA, Sędzia NSA w st. spocz.

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

1.Pojęcie samorządu terytorialnego i gminy w świetle Konstytucji i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Europejski wymiar samorządu terytorialnego i jego znaczenie dla rozwoju regionalnego i lokalnego

1.1.Istota samorządu terytorialnego, jego miejsce w systemie władzy publicznej. Wartości i zasady przez niego realizowane oraz jego znaczenie krajowe i europejskie dla pogłębiania demokracji i zrównoważonego rozwoju cywilizacyjnego. Problem metropolii

Samorząd terytorialny stanowi obecnie trwały segment administracji publicznej demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji. Realizuje zatem zasady i wartości tego państwa. Sytuuje się w obrębie szeroko rozumianej władzy wykonawczej, będąc tą częścią administracji publicznej, która wykonuje istotną część zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Jego specyfika polega na tym, że stanowi ustrojowo-organizacyjną egzemplifikację (w postaci gminy, powiatu i samorządu województwa) prawa i zdolności społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 EKSL). Zakres przyznanych mu zadań publicznych własnych i zleconych oraz związanych z nimi kompetencji, sposób ich rozdzielenia pomiędzy poszczególne poziomy jednostek samorządu terytorialnego, także całokształt zasad i relacji ustrojowych z administracją rządową i państwową pozwala na postawienie uzasadnionej tezy, że jego obecność w ustroju administracji publicznej stanowi przejaw pionowego podziału władzy wnoszącego związane z nim wartości do jej funkcjonowania .

Z ustrojowego punktu widzenia samorząd terytorialny jako personifikacja administracji publicznej w postaci związków publicznoprawnych innych niż państwo (szerzej – osób prawa publicznego), które stanowią prawną formę zorganizowania społeczności lokalnych do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej w zakresie administracji publicznej, jest wyrazem realizacji m.in. zasady pomocniczości (zob. preambuła Konstytucji), decentralizacji władzy publicznej (zob. art. 15 ust. 1 Konstytucji) i społeczeństwa obywatelskiego (zob. preambuła i art. 20 Konstytucji). Nie można sobie wyobrazić realizacji tych zasad ustroju państwa bez instytucji samorządu terytorialnego – stąd w Konstytucji zawarta jest także zasada samorządu terytorialnego. Polski samorząd wpisał się także w zasadę państwa jednolitego (art. 3 Konstytucji), działa jedynie w obszarze władzy wykonawczej, a w każdej jednostce podziału terytorialnego zbudowany jest na takich samych zasadach konstytucyjnych i ustawowych. Zakres dopuszczonej statutem samoregulacji wewnątrzustrojowej w granicach ustaw jest taki sam w każdej j.s.t., tylko w różny sposób wykorzystywany, a to nie jest sprzeczne z ideą państwa jednolitego. Jak podnosi preambuła do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej przez państwa członkowskie Rady Europy w Strasburgu dnia 15.10.1985 r. : „prawo obywateli do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi jest jedną z demokratycznych zasad, wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady Europy; [...] to właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób najbardziej bezpośredni; [...] istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza warunki dla zarządzania skutecznego i pozostającego zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela”. Postanowienia preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego mają znaczenie dla kierunku wykładni jej norm, mogą być także wykorzystywane przy odkodowaniu norm tej Karty (ratyfikowanej przez Polskę umowy międzynarodowej, zob. art. 241 ust. 1, art. 91 ust. 2 Konstytucji) jako ich odpowiednie elementy składowe .

Rola samorządu terytorialnego dla człowieka, mieszkańca jest nie do przecenienia zarówno w wymiarze krajowym, jak i europejskim. Trzeba mieć na uwadze, że „ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy przyczynia się w poważnym stopniu do budowy Europy w oparciu o zasady demokracji i decentralizacji władzy” (preambuła do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Sprzyja temu regulacja art. 172 Konstytucji, zgodnie z którym j.s.t. mają prawo do zrzeszania się, a także prawo do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Zasady, na jakich j.s.t. mogą korzystać z prawa, określa ustawa o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Dodatkowe możliwości wynikają z rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 5.07.2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) . Europejski wymiar samorządu terytorialnego to także jego zadania publiczne związane z uchwalaniem strategii rozwoju i prawną zdolnością do absorpcji i redystrybucji środków unijnych .

Równolegle ze stabilizowaniem się trójstopniowego samorządu terytorialnego pojawił się problem zadań metropolitalnych innych w swej treści od zadań lokalnych, ponadlokalnych i regionalnych.

Problemem nierozwiązanym do dzisiaj jest ustawowa, kompleksowa, ustrojowa regulacja statusu prawnego podmiotu, który będzie wykonywał zadania metropolitalne. W tej chwili obowiązuje ustawa z 9.03.2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim . Na jej podstawie zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 26.06.2017 r. w sprawie utworzenia w województwie śląskim związku metropolitalnego pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia” .

1.2.Gmina jako związkowy podmiot administracji publicznej usytuowany prawnie najbliżej potrzeb człowieka. Zasada pomocniczości. Pojęcie jednostek samorządu terytorialnego. Podwójna prawna legitymizacja gminy. Gmina a jej mieszkańcy

Gmina, powiat samorząd województwa są tymi związkowymi, wspólnotowymi podmiotami władzy administracyjnej (administracji publicznej), które są odpowiednio najbliżej człowieka w znaczeniu zarówno terytorialnym, przestrzennym, jak i funkcjonalnym w zakresie zaspokajania jego zbiorowych potrzeb wynikających z życia w społeczeństwie i państwie. Zgodnie z zasadą pomocniczości podstawową j.s.t. jest gmina. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa. Pojęcie jednostki samorządu terytorialnego to pojęcie konstytucyjne, uogólniające poszczególne rodzaje form organizacji podmiotów samorządu terytorialnego, którymi są konstytucyjna gmina oraz wprowadzone na podstawie art. 164 ust. 2 Konstytucji w drodze odrębnych ustaw ustrojowych powiat i samorząd województwa. Szczególny status posiada Warszawa , w myśl której stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Miasto stołeczne Warszawa, oprócz zadań przewidzianych przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego, wykonuje zadania wynikające ze stołecznego charakteru miasta, które są zadaniami zleconymi z mocy ustawy.

Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych j.s.t. (art. 164 Konstytucji). Zgodnie z zasadą pomocniczości merytorycznie i materialnoprawnie nie jest obojętne mieszkańcowi, jakie to są zadania publiczne. Jednostki samorządu terytorialnego, adekwatnie do swojej zdolności administracyjnej, powinny wykonywać zadania publiczne zaspokajające potrzeby życiowe, bytowe lokalne i ponadlokalne ich mieszkańców związane z funkcjonowaniem we wspólnocie gminnej, powiatowej i regionalnej (tj. potrzeby danej wspólnoty samorządowej). Jak podnosi doktryna: „Istota zasady subsydiarności to coś więcej niż tylko racjonalny podział władzy między poszczególne szczeble władzy na podstawie kryterium efektywności. To uzasadnione oczekiwanie gmin – uznane obecnie w prawie międzynarodowym – aby sprawy ich dotyczące załatwiać na możliwie najniższym poziomie decyzyjnym, najbliższym obywatelowi” . Zbyt pochopnie przyjęta pełna, etatystyczna, państwowa, legalistyczna koncepcja samorządu – pomijająca elementy naturalne, zawarte jednak w postanowieniach Konstytucji , zgodnie z którą to ustawodawca samoistnie, pierwotnie określa zadania publiczne gminy i pozostałych j.s.t. i nie ma czegoś takiego jak obiektywnie i racjonalnie, naturalnie „pasujące do niej” zadanie gminy – jest obecnie argumentem pozwalającym ustawodawcy na recentralizację i przejmowanie zadań gminy przez administrację rządową. Ta mająca obecnie miejsce z przyczyn politycznych ustawowa recentralizacja pokazuje, że rzeczywiście można mówić o dodatkowym pionowym podziale władzy wykonawczej, a elegancko mówiąc, odbieranie j.s.t. zadań publicznych (o ile nie wręcz „wydzieranie”) w drodze ustawy osłabia w tym podziale pozycję samorządu terytorialnego, demokracji lokalnej, a tym samym oddala człowieka od administracji publicznej . Tymczasem zasada pomocniczości ma dwa aspekty: negatywny i pozytywny. Negatywny polega na tym, aby państwo nie przeszkadzało j.s.t. w wykonywaniu przez nie zadań publicznych. W aspekcie pozytywnym chodzi o to, aby pozostała władza publiczna, włącznie z ustawodawcą i sądami, „pobudzała, podtrzymywała, wspomagała” samorząd terytorialny . Jeszcze inaczej mówiąc i porównując ze sobą decentralizację (zasadę ustrojową, o której szerzej poniżej) i pomocniczość, która jest zasadą materialną, trzeba stwierdzić, że dla jakości decentralizacji władzy publicznej (przekazywania zadań i kompetencji w dół struktury w drodze ustawy) nie jest obojętne, czy decentralizowane zadania publiczne są określane przez ustawodawcę zgodnie z inspiracjami i oczekiwaniami wspólnot i obiektywnymi uwarunkowaniami zaspokajania ich potrzeb życiowych przez podmioty (gminy) stojące najbliżej człowieka (co uosabia zasada pomocniczości), czy też z władczym pominięciem tych kryteriów.

