Komentarze
Opublikowano: LEX 2012
Stan prawny: 1 stycznia 2012 r.
Autor komentarza:

Ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:

WPROWADZENIE

Pojęcie praw pacjenta jest stosowane w języku prawnym i prawniczym, ale należy pamiętać, że normy prawne służą - jak zawsze - realizacji zamierzeń akceptowanych w polityce zdrowotnej kraju, będącej wypadkową planów rządów i przekonań społecznych. To w tej dziedzinie w latach 70. XX w. zaczęły pojawiać się opinie, których autorzy krytykowali uprzywilejowaną pozycję środowisk lekarskich w podejmowaniu większości decyzji kształtujących sposób organizowania opieki zdrowotnej . Uważano, że należy zmienić sytuację, nie tyle osłabiając pozycję lekarzy, co wzmacniając położenie pacjentów. W społecznym klimacie sprzyjającym rozwijaniu demokratycznych relacji zaczęła pojawiać się koncepcja praw pacjenta, która miała być adresowana wprost do pacjentów nabywających uprawnienia do egzekwowania tych praw, a nie do świadczeniodawców, mających godzić się na rezygnację z niektórych dotychczas posiadanych uprawnień. Niekiedy wprowadzanie w życie idei praw pacjenta było postrzegane jako zamach na uprawnienia świadczeniodawców, co prowadziło do oporu i protestów . Z czasem jednak wszystkie zainteresowane strony zaczęły zdawać sobie sprawę, że ten sposób kształtowania wzajemnych relacji jest jedynym możliwym. Przekonanie o konieczności modyfikacji tradycyjnego układu relacji między świadczeniodawcami a pacjentami w systemie zdrowotnym musiało być przetłumaczone na język norm prawnych i tak koncepcja praw pacjenta znalazła się w aktach prawnych .

Współczesna koncepcja praw pacjenta jest oparta przede wszystkim na wartościach, które tworzy przedstawiony w 1994 r. przez WHO Model Deklaracji Praw Pacjenta , oraz na przygotowanym w 2002 r. przez organizację Active Citizenship Network wraz z grupą europejskich organizacji obywatelskich pozarządowym dokumencie zwanym Europejską Kartą Praw Pacjenta . Akty te nawiązują do przepisów prawnych poświęconych ochronie podstawowych praw człowieka i obywatela. W zakresie prawa międzynarodowego i europejskiego chodzi tu zwłaszcza o Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych , Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności , Europejską kartę społeczną , Konwencję o ochronie praw człowieka i godności istoty ludzkiej w kontekście zastosowań biologii i medycyny oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej . Konieczne jest także zwrócenie uwagi na bogate orzecznictwo Międzynarodowego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Do zakresu praw pacjenta należy również włączyć przepisy konstytucyjne. Zapisy Konstytucji potwierdzają ideę wyrażoną w rozwiązaniach międzynarodowych, w myśl której prawa pacjenta mają w stosunku do praw człowieka charakter komplementarny. Zabezpieczają dodatkowe potrzeby i interesy wynikające z korzystania ze świadczeń zdrowotnych .

Na poziomie krajowym jednym z pierwszych europejskich państw, które podjęło się uregulowania omawianego zagadnienia, była Francja. W 1974 r. ministerstwo francuskie wydało okólnik - "Karta dla pacjentów szpitala", który nie był prawnie obowiązującym tekstem. Był to dokument niskiej rangi - rodzaj wytycznej. Obecnie do państw członkowskich UE, które uregulowały kwestie praw pacjenta w formie aktu prawnego (legislation - ustawy), należą m.in.: Finlandia (w 1992 r.), Holandia (w 1994 r.), Grecja, Węgry, Litwa, Łotwa i Portugalia (w 1997 r.), Dania (w 1998 r.), Belgia, Estonia i Francja (w 2002 r.) i Cypr (w 2005 r.). Takie regulacje powstają również poza obszarami UE, np. w Izraelu (w 1996 r.; odpowiednie dokumenty dostępne są na stronach internetowych ministerstw zdrowia poszczególnych państw). Natomiast w niektórych państwach UE, takich jak Wielka Brytania czy Niemcy, karty praw pacjenta są rodzajem wytycznych postępowania w systemie opieki zdrowotnej i nie przybrały formy ustawy.

