Góral Zbigniew (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz

Spośród wielu przełomowych zmian, jakie nastąpiły w Polsce w związku z uruchomionymi w 1989 r. procesami transformacji ustrojowej, szczególną rolę odegrało pojawienie się autentycznego rynku pracy. Odejście od zasady administrowania tzw. zasobami pracy z pewnością przyniosło z perspektywy ogólnospołecznej wiele korzyści, do których należy zaliczyć m.in. zdynamizowanie gospodarki krajowej i wzrost przeciętnego poziomu zamożności obywateli. Zrodziło jednak i wielkie problemy, które wcześniej nie były znane, zwłaszcza w tej skali. Chodzi tu w pierwszej kolejności o zjawisko bezrobocia, we wszelkich jego przejawach. Oceniane na ogół negatywnie, zwłaszcza wtedy gdy przybiera masowe rozmiary, stanowi wielkie wyzwanie przede wszystkim dla ekonomistów, ale również dla ustawodawcy, którego zadaniem jest dostarczenie prawnych instrumentów dla prowadzonej polityki rynku pracy (polityki zatrudnienia). Zmienność założeń i celów owej polityki jest podstawowym powodem labilności prawnych rozwiązań służących walce z bezrobociem. Ten obszar prawa pracy (gdyż zwykle do tej gałęzi prawa jest zaliczany, choć zgłaszane są co do tego mniej lub bardziej daleko idące zastrzeżenia; zwłaszcza J. Jończyk, Promocja zatrudnienia przeciw bezrobociu, PiZS 2004, nr 9, s. 2 i n.) cechuje się w związku z tym wyjątkową dynamiką. Świadczy o tym już to, iż w relatywnie krótkim okresie uchwalone zostały kolejno po sobie cztery ustawy dotyczące tej materii. Pierwsza z nich to ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 z późn. zm.). Był to akt prawny, na którym zaciążył brak wcześniejszych doświadczeń dotyczących zwalczania bezrobocia oraz błędy w rozpoznaniu skali tego zjawiska w warunkach rodzącej się gospodarki rynkowej. Pomimo jego kilku nowelizacji nie wytrzymał próby czasu i bardzo szybko został zastąpiony nową regulacją prawną. Była to ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.). I to unormowanie okazało się krótkotrwałe. W niewielkim tylko stopniu uniknięto najbardziej oczywistych błędów, jakie popełniono w ustawie poprzedniej. Szybko ujawniły się inne mankamenty, które sprawiły, iż siła oddziaływania ustanowionych przepisów na bezrobocie była znikoma. Kolejna ustawa, z dnia 14 grudnia 1994 r., nosząca tym razem tytuł "o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu" (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.; jej tekst pierwotny został zamieszczony w Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1), była pod względem swojej systematyki i sposobu regulacji podobna do poprzedniej, choć przyjęte w niej rozwiązania były już z pewnością bardziej dojrzałe, co nie oznacza, że wolne od wad. Uwzględniając krytyczne oceny oraz reagując na bieżące cele polityki zatrudnienia, została ona poddana wiele razy rozległym nowelizacjom, czego efektem były jej kolejne teksty jednolite. Obowiązywała względnie długo, bo aż do 2004 r. i została zastąpiona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Z pewnością na wydaniu tego aktu prawnego zaważyła akcesja Polski do Unii Europejskiej oraz coraz bogatsze już doświadczenia w przeciwdziałaniu bezrobociu.

Obowiązująca ustawa różni się od poprzednich pod wieloma względami. Jest zdecydowanie bardziej obszerna, ma w dużym stopniu odmienną strukturę oraz przyświecają jej inne założenia, które znalazły swój wyraz już w tytule (przede wszystkim nie występuje w nim pojęcie bezrobocia). Język, w jakim została ona zredagowana, nie jest przy tym wystarczająco precyzyjny. Rozbudowane przepisy nie ułatwiają ich interpretacji, mają opisowy charakter, daleki niekiedy od wymogów stawianych strukturze normy prawnej, ustawodawca nie zawsze liczy się z potrzebą konsekwencji terminologicznej, a zarazem przecenia możliwości oddziaływania poprzez prawo na zjawiska charakterystyczne dla rynku pracy. Stosowania przepisów ustawy z pewnością również nie ułatwia wielość aktów wykonawczych, a także jej powiązania - nie zawsze jasne - z innymi aktami prawnymi. W tym miejscu warto zwłaszcza wskazać na ustawę z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. Nr 90, poz. 844 z późn. zm.), ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Wszystko to sprawia, że nie jest też zadaniem łatwym komentowanie zamieszczonych w niej regulacji. Warto w związku z tym zauważyć, iż o ile poprzednie ustawy (pominąwszy bardzo krótko obowiązującą ustawę o zatrudnieniu) doczekały się nawet kilku obszernych opracowań o charakterze komentarza (w przypadku ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu były to m.in. komentarze W. Sanetry, Zatrudnienie i bezrobocie. Przepisy i komentarz, Warszawa 1993 oraz Z. Górala i M. Włodarczyka, Komentarz do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Łódź 1992, a w przypadku ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - m.in. A. Kosut, Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Gdańsk 1996 oraz Z. Górala, Komentarz do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w:) Prawo pracy, red. Z. Salwa, t. 3, Warszawa 1998), o tyle obowiązujący akt prawny nie stał się tego rodzaju przedmiotem zainteresowania ze strony przedstawicieli doktryny prawa pracy, nie licząc komentarza przygotowanego przez D. Chlebosz i I. Wolińską (Komentarz do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Warszawa 2005), tuż po wejściu w życie ustawy, z inicjatywy resortu pracy (Departamentu Rynku Pracy), który zresztą ma nietypową dla takich przedsięwzięć strukturę (tematyczną, a nie opartą na systematyce ustawy). Niniejsza publikacja stanowi zatem próbę wypełnienia odczuwalnej dla wszystkich zainteresowanych problemami rynku pracy luki.

Zbigniew Góral