Wartość gminy jako związkowego podmiotu administracji publicznej polega także na tym, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego (w tym gminy) stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ta wspólnota samorządowa lub inaczej ogół mieszkańców stanowi substrat osobowy gminy. Tym wspólnotom samorządowym – uwaga, jednak prawnie zorganizowanym jako związek publicznoprawny (tj. gmina) – ustrojodawca przekazuje do wykonania zadania własne i odpowiednio zlecone z mocy ustawy lub dobrowolnie zawartych porozumień administracyjnych. Mieszkańcy mają wpływ na kształtowanie składu osobowego organów gminy. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Zasadą jest, że wybory do organów stanowiących są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów oraz warunki ważności wyborów określa ustawa (art. 169 ust. 2 Konstytucji). Jest nią obecnie Kodeks wyborczy, określający zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów:

1)

do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej;

2)

Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

3)

do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej;

4)

do organów stanowiących j.s.t.;

5)

wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Konstytucja stanowi, że zasady i tryb wyborów oraz odwoływania organów wykonawczych j.s.t. określa ustawa (art. 169 ust. 3). W odniesieniu do gminy kwestie te całościowo uregulował Kodeks wyborczy. Z kolei w myśl ustaw ustrojowych o samorządzie powiatowym i województwa organy wykonawcze powiatu i samorządu województwa są kolegialne i wybierane przez ich organy stanowiące.

Podsumowując, gmina jako podmiot administracji publicznej posiada podwójną legitymizację. Jej prawny byt opiera się na Konstytucji, czyli na woli suwerena wyrażonej przez jego przedstawicieli. Dopełniają go ustawy i akty wykonawcze do ustaw, w tym prawo miejscowe z pierwszoplanowym statutem gminy uchwalanym przez radę gminy. Zarazem organy gminy i ich działanie są legitymizowane przez mieszkańców gminy w drodze wyborów. Mieszkańcy gminy z uwagi na zamieszkany obszar nie posiadają oczywiście – jako wspólnota terytorialna funkcjonująca dla celów administrowania sprawami lokalnymi – atrybutów suwerena. Gmina jako jedyna j.s.t. posiada jednoosobowy pochodzący z wyborów bezpośrednich organ wykonawczy w postaci wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei organy wykonawcze powiatu i samorządu województwa są kolegialne i jak było podnoszone, wybierane przez ich organy stanowiące.

Gmina jest podmiotem administracji publicznej, gdyż jest bezpośrednim adresatem praw i obowiązków w przeważającej mierze o charakterze publicznoprawnym, zadań publicznych i władztwa administracyjnego . Podmioty prawa administracyjnego i ich organy odgrywają dużą rolę w stosowaniu prawa administracyjnego, ponieważ to one z zasady (bo są pewne wyjątki) posiadają w tym prawie zdolność do jednostronnego, autorytatywnego, opartego na przymusie państwa wywoływania skutków materialnoprawnych. Podmioty spoza administracji publicznej mogą występować z żądaniem wszczęcia postępowania.

Gmina ma strukturę związkową, gdyż jej substratem osobowym są mieszkańcy gminy (społeczność lokalna). W prawnym znaczeniu nie powinno się utożsamiać gminy jako podmiotu lokalnej władzy administracyjnej wprost z mieszkańcami. Gmina, o jakiej mowa w ustawach, to struktura (organizacja) prawna, do której należą z mocy ustawy mieszkańcy wyodrębniani według kryterium miejsca zamieszkania. Ta struktura (związek publicznoprawny) działa za pośrednictwem organów. Rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) są organami gminy, a nie organami bezpośrednio mieszkańców. Takie spotykane w praktyce utożsamianie powyższych pojęć jest pewnym skrótem myślowym. Mieszkańcy stanowią elektorat organów gminy, są punktem odniesienia dla ich działalności, personifikują najwyższą władzę w gminie, kiedy biorą udział w wyborach organów gminy lub w referendum (art. 169 ust. 2 i art. 170 Konstytucji, zob. ustawa o referendum lokalnym). Są także podmiotem kontrolującym organy gminy. Gmina stanowi coś więcej niż jej mieszkańcy. Próbuje to oddać, aczkolwiek niezręcznie i wręcz technicznie, art. 1 ust. 1 u.s.g. Jako podmiot administracji publicznej gmina jest wyposażona z mocy Konstytucji w osobowość prawną, stanowiącą podwaliny jej prawnej samodzielności zarówno w prawie publicznym, jak i prywatnym. Dzięki osobowości prawnej gmina może być podmiotem praw własnościowych i innych praw majątkowych. Nie można mówić o samodzielności prawnej i faktycznej podmiotu, który nie jest wyposażony w majątek, do którego dysponuje prawem własności.

1.3.Istota samodzielności gminy, jej samodzielność jako warunek decentralizacji. Nadzór nad działalnością gminy. Sądowa kontrola aktów nadzoru

Ustrój gminy (zasady jej budowy i działania) zapewnia decentralizację administracji publicznej, która polega na tym, że w zakresie spraw o charakterze lokalnym i ponadlokalnym państwo nie korzysta z administracji rządowej scentralizowanej (tzw. administracji bezpośredniej), tylko wprowadza do porządku prawnego inne niż ono podmioty administracji publicznej, które mają wykonywać zadania publiczne pod nadzorem państwa sprawowanym według kryterium legalności (tzw. administracja pośrednia). Istota decentralizacji jako zasady ustrojowej opiera się na tym, że podmiot, któremu w układzie pewnej wielostopniowości przekazano „w dół” do wykonania zadania publiczne i związane z nimi kompetencje, posiada pewien wynikający z prawa zakres samodzielności i niezależności po to, aby dostosował sposób wykonywanego zadania publicznego do warunków otoczenia zadaniowego. Samodzielność wyraża się w posiadaniu zadań własnych, a niezależność – w wyłączności kompetencyjnej w zakresie tych spraw własnych . Zasada decentralizacji, jak też jej przeciwieństwo – zasada centralizacji nie przekładają się wprost na zależności pomiędzy organami przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Są one wydawane według takich samych zasad w administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej. Wydawanie decyzji, w tym zakres władztwa kompetencyjnego poszczególnych organów pierwszej i drugiej instancji, jest uniwersalnie uregulowane w przepisach proceduralnych, w tym m.in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dla zachowania konsekwencji eliminowania wpływu politycznego ze strony administracji rządowej na organy samorządu terytorialnego (co się udaje z różnym powodzeniem) do obrotu prawnego zostały wprowadzone quasi-sądowe organy odwoławcze od decyzji administracyjnych wydawanych przez organy j.s.t. Są nimi samorządowe kolegia odwoławcze działające na podstawie ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych .

Obok związkowego, wspólnotowego wymiaru gminy istotna jest jej samodzielność prawna, rozumiana jako działanie we własnym imieniu i na własną rzecz. W treści art. 16 ust. 2 Konstytucji jest wyrażony jedynie kierunek interpretacji przepisów prawnych odnoszących się do działania j.s.t. (sama zasada). Samodzielność gminy stanowi w swej treści uogólnienie wszystkich przypisanych jej i jej organom praw, obowiązków i kompetencji związanych nieodłącznie z wykonywanymi przez nią i jej organy zadaniami publicznymi, które stanowią ratio dla tej samodzielności gminy. To z treści poszczególnych przepisów prawnych wynika, czy dana kompetencja stanowi własną samodzielną kompetencję gminy, czy też jej organów, i jaki jest zakres tej samodzielności. Natura osób prawnych i związkowych jest taka, że działają one za pośrednictwem swoich organów. Porządkując te kwestie, można stwierdzić, że gmina ma osobowość prawną, zdolność sądową, zadania publiczne, prawa i obowiązki, a organy gminy mają sobie właściwe zadania i kompetencje do wykonywania swoich zadań i zadań gminy. Oczywiście prawodawca nie zawsze jest konsekwentny w tych teoretycznych założeniach i aparaturze pojęciowej.

Samodzielność gminy jest zabezpieczona przez pewne ustawowe ograniczenie kryteriów sprawowanego nad nią nadzoru. Decydując się na decentralizację, ustrojodawca i w konsekwencji państwo nie pozbawiają się odpowiedzialności za wykonywanie zadań publicznych przez zdecentralizowane podmioty. Tej odpowiedzialności nie są też pozbawione j.s.t. Jednostki samorządu terytorialnego mają publiczne prawo podmiotowe do administrowania i zarządzania wskazanymi w ustawie sprawami publicznymi o pierwiastku lokalnym i ponadlokalnym na zasadach określonych w Konstytucji, a więc w ramach prawnej samodzielności, a instytucja państwa i jego organy mają prawo do nadzorowania według kryterium legalności, czy to administrowanie i zarządzanie odbywają się w ramach prawa.

Samodzielność jest to zakres dyskrecjonalności j.s.t. przy wykonywaniu zadań publicznych, który nie jest absolutny i musi się mieścić w granicach porządku prawnego. Mając na uwadze związkową naturę samorządu i podzielając te poglądy, które podnoszą, że samorządowi mogą przysługiwać publiczne prawa podmiotowe wobec państwa – trzeba stwierdzić, że jednostki (podmioty) samorządu terytorialnego mają publiczne prawo podmiotowe do samodzielnego w granicach ustawy wykonywania zadań publicznych. Zabezpieczeniem tego publicznego prawa podmiotowego jest prawo do wniesienia skargi przez j.s.t. do sądu administracyjnego na akty nadzoru .

Zadaniem państwa jest zabezpieczenie realizacji zasady praworządności i legalności działania władzy publicznej . Kontynuując, w związku z powyższą zasadą praworządności ustrojodawca powinien zapewnić i zapewnia nadzór nad działalnością j.s.t. Jest on nadzorem ograniczonym (inaczej nazywanym weryfikacyjnym) do kryterium legalności. Stąd w uproszczeniu mówi się, że decentralizacja to nadzór ograniczony do kryterium legalności, czyli zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Z kolei centralizacja to nadzór pełny, dodatkowo, oprócz legalności, korzystający z kryterium rzetelności, gospodarności i zgodności działania z polityką rządu. Nadzór pełny jest typowy dla administracji rządowej scentralizowanej. Konstytucja wymienia w sposób enumeratywny organy nadzoru nad działalnością gminy i pozostałych j.s.t.; są nimi: wojewoda, regionalne izby obrachunkowe, Prezes Rady Ministrów (art. 171 Konstytucji). Izby sprawują nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw finansowych określonych w ustawie oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Organy nadzoru mogą stosować wobec działalności organów j.s.t. określone prawem akty nadzoru typu represyjnego i osobowego . Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3 Konstytucji). Ponieważ Sejm nie stanowi organu nadzoru, na tę uchwałę nie przysługuje skarga do sądu.

Samorząd terytorialny istnieje po to, aby zaspokajać potrzeby wspólnoty samorządowej przez wykonywane zadania publiczne. W konsekwencji wykonywanie zadań publicznych stanowi przestrzeń przejawiania się i realizowania zarówno samodzielności prawnej gminy przy wykonywaniu zadań publicznych, jak i ograniczonego prawem nadzoru nad jej działalnością. Wydawane akty nadzoru mogą być weryfikowane sądowo w przypadku wniesienia przez j.s.t. skargi do sądu administracyjnego. Jest to, obrazowo mówiąc, sądowa forma ochrony jej prawnej samodzielności wobec aktów nadzoru . Organy nadzoru mogą z kolei wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów j.s.t., kiedy po upływie terminu 30 dni od doręczenia im uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 91 ust. 1 u.s.g.) nie mogą już skutecznie we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Demokratyczny wymiar gminy przejawia się także w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga ta nie stanowi skargi popularnej, gdyż jej wniesienie powinno być oparte na wykazaniu naruszenia interesu prawnego skarżącego (korzyści wynikającej dla niego z treści powszechnie obowiązującego prawa).

1.4.Zadania własne i zlecone samorządu terytorialnego, wykonywanie ich w formie gospodarki komunalnej i finansowanie

Bezsprzecznie celem bytu prawnego samorządu terytorialnego i gminy jest wykonywanie istotnej części zadań publicznych. Z pojęciem samorządu terytorialnego i gminy łączy się pojęcie zadań własnych. Te zadania mają charakter kwalifikowany prawem, ponieważ służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i są finansowane z zasady z dochodów własnych j.s.t. Są to zadania niezwykle potrzebne i pragmatyczne, trudno sobie wyobrazić codzienne życie mieszkańców bez wodociągów i kanalizacji, systemu dróg publicznych i komunikacji, gospodarki odpadami, dostępu do podstawowej opieki medycznej, pomocy społecznej, oświaty, kultury. Konstytucja w art. 163 formułuje zasadę domniemania zadań samorządu terytorialnego w obrębie systemu władz publicznych, co stanowi konsekwencję jej art. 16 ust. 2, oraz gminy w obrębie j.s.t. (art. 164 ust. 3).

Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą tzw. gospodarkę komunalną polegającą na wykonywaniu zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej j.s.t.

Ustrojodawca wykorzystuje byt prawny zdecentralizowanych podmiotów administracji publicznej i deklaruje zlecanie im zadań z mocy ustawy, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. W rozwinięciu postanowień Konstytucji pojawiła się także kategoria zadań zleconych w drodze dobrowolnie zawieranych porozumień administracyjnych. Te zadania mogą być zlecane j.s.t. przez organy administracji rządowej. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych jest uzależniona od systemu ich finansowania. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (zasada wyrażona w art. 167 ust. 1 Konstytucji). Dochodami j.s.t. są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencje ogólne (wyrównawcza, równoważąca, oświatowa, rozwojowa) i dotacje celowe nie komponują się z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego, która jest krępowana przez te instytucje. Źródła dochodów j.s.t. są określone w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji j.s.t. następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Do finansów j.s.t. znajduje zastosowanie ustawa o finansach publicznych. Określa ona m.in.: zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych; zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów j.s.t.; szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych; zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych; zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych . W skali mikro istotna jest ustawa z 21.02.2014 r. o funduszu sołeckim . W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny zostały wprowadzone przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych. Stanowi je ustawa o pracownikach samorządowych .

2.Miejsce ustawy o samorządzie gminnym w systemie prawa

2.1.Mechanizm wejścia w życie ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym

Ustawa o samorządzie gminnym (wcześniej o samorządzie terytorialnym) stanowi m.in. wynik przemian ustrojowych inspirowanych m.in. działalnością Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych NSZZ „Solidarność”, uchwałami I Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ „Solidarność” w 1981 r. – „Samorządna Rzeczpospolita”, obradami Okrągłego Stołu i zmianami Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 1952 r., wprowadzonymi ustawą z 29.12.1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej . Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 31.12.1989 (art. 5) i treścią art. 1 w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wprowadziła następujące zmiany:

1)

tytuł otrzymuje brzmienie: „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej”;

2)

wstęp skreśla się;

3)

tytuł rozdziału 1 otrzymuje brzmienie: „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego”.