W Polsce przebieg procesów społeczno-gospodarczych po 1989 r. spowodował otwarcie perspektyw większego udziału obywateli w różnych dziedzinach funkcjonowania społeczeństwa . W sferze polityki zdrowotnej ta tendencja doprowadziła do zapoczątkowania upowszechniania koncepcji praw pacjenta . Nie wynikała ona, jak w wielu innych krajach, z nacisków ruchów konsumenckich, lecz - choć inspirowana rodzimymi dyskusjami - połączona była z nieco mechanicznym przejmowaniem koncepcji praw pacjenta z cudzych doświadczeń i ich wprowadzaniem do kolejno uchwalanych ustaw, co traktowano jako przejaw demokratyzacji życia społecznego. Przyjęte unormowanie nie było przygotowane specjalnie dla potrzeb ogółu osób korzystających z usług zakładów opieki zdrowotnej w konkretnych warunkach polskiego systemu. Nie podjęto wtedy analizy lokalnych uwarunkowań, tak w warstwie organizacyjnej, jak i świadomościowej, ani po stronie pacjentów, ani świadczeniodawców. Niemniej wprowadzenie tej koncepcji do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej było ważne, zainicjowany został bowiem wówczas proces popularyzacji zagadnienia praw pacjenta i osoby zainteresowane zaczęły się z nim oswajać . Potrzeby pacjenta i przestrzeganie jego praw zaczęto uznawać za wyznacznik działań wszystkich osób funkcjonujących w obrębie ochrony zdrowia - a także za wskaźnik intencji decydentów i polityków .

W wyniku uchwalenia kolejnych aktów prawnych wypracowano w Polsce katalog praw pacjenta bardzo zbliżony do zalecanego standardu międzynarodowego i europejskiego . Przez wiele lat źródłem normatywnym praw pacjenta były różne akty prawne, a brak całościowego, jednolitego ujęcia tego problemu stał się powodem znacznych utrudnień przy ustalaniu rzeczywistych uprawnień pacjenta . Pacjenci mieli problemy z poznaniem swoich praw, nie mogli zatem ich artykułować i skutecznie dochodzić. Na początku 2008 r. wniesiono do laski marszałkowskiej pakiet projektów ustaw dotyczących założeń systemu ochrony zdrowia, w tym m.in. projekt ustawy o ochronie indywidualnych i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta (druk sejmowy nr 283). Pierwsze czytanie projektu odbyło się na posiedzeniu Sejmu w dniach 26-27 marca 2008 r., w efekcie kolejnych prac Sejm przyjął 6 listopada 2008 r. ustawę o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417 z późn. zm.).

Uregulowanie w Polsce praw pacjenta w jednej ustawie ma olbrzymie znaczenie społeczne. Dotyczy to zarówno sfery tworzenia i stosowania prawa, kształtującego rozwiązania instytucjonalne, jak i świadomości ludzi, z jednej bowiem strony dzięki ustawie tworzone są mechanizmy ułatwiające wprowadzanie bardziej równoprawnych relacji w sektorze zdrowotnym, z drugiej natomiast strony pacjenci zaczynają dostrzegać, że ich potrzeby - także prawa - są w systemie przestrzegane i chronione. Istnienie takiej ustawy samo w sobie kreuje ruch na rzecz ochrony interesów pacjenta. Skonstruowanie katalogu praw pacjenta przesądza o zakresie ochrony praw wszystkich pacjentów oraz stwarza szansę podwyższenia standardów jakości świadczeń opieki zdrowotnej.

Komentowana ustawa urzeczywistnia też pomysł utworzenia urzędu, którego zadaniem ma być obserwowanie, w jaki sposób funkcjonuje system opieki zdrowotnej w kontakcie z pacjentem. W Polsce instytucja rzecznika praw pacjenta istnieje krótko. Pomysł jej powołania pojawił się w związku z pracami nad ustawą o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w drugiej połowie lat 90. XX w. Pomimo iż przepisy wspomnianej ustawy nie przewidywały utworzenia urzędu rzecznika, stanowiska rzeczników zostały powołane w ramach każdej kasy chorych, zaś następnie w ramach centrali i oddziałów Narodowego Funduszu Zdrowia , a od 1 stycznia 2006 r. powołano rzeczników praw pacjenta szpitali psychiatrycznych . Niezależnie od powyższych rozwiązań stworzono Biuro Rzecznika Praw Pacjenta przy Ministrze Zdrowia, działające bez rzecznika . Kompetencje przywołanych podmiotów nie były jednoznacznie określone. W praktyce zarówno rzecznicy, jak i pracownicy biura pełnili głównie funkcje edukacyjne i informacyjne i ewentualnie wskazywali odpowiedni tryb postępowania w danej sprawie.

