Komentarze
Opublikowano: WK 2016
Stan prawny: 1 marca 2016 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Spośród wielu przełomowych zmian, jakie nastąpiły w Polsce w związku z uruchomionymi w 1989 r. procesami transformacji ustrojowej, szczególną rolę odegrało pojawienie się autentycznego rynku pracy. Odejście od zasady administrowania tzw. zasobami pracy z pewnością przyniosło z perspektywy ogólnospołecznej wiele korzyści, do których należy zaliczyć m.in. zdynamizowanie gospodarki krajowej i wzrost przeciętnego poziomu zamożności obywateli. Zrodziło też jednak wielkie problemy, które wcześniej nie były znane, zwłaszcza w tej skali. Chodzi tu w pierwszej kolejności o zjawisko bezrobocia, we wszelkich jego przejawach. Oceniane na ogół negatywnie, zwłaszcza wtedy gdy przybiera masowe rozmiary, stanowi wielkie wyzwanie, przede wszystkim dla ekonomistów, ale również dla ustawodawcy, którego zadaniem jest dostarczenie prawnych instrumentów dla prowadzonej polityki rynku pracy (polityki zatrudnienia). Zmienność założeń i celów owej polityki jest podstawowym powodem labilności prawnych rozwiązań służących walce z bezrobociem. Ten obszar prawa pracy (gdyż zwykle do tej gałęzi prawa jest zaliczany, choć zgłaszane są co do tego mniej lub bardziej daleko idące zastrzeżenia; zwłaszcza J. Jończyk, Promocja zatrudnienia przeciw bezrobociu, PiZS 2004, nr 9, s. 2 i n.) cechuje się w związku z tym wyjątkową dynamiką. Świadczy o tym już to, że w relatywnie krótkim okresie uchwalone zostały kolejno po sobie cztery ustawy dotyczące tej materii. Pierwsza z nich to ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 z późn. zm.). Był to akt prawny, na którym zaciążyły brak wcześniejszych doświadczeń dotyczących zwalczania bezrobocia oraz błędy w rozpoznaniu skali tego zjawiska w warunkach rodzącej się gospodarki rynkowej. Pomimo jego kilku nowelizacji nie wytrzymał próby czasu i bardzo szybko został zastąpiony nową regulacją prawną. Była to ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 z późn. zm.). I to unormowanie okazało się krótkotrwałe. W niewielkim tylko stopniu uniknięto najbardziej oczywistych błędów, jakie popełniono w ustawie poprzedniej. Szybko ujawniły się inne mankamenty, które sprawiły, że siła oddziaływania ustanowionych przepisów na bezrobocie była znikoma. Kolejna ustawa, z dnia 14 grudnia 1994 r., nosząca tym razem tytuł "o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu" (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.; jej tekst pierwotny został zamieszczony w Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1), była pod względem swojej systematyki i sposobu regulacji podobna do poprzedniej, choć przyjęte w niej rozwiązania były już z pewnością bardziej dojrzałe, co nie oznacza, że wolne od wad. Uwzględniała krytyczne oceny oraz reagowała na bieżące cele polityki zatrudnienia, została też poddana wiele razy rozległym nowelizacjom, czego efektem były jej kolejne teksty jednolite. Obowiązywała względnie długo, bo aż do 2004 r., i została zastąpiona ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst pierwotny został ogłoszony w Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Z pewnością na wydaniu tego aktu prawnego zaważyły akcesja Polski do Unii Europejskiej oraz coraz bogatsze już doświadczenia w przeciwdziałaniu bezrobociu.