Artykuły 1–8 nowelizowanej Konstytucji z 1952 r. otrzymały nowe brzmienie, przy czym z punktu widzenia tematu gminy i samorządu terytorialnego najistotniejsza jest wypowiedź o ustroju państwa: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 1) a także o samorządzie terytorialnym: „Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu” (art. 5).

Z dniem 19.03.1990 r. weszła w życie ustawa z 8.03.1990 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Na podstawie jej postanowień tytuł rozdziału 6 otrzymał brzmienie: „Samorząd terytorialny”. Zarazem art. 43–47 otrzymały brzmienie:

„Art. 43. 1. Samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji życia publicznego w gminie. 2. Gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej [Nie ma tutaj mowy o wspólnotach samorządowych powstałych z mocy ustawy – przyp. aut.].

Art. 44. 1. Gmina posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym, na zasadach określonych przez ustawy. 2. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. 3. W zakresie uregulowanym ustawami gmina wykonuje zlecone zadania administracji rządowej [Gmina jawi się tutaj jako osoba prawa publicznego, działająca zgodnie z zasadą samodzielności, jej samodzielność chroniona jest przez sądy – przyp. aut.].

Art. 45. 1. Organem stanowiącym gminy jest rada wybierana przez mieszkańców gminy. Zasady i tryb wyboru określa ustawa. 2. Rada wybiera organy wykonawcze gminy [enumeratywne wskazanie organów gminy, rada gminy jako organ quasi-przedstawicielski, istotny czynnik demokracji lokalnej – przyp. aut.].

Art. 46. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Prawa te stanowią mienie komunalne [samodzielność majątkowa gminy – przyp. aut.].

Art. 47. Dochody własne gminy są uzupełniane subwencjami na zasadach określonych przez ustawę [Zostało wprowadzone pojęcie dochodów własnych – przyp. aut.]”.

W przytoczonych przepisach znowelizowanej Konstytucji RP z 1952 r. jest mowa o jednostopniowym układzie samorządu terytorialnego. Brak jest wypowiedzi o tym, że gmina stanowi podstawową j.s.t. (nie było to tutaj konieczne). Brak jest postanowień o organach nadzoru i jego kryterium. Nie ma wypowiedzi o kształtowaniu przez gminę swojego ustroju w drodze statutu w ramach ustaw.

W nawiązaniu do art. 2 powyższej ustawy nowelizującej pierwsze wybory do rad gmin, zarządzone po wejściu w życie tej ustawy, odbywały się na podstawie ustawy, którą została ustawa z 8.03.1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin . Do czasu upływu kadencji rad narodowych wybranych 19.06.1988 r. rady narodowe działały na podstawie dotychczasowych przepisów. Termin upływu kadencji rad narodowych określiła Ordynacja wyborcza do rad gmin z 8.03.1990 r.

Terenowe organy administracji państwowej działają na podstawie dotychczasowych przepisów do czasu wejścia w życie ustaw o samorządzie terytorialnym (tj. ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym ) i o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tj. ustawy z 22.03.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej ).

Przytoczenie powyższych przepisów jest istotne z uwagi na aksjologię i zasady ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym, która weszła w życie z dniem 27.05.1990 r.

Zgodnie z Przepisami wprowadzającymi ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustawa o samorządzie terytorialnym oraz ustawa o pracownikach samorządowych weszły w życie z dniem 27.05.1990 r. W tym samym dniu z pewnymi wyjątkami weszły w życie powyższe Przepisy wprowadzające .

Przygotowanie projektu ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwalenie i wprowadzenie jej w życie było gigantycznym wyzwaniem prawnym i społecznym. Świadczy o tym treść przepisów prawnych dotyczących zasad nabycia mienia przez gminę, które to mienie miało być wyznacznikiem jej rzeczywistej samodzielności i praktycznym wykorzystaniem nadanej jej z mocy znowelizowanej Konstytucji osobowości prawnej (art. 44 ust. 1 Konstytucji z 1952 r.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 przep. wprow. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1)

rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2)

przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego;

3)

zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

– staje się nieodpłatnie w dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających, tj. z dniem 27.05.1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

To samo odpowiednio odnosi się do mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego użyteczności publicznej, należącego do:

1)

rad narodowych miasta stołecznego Warszawy, miasta Krakowa i miasta Łodzi oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w tych województwach miejskich;

2)

przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego;

3)

zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 .

We wskazanych powyżej przypadkach ustawodawca z uwagi na skalę przedsięwzięcia posłużył się instytucją stosunków wynikających bezpośrednio z mocy ustawy. W związku z tym gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne wyżej wskazanego mienia nabywanego z mocy ustawy. Spisy były sporządzane są przez komisje inwentaryzacyjne w ciągu 3 miesięcy od daty powołania komisji przez radę gminy.

Mienie inne niż wskazane powyżej, przejmowane bezpośrednio z mocy ustawy (chodzi tutaj o mienie ogólnonarodowe, państwowe służące użyteczności publicznej, należące do podmiotów enumeratywnie wskazanych w ustawie – rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, „ich” jako organów założycielskich przedsiębiorstw państwowych, podporządkowanych im zakładów i innych jednostek organizacyjnych) było przekazywane na podstawie protokołu jako mienie komunalne gminom i związkom gmin, jeżeli było niezbędne do wykonywania ich zadań (zob. art. 5 ust. 3 przep. wprow.). Gminie, na jej wniosek, mogło zostać także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione powyżej, jeżeli było związane z realizacją jej zadań.

Spisy inwentaryzacyjne mienia oraz odpisy protokołów wykładane były przez gminy do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy przez okres 30 dni, o czym gmina informowała w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie. Od strony ustrojowej były to obowiązki gminy, przy czym technicznie, pomocniczo mogły być realizowane w zakresie wykładania ww. dokumentów przez komisje inwentaryzacyjne.

W wyżej wskazanym terminie 30 dni osoba, której interes prawny dotyczy ustaleń zawartych w spisie inwentaryzacyjnym mienia, mogła zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej. Komisja inwentaryzacyjna rozpatrywała niezwłocznie zgłoszone zastrzeżenia i w razie ich uwzględnienia odpowiednio zmieniała ustalenia zawarte w spisie.

W celu deklaratoryjnego władczego skonkretyzowania prawa własności wojewoda wydawał decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania w drodze protokołów – w zakresie unormowanym ustawą. Utworzono Krajową Komisję Uwłaszczeniową jako organ odwoławczy od powyższych decyzji wojewody (art. 18 przep. wprow.).

Byt normatywny ustawy o samorządzie terytorialnym jest sprzężony także z ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, która nadal obowiązuje. Zgodnie z jej art. 1 do właściwości organów gminy przechodzą – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania własne określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; ustawy wymienione są w przepisie w szczególności.

Artykuł 2 ustawy o podziale zadań stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzą – jako zadania własne – określone w ustawach zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego ustawy; ustawy te są wymienione w przepisie enumeratywnie.

Artykuł 3 ustawy o podziale zadań stwierdza, że do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; ustawy te zostały wskazane w przepisie enumeratywnie.

W myśl art. 4 ustawy o podziale zadań do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego; ustawy te zostały wskazane w przepisie enumeratywnie.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że na podstawie Przepisów wprowadzających z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym utraciły moc:

1)

art. 98 ustawy z 25.01.1958 r. o radach narodowych ;

2)

ustawa z 30.03.1965 r. o sądach społecznych ;

3)

ustawa z 20.07.1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego .

Z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym utraciły moc także inne przepisy dotyczące spraw w niej unormowanych, chyba że Przepisy wprowadzające stanowią inaczej.