Sadzę, że na powołanie w Polsce instytucji Rzecznika Praw Pacjenta jako centralnego organu administracji rządowej wpłynęło wiele przesłanek.

Zmiana relacji pomiędzy pacjentem a całą złożoną infrastrukturą opieki zdrowotnej wymagała stworzenia jeszcze jednego organu broniącego praw i interesów pacjenta. Stąd też wynikło przekonanie znacznej grupy decydentów o potrzebie jego powołania, m.in. jako kolejnej instytucji przyjmującej skargi i wnioski od pacjenta. Instytucja taka mogłaby być przydatna także dla przedstawicieli władz, którzy zamiast ponieść konsekwencje swoich działań, mogliby odesłać zainteresowanego pacjenta do innego organu.

Kolejna kwestia to funkcjonowanie polskich i zagranicznych unormowań ochrony praw człowieka i zainteresowanie nimi przedstawicieli ludzi nauki i mediów. Niewątpliwie tworzenie instytucji RPP w Polsce związane było i jest z powstawaniem instytucji ochrony praw pacjenta w innych państwach europejskich i pozaeuropejskich. Standardy sprawdzone w innych państwach stanowią wzorzec możliwości współistnienia w jednym państwie kilku instytucji ombudsmanów. Słusznie zauważa A. Kubiak, że "każda próba systematycznego przedstawienia procesu upowszechnienia instytucji ombudsmana w świecie napotyka poważne problemy natury metodologicznej" .

Jednym z uwarunkowań zewnętrznych funkcjonowania Rzecznika Praw Pacjenta w systemie ochrony zdrowia jest również członkostwo Polski w wielu organizacjach międzynarodowych, do których zaliczyć można m.in. ONZ i instytucje wyspecjalizowane sytemu Narodów Zjednoczonych, Radę Europy czy Unię Europejską. Z przynależnością do tych organizacji wiążą się pewne wobec nich zobowiązania, związane m.in. z ochroną praw pacjenta.

Członkostwo Polski w wymienionych organizacjach otworzyło obywatelom polskim dostęp do instytucji skarg do organów międzynarodowych, gdyż decyzje polskich organów dotyczące praw człowieka, w tym pacjenta, podlegają ich kontroli. Zmusza to polskich decydentów i polskie sądy do rzetelnej procedury i wnikliwego rozpatrzenia każdej sprawy. Podobną rolę pełni sprawozdawczość składana przez państwa do organów międzynarodowych i europejskich.

Członkostwo w Unii Europejskiej wymusza udoskonalanie systemu opieki zdrowotnej i ochrony praw pacjenta, a także liczne zmiany w prawie wewnętrznym Polski, powołanie i przekształcanie wielu organów oraz tworzenie procedur niezbędnych do ochrony praw pacjenta.

Do uwarunkowań politycznych działalności RPP można zaliczyć permanentny kryzys systemu opieki zdrowotnej w Polsce i społeczne niezadowolenie z dostępności do publicznego systemu opieki zdrowotnej oraz niezadowolenie środowisk medycznych z zasad jego funkcjonowania. Wyrazem tego były wydarzenia związane z przeprowadzeniem tzw. białego szczytu. W tych okolicznościach władze publiczne postanowiły wyrazić zgodę na utworzenie instytucji uważanej za demokratyczną, będącej rodzajem wentyla bezpieczeństwa, pozwalającej na sygnalizowanie i rozładowywanie napięć pomiędzy obywatelami a władzą, a z drugiej strony będącej dowodem troski o pacjenta oraz gotowości do liberalizowania relacji w systemie opieki zdrowotnej.