Obowiązująca ustawa różni się od poprzednich pod wieloma względami. Jest zdecydowanie bardziej obszerna, ma w dużym stopniu odmienną strukturę oraz przyświecają jej inne założenia, które znalazły swój wyraz już w tytule (przede wszystkim nie występuje w nim pojęcie bezrobocia). Język, w jakim została ona zredagowana, nie jest przy tym wystarczająco precyzyjny. Rozbudowane przepisy nie ułatwiają ich interpretacji, mają opisowy charakter, daleki niekiedy od wymogów stawianych strukturze normy prawnej, ustawodawca nie zawsze liczy się z potrzebą konsekwencji terminologicznej, a zarazem przecenia możliwości oddziaływania przez prawo na zjawiska charakterystyczne dla rynku pracy. Stosowania przepisów ustawy z pewnością również nie ułatwiają wielość aktów wykonawczych, a także jej powiązania - nie zawsze jasne - z innymi aktami prawnymi. W tym miejscu warto zwłaszcza wskazać ustawę z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 192 z późn. zm.), ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.). Wszystko to sprawia, że nie jest też zadaniem łatwym komentowanie zamieszczonych w niej regulacji. Warto w związku z tym zauważyć, że o ile poprzednie ustawy (pominąwszy bardzo krótko obowiązującą ustawę o zatrudnieniu) doczekały się nawet kilku obszernych opracowań o charakterze komentarza (w przypadku ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu były to m.in. komentarze W. Sanetry, Zatrudnienie i bezrobocie. Przepisy i komentarz, Warszawa 1993, oraz Z. Górala i M. Włodarczyka, Komentarz do ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, Łódź 1992, a w przypadku ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - m.in. A. Kosut, Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Gdańsk 1996, oraz Z. Górala, Komentarz do ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w:) Prawo pracy, red. Z. Salwa, t. 3, Warszawa 1998), o tyle obowiązujący akt prawny nie stał się tego rodzaju przedmiotem zainteresowania ze strony przedstawicieli doktryny prawa pracy, nie licząc komentarza przygotowanego przez D. Chlebosz i I. Wolińską (Komentarz do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Warszawa 2005), tuż po wejściu w życie ustawy, z inicjatywy resortu pracy (Departamentu Rynku Pracy), który zresztą ma nietypową dla takich przedsięwzięć strukturę (tematyczną, a nie opartą na systematyce ustawy). Niniejsza publikacja stanowi zatem próbę wypełnienia luki odczuwalnej dla wszystkich zainteresowanych problemami rynku pracy. Od czasu jej pierwszego wydania, pochodzącego z 2011 r., ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uległa bardzo istotnym zmianom, które sprawiły, że większość zawartych w niej przepisów zmieniła swój kształt prawny. Niekiedy są to zmiany o charakterze techniczno-językowym, ale dominują zmiany o zasadniczym charakterze, wyrastające z nowego podejścia ustawodawcy do problemów pojawiających się na rynku pracy. Trzeba przy tym podkreślić, że od czasu uchwalenia w 2004 r. ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana. Zakres wprowadzanych zmian rodził konieczność sporządzania kolejnych tekstów jednolitych. Były one ogłaszane w 2008 r., w 2013 r. i wreszcie w 2015 r. został ogłoszony ostatni z nich (Dz. U. poz. 149) . Także i po tej dacie były dokonywane zmiany. W okresie swojego obowiązywania ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy doczekała się bardzo bogatego orzecznictwa sądowego (zwłaszcza administracyjnego), świadczącego o ciągle utrzymujących się wątpliwościach interpretacyjnych. Wszystko to uzasadnia potrzebę uaktualnienia pierwotnego tekstu komentarza, uwzględniającego stan prawny obowiązujący od 2 stycznia 2016 r.

Zbigniew Góral

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zadania państwa. Zakres podmiotowy ustawy
1.

W komentowanym przepisie, zamieszczonym w rozdziale zatytułowanym "Przepisy ogólne", w sposób bardzo syntetyczny wyjaśniono cel i zakres przedmiotowy ustawy oraz sprecyzowano jej zakres podmiotowy. Jeśli chodzi o cel ustawy, jest nim określenie zadań państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej - bez bliższego wskazywania adresatów tej aktywizacji. Jak należy sądzić, takie sprecyzowanie celu tego aktu prawnego niezbyt dobrze harmonizuje z jego tytułem. Przede wszystkim pomija się w nim kwestie dotyczące walki z bezrobociem, a jest to ciągle główny przedmiot regulacji. Sformułowanie "łagodzenie skutków bezrobocia" też nie wydaje się najbardziej trafne, sugeruje bowiem, że w ustawie znalazły się przede wszystkim unormowania odnoszące się do tzw. socjalnego traktowania bezrobocia, czyli szeroko pojmowanych świadczeń z tytułu pozostawania bez pracy. Wprost nie stanowi się natomiast o...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?