Przedstawienie powyższego stanu prawnego związanego z wejściem w życie z dniem 27.05.1990 r. ustawy o samorządzie terytorialnym ma unaocznić skalę przedsięwzięcia, które nazywamy reaktywacją samorządu terytorialnego w nawiązaniu do samorządu terytorialnego polskiego międzywojnia. W dniu 27.05.1990 r. odbyły się pierwsze po II wojnie światowej demokratyczne wybory do rad gmin, w których pojęcie gminy odpowiadało standardom europejskim, polskim przedwojennym i naukowym samorządu terytorialnego .

W dniu 8.12.1992 r. weszła w życie Ustawa Konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (uchylona 17.10.1997 r.). Na podstawie jej art. 77 utraciła moc Konstytucja z 1952 r., z tym że pozostały w mocy przepisy rozdziałów 1, 4, 7 (z wyjątkiem art. 60 ust. 1), rozdziałów 8, 9 (z wyjątkiem art. 94) oraz rozdziałów 10 i 11.

Ustawa ta zwana Małą Konstytucją zawierała rozdział 5 „Samorząd terytorialny”, składający się z art. 70–75. W myśl jego postanowień samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium (warto podkreślić, że pojawia się pojęcie wspólnoty mieszkańców z mocy ustawy, a zatem i związkowy wymiar samorządu terytorialnego). Przysługujące j.s.t. prawo własności i inne prawa majątkowe stanowią mienie komunalne (samodzielność majątkowa). Podstawową j.s.t. jest gmina. Pozostałe rodzaje j.s.t. określa ustawa (bardzo ogólna delegacja do ustawowego wprowadzenia innych niż gmina j.s.t.). Samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej (deklaracja udziału s.t. w wykonywaniu władzy publicznej, kierunkowe przypisanie mu istotnej części zadań publicznych). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (kierunkowa zasada samodzielności). W zakresie uregulowanym ustawami j.s.t. wykonują zadania administracji rządowej. W tym celu zostają wyposażone w odpowiednie środki finansowe (instytucja zadań zleconych). Jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając w granicach ustaw swoje struktury wewnętrzne (pomimo że nie zostało jeszcze skonstytualizowane pojęcie statutu gminy, z przepisu wynika samodzielność ustrojowo-organizacyjna gminy). Wybory do organów stanowiących samorządu terytorialnego są powszechne, równe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Mieszkańcy mogą podejmować rozstrzygnięcia w drodze referendum lokalnego. Warunki i tryb przeprowadzenia referendum lokalnego określa ustawa (umocnienie demokracji lokalnej i partycypacji). Dochodami j.s.t. są dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje. Źródła dochodów j.s.t. w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo (samodzielności dochodowa). Nadzór nad działalnością j.s.t. określa ustawa (nie są wskazane organy i kryterium nadzoru). Zasady zrzeszania się j.s.t. oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa (delegacja konstytucyjna dla obligatoryjnej ustawy).

Mała Konstytucja poszerzyła zakres prawnej regulacji samorządu terytorialnego o jego wspólnotowość i wielopoziomowość. Podczas jej obowiązywania Polska ratyfikowała Europejską Kartę Samorządu Lokalnego.

2.2.Przejście do trzystopniowego układu samorządu terytorialnego w Polsce (drugi etap reformy administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego) z dniem 1.01.1999 r.

Dla tego drugiego etapu reformy administracji publicznej podstawy utworzyła Konstytucja z 2.04.1997 r. Komplementarne uzupełnienie podstawowego stopnia samorządu terytorialnego dwoma dodatkowymi w postaci powiatu i samorządu województwa (do czego ustawodawca wykorzystał brzmienie art. 164 ust. 2 Konstytucji) stanowiło część zakrojonej na szerszą skalę reformy administracji publicznej obejmującej także administrację rządową. W związku z tym ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa stanowiły jej aksjologiczny i pragmatyczny rdzeń (samorząd województwa był niezbędny do członkostwa Polski w UE), ale weszły z dniem 1.01.1999 r. do systemu omawianych zmian ustroju polskiej administracji. W związku z tym poniżej zamieszczono wykaz ustaw składających się w fundamentalnym zrębie na omawianą reformę. Wykaz ten ma zobrazować ustawowy zasięg niezbędnych regulacji. Zaliczyć do nich należy ustawy: z 16.07.1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ; z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa ; z 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie ; z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym ; z 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ; z 24.07.1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej ; z 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa ; z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ; z 26.11.1998 r. o finansach publicznych ; z 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 ; z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa .

Z dniem 1.01.1999 r. zmienił się tytuł ustawy o samorządzie terytorialnym na ustawę o samorządzie gminnym (art. 10 pkt 1 ustawy z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa ). Zmiana odzwierciedla wprost nazwę j.s.t., której dotyczy ustawa.

Z uwagi na istotę samorządu terytorialnego, która zakłada brak podporządkowania hierarchicznego pomiędzy stopniami samorządu terytorialnego, utworzone w drodze dwóch nowych ustaw ustrojowych powiat i samorząd województwa pozostają komplementarne zarówno wobec gminy, jak i wobec siebie nawzajem. Ich byt prawny realizuje wymogi zasady pomocniczości w znaczeniu materialnym w nawiązaniu do zdolności administracyjnej, tj. wykonywania zadań publicznych (zob. art. 15 ust. 2 Konstytucji), która wiąże się m.in. z zajmowanym przez j.s.t. terytorium. W związku z tym te zadania publiczne o charakterze lokalnym, ponadlokalnym, które nie przystają do zdolności administracyjnej gminy, zostały przekazane powiatom. Z kolei te zadania publiczne ponadlokalne, regionalne, które nie przystają do zdolności administracyjnej powiatu, zostały przekazane do właściwości samorządu województwa. W tym miejscu trzeba zauważyć, że nie wszystkie zadania kwalifikują się do decentralizacji. Część zadań publicznych z uwagi na ich ogólnopaństwowy charakter jest wykonywana przez scentralizowaną administrację rządową, która z uwagi na posiadaną sprężystość działania jest w stanie zabezpieczyć bezpieczeństwo publiczne, a także jednakowe standardy rzeczy i świadczeń tam, gdzie są one wymagane. Ponieważ za zadaniami publicznymi „idą” władcze kompetencje, to od nich zależy zakres władztwa administracyjnego posiadanego przez podmioty i organy administracji publicznej w jej dualizmie. Stąd też wynikają swego rodzaju napięcia w tym zakresie (czego przejawem są procesy recentralizacji zadań publicznych), w których administracja rządowa jest o tyle uprzywilejowana, że Prezes Rady Ministrów przygotowuje projekty ustaw.

Wszystkie trzy ustawy ustrojowe zawierają przepisy określające relacje pomiędzy ich zakresami działania. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (domniemanie na rzecz gminy spraw publicznych o znaczeniu lokalnym). Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy – art. 6 ust. 2 u.s.g. (chodzi tutaj o rozstrzygnięcia w znaczeniu decyzyjnym, władcze kompetencje wynikają z wyraźniej normy kompetencyjnej). Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy. Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Z treści art. 4 ust. 1 u.s.p. wynika, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w 23 zakresach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu. Do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 4 ust. 2 u.s.p.).

Ustawy mogą określać inne zadania powiatu. Ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Wynika stąd, że powiat wykonuje zadania publiczne wyraźnie wskazane przez ustawy.

Co ważne, powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Jest to wyjątkowy przykład porozumienia, które nie do końca ma charakter dobrowolny. Oczywiście sporna w tym przypadku może być kwestia, czy wniosek jest uzasadniony. Co istotne, treść art. 4 ust. 6 u.s.p. stwierdza jednoznacznie, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Treść art. 4 u.s.w. zaczyna się od jednoznacznego stwierdzenia, że zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy (ust. 1). Zostało także uregulowane, że organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie są organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym (ust. 2).