Utworzenie RPP jako organu administracji centralnej ma także na celu pozyskanie społecznej akceptacji, popularności i poparcia dla władzy. Powstaje wobec tego pytanie o możliwą efektywność działania instytucji RPP. W komentowanej ustawie zasadą jest powiązanie RPP z Radą Ministrów: Prezes Rady Ministrów wybiera i odwołuje RPP, sprawuje nadzór nad jego działalnością, przed Radą Ministrów Rzecznik Praw Pacjenta składa coroczne sprawozdanie ze stanu przestrzegania praw pacjenta. Następnie sprawozdanie RPP, wraz ze stanowiskiem członków Rady Ministrów, zostaje przedstawione Sejmowi. Powiązanie RPP z organami władzy wykonawczej ograniczy (a może i wyłączy) samodzielność i odrębność stanowiska RPP. Każda ekipa rządząca będzie miała swoje oczekiwania wobec osoby pełniącej tę funkcję i informacji przekazywanych przez nią społeczeństwu. Jednak dopiero po pewnym czasie działalności RPP będzie można wysuwać pierwsze wnioski, jak utworzenie tego stanowiska wpłynęło na działalność innych elementów systemu opieki zdrowotnej w Polsce.

Działalność RPP jest również zdeterminowana posiadanym budżetem. Wielkość budżetu albo umożliwi rozwój działalności, albo istotnie ograniczy wiele działań takich jak realizacja funkcji kreacyjnych, organizatorskich czy zatrudnianie nowych pracowników biura.

Należy także podkreślić, że dla działalności RPP bardzo istotne znaczenie mają uwarunkowaniu społeczne. Należy do nich zaliczyć ograniczone doświadczenia polskiego społeczeństwa obywatelskiego, bariery świadomościowe, w tym nieznajomość prawa oraz nieumiejętność korzystania z niego. Przyczynami takiego stanu rzeczy są m.in.: nieumiejętność ochrony swoich praw jako pacjenta, brak tradycji w ich wykorzystywaniu, przyzwyczajenie do wszystkiego, co nadane odgórnie. Dlatego działalność polskiego RPP zależy także od poziomu rozwoju społeczeństwa, od tego, na ile stara się ono stać społeczeństwem obywatelskim, aktywnie zabiegającym o respektowanie swoich praw.

Istnieje duże niebezpieczeństwo podporządkowania urzędu RPP władzy wykonawczej w Polsce. W bardzo trudnej finansowej sytuacji publicznej opieki zdrowotnej RPP może stać się obiektem niezwykle gwałtownych ataków, a brak gwarancji apolityczności i bezstronności czyni ten urząd bardzo podatnym na takie ataki, co w konsekwencji doprowadzić może do sparaliżowania wielu jego kompetencji. Może to znacznie utrudnić Rzecznikowi Praw Pacjenta skuteczną obronę pacjentów, ponieważ przeciwko niemu zwracają się siły społeczne niezadowolone z ingerencji w system opieki zdrowotnej w Polsce. Należy sobie życzyć, aby przy budowaniu wizerunku i siły działania oraz skuteczności instytucji Rzecznika Praw Pacjenta powtórzona została historia urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich .

Komentarz adresowany jest głównie do pacjentów, osób wykonujących zawód medyczny oraz zarządzających w sektorze ochrony zdrowia. Chciałabym, aby był traktowany jako jeden z głosów w trwającej dyskusji dotyczącej podejścia do polskiej koncepcji prawa pacjenta i pozycji Rzecznika Praw Pacjenta w systemie opieki zdrowotnej. Proponując zmiany, zastrzegam, że są to tylko uwagi, które ewentualnie mogą stanowić przyczynek do dyskusji. Natomiast nie mam wątpliwości, że komentowana ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta musi stanowić przedmiot dalszej merytorycznej pracy.

Autor fragmentu:

WPROWADZENIE DO WYDANIA DRUGIEGO

Po upływie roku od pierwszego wydania komentarza przekazuję Czytelnikom uzupełnione i zaktualizowane wydanie drugie. Poszerzenie wynika z wprowadzenia przez ustawodawcę kolejnego pakietu ustaw zdrowotnych i nowelizacji ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta z dnia 28 kwietnia 2011 r. Nowelizacja ta wprowadziła zasady i tryb ustalania odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku zdarzeń medycznych oraz powołała do życia z dniem 1 stycznia 2012 r. wojewódzkie komisje do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych. Tym samym spełniły się zgłaszane w doktrynie prawa postulaty o ustanowienie w Polsce szczególnego systemu kompensacji szkód ponoszonych przez pacjentów w zakresie zdarzeń medycznych bez potrzeby orzekania winy personelu medycznego . Wprowadzony pozasądowy model orzekania o zdarzeniach medycznych jest alternatywą dla tradycyjnego reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej na drodze sądowej. Ustanowienie tego rodzaju mechanizmów prawnych niewątpliwie stanowi poważne odstępstwo od przyjmowanych dotychczas zasad, jest także zgodne ze światowymi tendencjami do odchodzenia od winy w płaszczyźnie szkód medycznych. Przyjęta regulacja ma odciążyć sądy i przede wszystkim skrócić drogę uzyskiwania przez pacjentów odszkodowania i zadośćuczynienia w sytuacji wystąpienia zdarzenia medycznego. Kierunek przyjętych rozwiązań jest słuszny, niemniej istnieje cały szereg wątpliwości natury prawnej, w tym konstytucyjnej, które dotyczą wprowadzonych zmian. Zapewne działalność komisji w praktyce ujawni również wiele problemów nieuwzględnionych przez ustawodawcę, przed którymi staną członkowie tych komisji oraz poszkodowani pacjenci.

Komentarz zawiera uwagi w zakresie przepisów regulujących pozasądowy model rekompensaty szkód powstałych w wyniku zdarzeń medycznych. Mają one charakter generalny i teoretyczny, ponieważ dopiero praktyka funkcjonowania komisji oraz podejmowane przez nie orzeczenia pozwolą na szczegółowy komentarz. Aktualizacje dotyczyły ponadto różnorodnych kwestii, spośród których na szczególną uwagę zasługują: przepisy regulujące dokumentację medyczną, sytuacja pacjenta dotkniętego zaburzeniami psychicznymi i stosowanie wobec niego przymusu bezpośredniego, status prawny podmiotów leczniczych, zasady wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej. Poprawek merytorycznych jest kilka. Naniosłam zmiany we fragmentach związanych z: pojęciem osoby bliskiej, definicją świadczenia zdrowotnego, standardami w opiece zdrowotnej, zasadami uzyskania świadczeń zdrowotnych w sytuacji nagłego zagrożenia zdrowia i życia, prawem do uzyskiwania przystępnej informacji, odmową wykonania zlecenia lekarskiego.

Przychylam się do poglądu, że przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz przepisy ustaw regulujących obowiązki lekarza, lekarza dentysty, pielęgniarki i położnej względem pacjenta stanowią co do zasady swoistą całość. Chodzi przede wszystkim o informowanie pacjenta, wyrażanie zgody na świadczenie medyczne, podejmowanie działań medycznych bez zgody pacjenta czy poszanowanie tajemnicy informacji związanych z pacjentem. Nadal jednak nie podzielam poglądu o możliwości sprawowania dodatkowej opieki przez pielęgniarkę, położną nad pacjentem objętym już szpitalną opieką pielęgniarską czy położniczą. To ostatnie zagadnienie powinno być rozwiązane poprzez wdrożenie w praktyce obowiązujących uregulowań prawnych w zakresie organizacji pracy w szpitalu, które uwzględniają zarówno bezpieczeństwo pacjenta, jak i interesy finansowe pielęgniarek i położnych. Chodzi o wdrożenie standardów norm zatrudnienia pielęgniarek i położnych oraz umożliwienie im pełnienia dyżurów medycznych w rozumieniu art. 95 u.d.l.

Autor fragmentu:
Art. 1
1.[Cele i funkcje ustawy]

Celem ustawy jest wprowadzenie w jednym akcie normatywnym uniwersalnego, powszechnego katalogu praw pacjenta, uporządkowanie poszczególnych praw i powołanie Rzecznika Praw Pacjenta. Do chwili uchwalenia komentowanej ustawy stan regulacji praw pacjenta mógł stwarzać wrażenie, że gwarancje tych praw obowiązywały tylko wtedy, gdy świadczenia zdrowotne udzielane były w zakładach opieki zdrowotnej. Wynikało to z faktu umieszczenia katalogu praw pacjenta wyłącznie w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej (tylko w art. 19 u.z.o.z. ustawodawca posługiwał się sformułowaniem "prawa pacjenta"). Natomiast powołany urząd Rzecznik Praw Pacjenta ma chronić prawa pacjenta oraz podejmować i inicjować działania w celu wzmocnienia prawnych i społecznych standardów ich ochrony (art. 41 u.p.p.).

W życiu społecznym ustawa powinna spełniać określone funkcje (planowane i nieplanowane), rozumiane jako obiektywny skutek, rezultat istnienia przyjętych norm i powołania instytucji Rzecznika Praw Pacjenta....

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?