2.3.Reforma organu wykonawczego gminy jako trzeci etap przekształceń samorządu terytorialnego

Zgodnie z art. 26 u.s.g. w pierwotnym brzmieniu jej organem wykonawczym był zarząd gminy. Artykuł 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należały wybór i odwołanie zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności W myśl art. 26 u.s.g. organem wykonawczym gminy był zarząd. Przy czym w skład zarządu wchodzili: wójt albo burmistrz (prezydent miasta) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Burmistrz był przewodniczącym zarządu w tych gminach, w których siedziba władz znajdowała się w miejscowości posiadającej prawa miejskie. W miastach powyżej 100 000 mieszkańców przewodniczącym zarządu był prezydent miasta. Dotyczyło to również miast, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym. Ilekroć w ustawie była mowa o burmistrzu, należało przez to rozumieć także prezydenta miasta. W świetle regulacji pierwotnych ustawy o samorządzie gminnym wójt nie miał statusu organu gminy, kierował urzędem gminy, który służył pomocą zarządowi gminy w wykonywaniu jego zadań. Funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie można było łączyć ze stanowiskiem wójta, burmistrza lub prezydenta. Artykuł 39 u.s.g. deklarował, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz, w związku z tym posiadał on bezsprzecznie walor organu administracyjnego. W układzie normatywnym pierwotnych postanowień ustawy rada gminy posiadała wyraźną preponderancję nad zarządem gminy i wójtem, który nadto nie był organem gminy. Kierunek zmian w stronę wzmacniania statusu prawnego zarządu i wójta wytyczyła najpierw ustawa z 29.09.1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw . Wprowadzone zmiany można ocenić jako nadające zarządowi charakter organu kolegialno-monokratycznego. Diametralną zmianę w statusie prawnym wójta wprowadziła ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Określa ona zasady i tryb bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z jej art. 2 wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Jak trafnie zauważa doktryna: „Ustawa z 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta stanowi radykalne zerwanie z dotychczasowym modelem ustroju gminy w Polsce, i to nie tylko po 1990 r., ale w ogóle. Przyjęte rozwiązanie jest bez precedensu w dziejach polskiego samorządu terytorialnego. W miejsce kolegialnego organu wykonawczego gminy otrzymaliśmy monokratyczny organ wykonawczy pochodzący z wyborów bezpośrednich. Jedynym sposobem jego odwołania stało się referendum lokalne, ale – nawet po nowelizacji z 2005 r. ustawy o referendum lokalnym – rzadko kiedy jest ono wiążące, a jeśli odbywa się na wniosek rady z innych powodów niż nieudzielenie absolutorium, może się obrócić przeciwko jego inicjatorom. W tej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) praktycznie nie ponosi odpowiedzialności politycznej ani przed radą, ani przed wspólnotą lokalną” . W celu zapobieżenia powyższym zjawiskom preponderancji wójta nad radą gminy przeprowadzono kolejną zmianę ustawy o samorządzie gminnym, tym razem ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.

3.Przedmiotowy i podmiotowy zakres regulacji ustawy o samorządzie gminnym. Nowelizacje ustawy o samorządzie gminnym. Problemy i kierunki regulacji de lege lata i de lege ferenda

3.1.Zakres i przedmiot regulacji

Ustawę o samorządzie gminnym należy zaliczyć do ustaw konkretyzujących przepisy konstytucyjne, które ukazują się „w celu bardziej szczegółowej regulacji kwestii objętych co prawda ramami konstytucji, ale regulacja konstytucyjna jest tu zbyt ogólna, by przepisy mogły funkcjonować w praktyce” . Przy uchwalaniu ustawy trzeba mieć na uwadze najwyższą moc konstytucji. Moc ta wynika z zasady konstytucjonalizmu zawartej w art. 8 Konstytucji, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Ustawa o samorządzie gminnym nie jest bezpośrednim aktem podkonstytucyjnym, gdyż przestrzeń pomiędzy nią a Konstytucją wypełniają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, która jest ratyfikowaną umową międzynarodową. Została ratyfikowana przez Polskę 26.06.1993 r. i opublikowana w Dzienniku Ustaw. Obowiązuje w Polsce od 1.03.1994 r. (zob. oświadczenie rządowe z 14.07.1994 r. w sprawie jej ratyfikacji: „Zgodnie z artykułem 15 ustęp 3 Karty weszła ona w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej dnia 1 marca 1994 r.” ). Od tego dnia ustawa o samorządzie gminnym (wtedy terytorialnym) powinna być zgodna z normami Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego . Znaczenie prawa międzynarodowego dla samorządności świetnie spointował A. Bałaban: „Idea samorządności wydaje się być tak stara i oczywista, że można lekceważyć problem jej odpowiedniego prawnego unormowania. Jednak w sytuacji wypaczania koncepcji państwa, zwykle staje się pierwszą ofiarą. [...] Stabilność idei samorządu może okazać się złudna, jeżeli nie zostanie wsparta siłą idei decentralizacji i uspołeczniania państwa. Ta idea zaś może stabilnie zdziałać i rozwijać się wtedy, gdy zagwarantowana jest przez prawo międzynarodowe i ten aspekt EKSL, jako jednego z podstawowym dokumentów Rady Europy należy mieć przede wszystkim na względzie” .

Z art. 87 w zw. z art. 89, 90 ust. 1, art. 91 i 9 Konstytucji wynika hierarchia źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Analiza postanowień Konstytucji pozwala na wyodrębnienie następującej kolejności aktów powszechnie obowiązujących: Konstytucja, ogólne zasady prawa międzynarodowego, przepisy stanowione przez władze organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem, umowy międzynarodowe ratyfikowane na podstawie zgody Sejmu w ustawie, ustawy, rozporządzenia Prezydenta RP z mocą ustawy (na tej samej wysokości co ustawy), umowy międzynarodowe ratyfikowane bez konieczności uzyskiwania ustawowej zgody Sejmu, rozporządzenia wykonawcze, akty prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym . Powyższe ustalenia sytuują ustawę o samorządzie gminnym w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Przystąpienie Polski do UE z dniem 2.05.2004 r. wygenerowało daleko idące zmiany w polskim przedakcesyjnym porządku prawnym. W Polsce zaczął obowiązywać porządek prawny UE powiązany z polskim prawem krajowym zasadami określającymi relacje pomiędzy prawem UE a prawem państw członkowskich. Z uwagi na zdecentralizowany system wykonywania prawa UE organy j.s.t., w tym gminy, stały się funkcjonalnie organami stanowiącymi część administracji unijnej, wykonującymi i stosującymi prawo europejskie .

Z opisowego charakteru tytułu ustawy z 8.03.1990 r. wynika, że przedmiotem jej regulacji jest samorząd gminny. Znaczenia pojęcia samorządu gminnego trzeba szukać przede wszystkim w Konstytucji i Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, a w zakresie uszczegóławiającym – w postanowieniach ustawy o samorządzie gminnym. Z systematyki ustawy i tytułów jej rozdziałów, a także z ich treści wynika, że jej regulacja obejmuje: przepisy ogólne, zakres działania i zadania gminy, władze gminy, akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę, mienie komunalne, gminną gospodarkę finansową, związki i porozumienia międzygminne, nadzór nad działalnością gminną, przepis końcowy. Przedmiot i zastosowana technika prawotwórcza są omówione w Komentarzu we wprowadzeniach do poszczególnych rozdziałów ustawy.

Od strony podmiotowej postanowienia ustawy o samorządzie gminnym są adresowane do: gminy, powiatu, województwa, j.s.t., Sejmu, Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądu administracyjnego, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wojewody, organów administracji rządowej, związków międzygminnych, związków powiatowo-gminnych, zgromadzenia związku, zarządu związku, stowarzyszeń gmin, w tym również z powiatami i województwami, mieszkańców gminy, grupy mieszkańców; każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej; rady gminy, rad zainteresowanych gmin, przewodniczącego rady gminy, wiceprzewodniczących rady gminy, stałych i doraźnych komisji rady gminy, komisji rewizyjnej, komisji skarg, wniosków i petycji, wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zastępcy wójta, pierwszego zastępcy wójta, upoważnionej przez wójta osoby, organów gminy, władz gminy, radnego, radnych nieobecnych, radnego wykonującego funkcję kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej przejętej lub utworzonej przez gminę w czasie kadencji; pracodawcy, klubu radnych, komisarza wyborczego, jednostek pomocniczych gminy, sołectw, dzielnic, osiedli i innych, organów nadzoru, organu nadzorczego, komisarza rządowego; „osoby, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady”; osoby wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów, gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, pełnomocnika do spraw połączenia gmin lub utworzenia nowej gminy; osoby, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję; osoby, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję; osoby, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta; pracowników podległych wojewodzie, pracowników urzędu gminy, urzędu gminy, mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą, mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw, rad powiatów, sejmików województw, młodzieżowej rady gminy, organizacji pozarządowych lub podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 u.w., działających na terenie danej gminy, samorządu uczniowskiego lub samorządu studenckiego z terenu danej gminy; członków młodzieżowej rady gminy, gminnej rady seniorów, organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, seniorów, społeczności lokalnych i regionalnych innych państw, jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych, gminnych instytucji kultury, innych zaliczanych do sektora finansów publicznych gminnym osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego); jednostek obsługujących, jednostek obsługiwanych, zarządu województwa, gmin sąsiadujących powiązanych ze sobą funkcjonalnie, małżonków wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, osób pozostających we wspólnym pożyciu z wójtami, organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, osób wydających decyzje administracyjne w imieniu wójta, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, naczelnika urzędu skarbowego, urzędu skarbowego, zebrania wiejskiego, sołtysa, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, osoby, która przejmie wykonywanie zadań i kompetencji wójta, osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym, inwestorów.

Cechą charakterystyczną podmiotowego zasięgu regulacji ustawy o samorządzie gminnym jest to, że adresatami rozwiązań ustrojowoprawnych są także podmioty spoza organizacji wewnątrzadministracyjnej gminy, tj. zarówno mieszkańcy, jak i każdy. W tradycyjnej nauce prawa administracyjnego normy ustrojowo-organizacyjne były określane jako adresowane do administracji publicznej. Z tych norm adresowanych do mieszkańców i każdego wynikają uprawnienia o charakterze politycznym umożliwiające partycypujący wpływ na administrowanie przez organy gminy sprawami lokalnymi i ponadlokalnymi. Ten wpływ sięga także zadań zleconych.

3.2.Nowelizacje ustawy o samorządzie gminnym. Problemy i kierunki regulacji de lege lata i de lege ferenda

Jest oczywiste, że prawo powinno nadążać za zmianami zachodzącymi w sferze stosunków społecznych, które wynikają zarówno z rozwoju cywilizacyjnego, jak i ze zróżnicowanych problemów społecznych. Z uwagi na jego sformalizowany charakter można skonstatować, że czasami trudno mu za tymi zmianami nadążyć.

Przykładem może służyć sytuacja faktyczna i prawna w Polsce związana z epidemią COVID-19, w której procesy informacyjne i inne czynności materialno-techniczne władzy publicznej zastępowały regulacje prawne, a kwestie dotyczące praw i wolności człowieka i obywatela (materialnych praw podstawowych) sytuowano w rozporządzeniach niemających nawet w tym zakresie upoważnienia w ustawie . Epidemia COVID-19 pokazała, jak upadają konstytucyjne normatywne wymogi zasady praworządności, a przecież tego upadku nie mogą uzdrowić okoliczności faktyczne nawet tak daleko idące w skutkach, jeżeli chodzi o życie i zdrowie ludzkie. Pewnym wyjątkiem, aczkolwiek też nieco kontrowersyjnym, są tutaj ustrojowo-organizacyjne postanowienia ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, regulujące zasady i tryb: zdalnego obradowania organów kolegialnych j.s.t., związków metropolitalnych, regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych (art. 15zzx), powierzenia innemu podmiotowi wykonywania zadań urzędu administracji publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne w sytuacji niezdolności do wykonywania zadań (art. 15zzy), powierzenia innemu podmiotowi wykonywania zadań urzędu administracji publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne w sytuacji niezdolności do wykonywania zadań (art. 15zzy), niezdolności do pracy wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 15zzz), tymczasowego przeniesienia pracownika samorządowego do wykonywania innej pracy (art. 15zzz1).

Ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) była 83 razy zmieniana. W przypadku ustawy o samorządzie gminnym sprawa jej zmian (nowelizacji) jest o tyle ciekawa, że jest to ustawa ustrojowoprawna, a zatem wydawałoby się, że powinna ją cechować pewna stałość. W przypadku specyfiki gminy, której substratem osobowym są jej mieszkańcy, ta statyka nie jest już tak oczekiwana, oczywiście do granic pewnego standardu pewności prawa w czasie. Trzeba nawet podkreślić, że status prawny gminy z uwagi na jego prawny charakter i funkcję (art. 169 ust. 4 Konstytucji) oparty jest na prawie gminy do pewnej samoregulacji w kwestiach jej ustroju wewnętrznego. Paradygmatem rozwoju demokratycznego państwa prawa jest nie tylko realizowanie obowiązku praworządności działania państwa, lecz także stałe pogłębianie demokracji partycypacyjnej i deliberacyjnej (inaczej deliberatywnej, debatującej) oraz modelu społeczeństwa obywatelskiego, czemu też ma służyć zdolność gminy do prawnej samoregulacji, o jakiej była mowa wyżej. A zatem słuszne jest nastawienie budowy struktur na kierunek służenia przez nie jak najlepiej człowiekowi, jednostce. Administrowanie sprawami lokalnymi dzięki prawnemu upodmiotowieniu wspólnot samorządowych zachodzi nie tylko przy pomocy organów j.s.t., lecz także przy wykorzystaniu form demokracji bezpośredniej w drodze referendum i wyborów. Chodzi jednak o to, aby uzupełnić te prawne formy demokratycznego wpływu mieszkańca na działalność samorządu terytorialnego. Obecnie w doktrynie podkreślany jest horyzontalny wymiar zasady pomocniczości, który się skupia na współdziałaniu i dzieleniu się zadaniami publicznymi władzy z człowiekiem i organizacjami, strukturami społeczeństwa obywatelskiego . W związku z tym trudno nie spostrzec, że ustawy ustrojowe o j.s.t. – w tym przede wszystkim pierwsza, najstarsza, „kultowa” poświęcona podstawowej, zasadniczej j.s.t. – stanowi tę płaszczyznę normatywną, w której można umieszczać coraz bardziej udoskonalone podstawy prawne instrumentów partycypacyjnych adresowanych do każdego i mieszkańców gminy, a także udoskonalać te, które już istnieją. Ta partycypacja oczywiście powinna dotyczyć nie tylko osób fizycznych, lecz także innych podmiotów prawa zainteresowanych współuczestniczeniem w wykonywaniu władzy publicznej i zadań z zakresu administracji publicznej (w tym z sektora pozarządowego). W tę stronę pogłębiania partycypacji powinny iść nowelizacje ustawy o samorządzie gminnym, a także możliwości prawotwórcze gminy w zakresie określania swego ustroju w granicach ustaw . Niestety nie można pominąć, że Polska nie ratyfikowała Protokołu dodatkowego do EKSL w sprawie prawa do uczestnictwa w sprawach lokalnych. Protokół został sporządzony w 2009 r. i po uzyskaniu ośmiu ratyfikacji wszedł w życie. Polska nawet go nie podpisała, w związku z czym akt ten ma dla nas walor jedynie poznawczy, ewentualnie prawa miękkiego.

Z perspektywy 32 lat funkcjonowania gminy w powojennej Polsce należy stwierdzić, że jest ona stałym, niekontrowersyjnym, istotnym, opartym na substracie mieszkańców elementem władzy publicznej demokratycznego państwa prawnego. Porównując lokalną rzeczywistość dzisiejszą z tą sprzed 32 lat, trzeba stwierdzić, że od strony administracyjnej gmina spełniła w większości związane z nią podstawowe oczekiwania na miarę środków finansowych, którymi dysponuje . Jednocześnie chcąc uzyskać efekt wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego i partycypacji społecznej w administrowaniu lokalnym, trzeba mieć na uwadze nie tyle zachowanie, ile wzmacnianie zdolności j.s.t. do samoregulacji, jaka tkwi w ich statutach wydawanych zgodnie z Konstytucją w ramach ustaw. Już w 2005 r. W. Kisiel pisał: „natomiast obecnie nadszedł czas na dokonanie wyboru przyszłych rozwiązań ustawowych w sprawie bardziej szczegółowej, choć nadal fundamentalnej: Jakie mają być proporcje zróżnicowania i jednolitości ustroju samorządu terytorialnego w skali całego kraju?”. Przywołany W. Kisiel odpowiedź postrzega w „filozofii samorządu terytorialnego, jaką wyznaje osoba tworząca czy interpretująca prawo administracyjne” . Stwierdza, że jeżeli położymy nacisk na przynależność samorządu terytorialnego do władzy publicznej, z którą obywatel potencjalnie wchodzi w konflikt, to priorytetem jest jego ochrona przed nieprawidłowościami. Z kolei: „Jeżeli natomiast eksponujemy subsydiarność władz lokalnych względem odradzającego się społeczeństwa obywatelskiego oraz korporacyjny charakter samorządu i jego demokratyczną legitymację – wówczas preferować będziemy zdecentralizowany i różnicowany samorząd” . Rozwiązanie tkwi w zasadzie złotego środka. W ten nurt filozofii myślenia o samorządzie terytorialnym doskonale wpisał się w 2020 r. H. Izdebski swoim artykułem Trzydzieści lat po restytucji samorządu – gdzie jesteśmy?, podnoszący – na tle naturalistycznej i etatystycznej koncepcji samorządu – problem, jak zmieniają się i jak mogą się zmienić „nawyki uczonych administratywistów” . Jest niezwykle celowe podnoszenie zagadnień związanych z odpowiednimi proporcjami etatyzmu i naturalizmu (oczywiście w granicach prawa) w myśleniu osób stosujących i kontrolujących stosowanie prawa. Koncepcje etatystyczne prowadzą m.in. do zagubienia w przeformalizowanym legalizmie samodzielności zadaniowej gminy w zakresie pojęcia „własnych zadań własnych” , a także możliwości formułowania w ramach przestrzeni do samoregulacji (oczywiście w granicach ustaw) w statutach podstaw prawnych rezolucji, deklaracji, apeli i oświadczeń uchwalanych przez rady gminy i organy stanowiące innych j.s.t.

Warte przemyślenia są poglądy doktryny sygnalizujące, że sprowadzanie zadań własnych gminy tylko do „ustawowych zadań własnych” z ustaw szczególnych prawa administracyjnego wyłącza praktyczne działanie zasady domniemania zadań samorządu terytorialnego jako zasady prawnej . Z kolei zrozumiała niechęć do sprzecznych z prawem uchwał organów stanowiących j.s.t. w przedmiocie powstrzymania ideologii LGBT przez wspólnotę samorządową nie powinna przesłaniać elementów stanu prawnego przemawiających jednak za ustrojowymi, w tym potencjalnie statutowymi, podstawami takich nienormatywnych niewładczych form działania organów stanowiących j.s.t.

Z uwagi na władztwo, jakim dysponują gmina i inne j.s.t., z punktu widzenia praworządności niezbędne jest zapewnienie przez państwo kontroli i nadzoru administracyjnego oraz sądowej kontroli nad ich działalnością. W tym zakresie już w ramach pomocniczości horyzontalnej można wykorzystać formy kontroli społecznej. Same nowelizacje ustawy poszły w kierunku poszerzenia kontroli instytucjonalnej w obrębie gminy przez wprowadzenie raportu o stanie gminy składanego corocznie przez wójta radzie gminy i związanego z nim wotum zaufania udzielanego mu przez radę gminy. Co istotne, w debacie nad raportem o stanie gminy mogą brać udział na zasadach określonych w ustawie mieszkańcy gminy. Jak zwykle przyjęte rozwiązania – i dobrze – są analizowane i poddawane krytyce, która z kolei powinna stanowić impuls do refleksji nad tworzonym prawem . Pogłębianiu partycypacji służą: instytucja budżetu obywatelskiego, doregulowanie kwestii związanych z konsultacjami społecznymi, wprowadzenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, młodzieżowej rady gminy, gminnej rady seniorów, możliwość zgłaszania przez gminną radę seniorów do uprawnionych podmiotów wniosku o podjęcie inicjatywy uchwałodawczej, ustawowy obowiązek obligatoryjnej transmisji i utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obrazu i dźwięku przebiegu obrad rad gmin (art. 20 ust. 1b u.s.g.). W nurcie nowelizacji znalazły się regulacje dotyczące zasad i trybu przeprowadzania przez Radę Ministrów przekształceń terytorialnych gmin (ich tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia) przy wykorzystaniu opinii zainteresowanych rad, poprzedzonych konsultacjami z mieszkańcami, nadawania statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin. Wprowadzono referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. W zakresie stabilizacji praw i obowiązków gmin, a także ich lokalnego porządku prawnego, ważne jest także uregulowanie następstwa prawnego i normatywnego dotyczącego aktów prawa miejscowego gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, jak też w przypadku zmiany granic polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i włączeniu go do sąsiedniej gminy. Wyrazem wrażliwości ustawodawcy na kwestie rozwoju cywilizacyjnego i cyfrowego jest wprowadzenie w art. 50a u.s.g. kazuistycznej możliwości umownego określenia pomiędzy gminą a inwestorem niższej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w przypadku niedrogowych inwestycji zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty. Wyrazem ekonomicznego i pragmatycznego spojrzenia na koszty funkcjonowania administracji samorządowej stały się regulacje dotyczące jej wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Z perspektywy pierwszego, drugiego i trzeciego (wprowadzenie monokratycznego organu wykonawczego w gminie) etapu reformy samorządności w Polsce możemy powiedzieć, że czwarty etap jeszcze nie nastąpił, a nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym przebiega w sposób rozproszony w drodze ustaw, które podejmują pewne wiązki problemów do regulacji .

Stałym postulatem dokonywanych zmian powinno być przynajmniej dążenie do jednak apolitycznego wymiaru działalności samorządu terytorialnego, co oczywiście nie jest łatwe z uwagi na jego udział w wykonywaniu władzy publicznej i zasady prawa wyborczego. Jak się okazuje z uwagi na polityczne uwarunkowania działania organów gminy nowe instytucje, tj. jak na przykład raport o stanie gminy, mogą być także instrumentem politycznego działania. Unikanie takich skutków nieoczekiwanych przez prawo jest wyzwaniem dla projektów ustaw .

Być może kolejny wyraźny etap tej reformy będzie się wiązał z ewentualnym ujednoliceniem statusu prawnego organu wykonawczego powiatu i samorządu województwa odpowiednio na wzór gminy (przy zachowaniu odpowiednich relacji stanowiąco-kontrolnych i wykonawczych pomiędzy organami j.s.t. z pogłębieniem mechanizmów partycypacji i samodzielności dochodowej j.s.t.) oraz systemowym skodyfikowaniem ustaw ustrojowych dotyczących poszczególnych j.s.t. – co byłoby kolejnym wyzwaniem normatywnym w zakresie samorządu terytorialnego.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Wspólnota samorządowa

1.Podstawowe pojęcia: wspólnota samorządowa, samorząd terytorialny, gmina, podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, jednostki samorządu terytorialnego

1.1.Doktryna

Normatywne znaczenie „samego” (odrębnie potraktowanego) art. 1 zostanie omówione w części końcowej komentarza. Poniżej prowadzone są rozważania z uwzględnieniem hierarchii źródeł prawa administracyjnego, m.in. z uwagi na to, że pojęcia wspólnoty samorządowej, gminy, samorządu terytorialnego są pojęciami konstytucyjnymi i umów międzynarodowych .

Dla treści art. 16 Konstytucji charakterystyczne jest, że występują w nim pojęcia zarówno wspólnoty samorządowej i samorządu terytorialnego. O wspólnocie samorządowej Konstytucja wypowiada się w art. 16 ust. 1, normując, że stanowi ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Wspólnota ta powstaje ex lege przy wykorzystaniu stosunków wynikających bezpośrednio z mocy ustawy. W doktrynie podkreśla się, że nie jest to wspólnota przymusowa, gdyż jej istota opiera się na konstrukcji stosunku wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy . Członek wspólnoty nie musi pod przymusem wykonywać...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX