Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II - OpenLEX

Rycak Artur i in., Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II

Komentarze
Opublikowano: WK 2016
Stan prawny: 1 lipca 2016 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:

Słowo wstępne

Cóż może autorów cieszyć bardziej niż decyzja wydawcy, że książka przez nich napisana wymaga wznowienia nakładu. Z pewnością o powodzeniu tej pozycji zadecydował fakt, iż jest to opracowanie kompleksowe, kładące nacisk na aspekt praktyczny. O ile nie brakowało w przeszłości i nie brakuje obecnie na rynku podręczników i komentarzy z zakresu ustroju samorządu, to kwestie związane z pozycją pracowników samorządowych wydają się być nadal niedoceniane. A przecież o powodzeniu każdej instytucji decydują pracujący w niej ludzie. Ogromne znaczenie ma więc także to, jak ustawowo określone są ich obowiązki i prawa – odczytywane nie tylko wprost z tekstu ustawy, ale także poprzez analizę doktryny prawniczej, a przede wszystkim – orzecznictwa sądowego.

W okresie od ukazania się poprzedniej edycji Komentarza nie doszło do poważniejszych zmian w tekście ustawy o pracownikach samorządowych. Te nieliczne zostały w nowej edycji ukazane i naświetlone (vide uwagi dot. art. 16 ust. 2).

***

Dla zrozumienia procesu kształtowania się od 1990 r. tej nowej kategorii pracowników publicznych warto także przytoczyć najważniejsze idee, które legły u podstaw konieczności wyodrębnienia pracowników samorządowych z szerokiej grupy pracowników urzędów państwowych w związku z rozpoczęciem procesu decentralizacji naszego państwa.

I. Doniosłe zmiany ustrojowe zapoczątkowane umową Okrągłego Stołu i rezultatem, wprawdzie nie w pełni demokratycznych, ale już wolnych, wyborów parlamentarnych z 4 czerwca 1989 r. otworzyły drogę do budowania w Polsce demokratycznego państwa prawa ze społeczną gospodarką rynkową. Rodziły tym samym uzasadnioną społeczną nadzieję na przywrócenie praktyce państwowej tych wszystkich zdobyczy cywilizacyjnych, które w kręgu politycznej kultury zachodnioeuropejskiej tworzone były w mozole wieków, a zostały odebrane narodom naszej części kontynentu przez systemy totalitarne, sprowadzające jednostkę i jej wspólnoty w najlepszym razie do roli przedmiotowego elementu w mechanizmie państwa. Dość zauważyć, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego uchwalona w 1985 r. przez Radę Europy w formie konwencji wykuwana była przez 35 lat, a zatem niemal od początku istnienia tej organizacji. Większość państw tworzących Radę Europy ratyfikowała Kartę dopiero na przełomie lat 80. i 90. Polska ze zrozumiałych względów odcięta była od głównego nurtu dyskusji o istocie decentralizacji i jej granicach.

Model ustrojowy narzucony Europie środkowej i wschodniej zakładał natomiast formę państwa scentralizowanego z gospodarką nakazowo-rozdzielczą, nazywaną gospodarką planową, w którym z zasady nie było miejsca na podmiotową odrębność wspólnot lokalnych. Stąd zrozumiała w logice tego systemu likwidacja samorządu terytorialnego w okresie powojennym i zastąpienie go tzw. systemem jednolitych organów władzy państwowej. W Polsce nastąpiło to ostatecznie w 1950 r. Niewydolność funkcjonalna administracji podporządkowanej radom narodowym różnych szczebli, a w istocie rzeczy komitetom partii monopolizującej władzę, spowodowała upomnienie się już w 1981 r. (w uchwale I Zjazdu Krajowego NSZZ „Solidarność”) o przywrócenie samorządu terytorialnego. Zamysł ten mógł być zrealizowany jednak dopiero po przełomie 1989 r., z inicjatywy demokratycznie wybranego Senatu I kadencji, który już w styczniu 1990 r. skierował do Sejmu pakiet projektów ustaw wprowadzających nowe rozwiązania organizacji lokalnych władz publicznych. Odpowiednia nowelizacja ówczesnych przepisów konstytucyjnych, wraz z ustawami o samorządzie terytorialnym, ordynacją wyborczą do rad gmin oraz ustawą o pracownikach samorządowych, uchwalonymi przez Sejm w dniach 8 i 22 marca 1990 r., stworzyła podstawy do odbudowania klasycznego, europejskiego samorządu terytorialnego, a 27 maja 1990 r. przeprowadzone zostały całkowicie wolne i demokratyczne wybory do rad gmin.

Jak ujął to trafnie jeden z twórców odrodzonego samorządu terytorialnego – profesor Jerzy Regulski – operacja ta złamała pięć wielkich monopoli państwa komunistycznego: monopol polityczny partii komunistycznej, monopol władztwa państwowego, własności państwowej, jedności budżetu państwa oraz jedność korpusu pracowników państwowych (J. Regulski, Polski samorząd po dziesięciu latach (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej. Dziesięć lat doświadczeń, pod red. S. Michałowskiego, Lublin 2002, s. 24–35).

II. Przywołane wyżej projekty ustaw powstawały już od lipca 1989 r. w toku prac senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego, która skupiła się na rozwiązaniach ustrojowych gminy, rozumianej jako wspólnota mieszkańców wraz z wyodrębnionym terytorium wyposażona w osobowość prawną. Projekt podstawy prawnej funkcjonowania ponad 100 tys. pracowników zatrudnionych wówczas w urzędach gminnych, wydawał się wtedy nie tyle problemem drugiego planu, ile konstrukcją wymagającą dopiero w przyszłości poważnych prac badawczych i legislacyjnych. Rytm prac ustawodawczych wymagał wówczas nie tyle działań kompletnych i przemyślanych w każdym szczególe, ale raczej reakcji na podpowiedź intuicji, wskazującej, że nie można będzie wprowadzić tak daleko idącej rewolucji w strukturze lokalnej państwa z niezmienionym systemem prawnym i organizacyjnym podstawowej grupy jej funkcjonariuszy.

Konieczność przełamania monopolu „korpusu pracowników państwowych” prowadziła wprost do wyodrębnienia z tej kategorii funkcjonariuszy państwowych tych osób, które zawodowo będę wykonywały funkcje w samorządzie, i stworzenia dla nich odrębnych rozwiązań ustrojowych – ale bez ambicji wprowadzenia w tamtym czasie regulacji na miarę rzeczywistych potrzeb i wyzwań czasu. Myśl ta musiała nieuchronnie zmaterializować się więc w dalece niedoskonałym projekcie pierwszej ustawy o pracownikach samorządowych, a dalsze sejmowe prace legislacyjne nie poprawiły zasadniczo jakości pierwotnej koncepcji, co było wyrazem godzenia się niejako z góry na tymczasowość tych rozwiązań.

III. Materia ustawowa dotycząca osób pełniących zawodowo funkcje w samorządzie nie może być z natury rzeczy oderwana od konstrukcji ustrojowych systemu organów samorządowych. Z tego punktu widzenia warto może w tym miejscu przypomnieć, że początkowy projekt ustawy samorządowej przewidywał całkowicie inny model relacji pomiędzy radnymi (politykami lokalnymi) a urzędnikami lokalnymi. Radni mieli – w myśl pierwotnych założeń – wybierać spośród siebie przewodniczącego rady, który stawał się jednocześnie przewodniczącym zarządu (wójtem, burmistrzem, prezydentem). Na czele zaś korpusu urzędników gminnych projektodawcy ustawy ustrojowej widzieli sekretarza gminy, a w miastach – dyrektora miejskiego, który miał stać się szefem administracji gminnej. Już jednak w końcowym etapie prac senackich unia personalna przewodniczącego rady i zarządu została rozbita; przewodniczący zarządu miał być na dodatek wybierany także spośród osób spoza rady, niebędących nawet stałymi mieszkańcami gminy. Z tą chwilą zatarła się wyraźna różnica pomiędzy politycznym (z wyboru) liderem lokalnym a menedżerem kierującym urzędem i wykonującym budżet uchwalany przez radę. Ustawa o samorządzie terytorialnym uchwalona przez Sejm w dniu 8 marca 1990 r. nie znała też już urzędnika o nazwie „dyrektor miasta”.

IV. Poprzednia ustawa o pracownikach samorządowych wprowadziła, czy raczej utrzymała instytucję mianowania, znaną wcześniejszym rozwiązaniom dotyczącym pracowników państwowych. Był to wyraźny sygnał zachęcający do wprowadzenia w przyszłości w systemie samorządowym rodzaju samorządowej służby cywilnej. Nowa regulacja tej materii mianowania pracownika samorządowego już nie przewiduje. W myśl obecnie obowiązujących przepisów (art. 5 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy o pracownikach samorządowych) sekretarz gminy (powiatu, województwa) – powoływany przez radę na wniosek przewodniczącego zarządu – stał się funkcjonariuszem podporządkowanym już tylko wyłącznie kierownikowi urzędu, czyli organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Dobrze przynajmniej, że nie może należeć do partii politycznej ani też jej tworzyć.

Tym samym efektywna kontrola rady nad urzędnikami lokalnymi (od pozycji sekretarza w dół) została z tą chwilą w zasadzie wyeliminowana, tak zaś skuteczny instrument kontroli rady na zarządem w gminie, jakim do 2002 r. (do wejścia w życie zasady bezpośredniej wybieralności wójta, burmistrza i prezydenta) była możliwość odwołania organu wykonawczego przez radę, w praktyce również przestał działać. Poprzednie rozwiązanie ustrojowe nie zapobiegało częstokroć szkodliwej destabilizacji w pracy samorządu, w aktualnym zaś stanie rzeczy musi rodzić się jednak pytanie, czy w rzeczywistości rada gminy sprawuje nadal jeszcze skuteczną polityczną kontrolę nad organem wykonawczym – szczególnie że kompleksowa kontrola finansowa wykonywana jest tylko raz w toku kadencji, a nieudzielenie organowi wykonawczemu gminy absolutorium może prowadzić pod pewnymi warunkami jedynie do referendum w sprawie jego odwołania. Jest to pytanie szczególnie aktualne w przededniu projektowanych podobnych regulacji w odniesieniu do samorządu powiatowego i wojewódzkiego. Należy wyrazić przekonanie, że ewentualne zmiany w przyszłości w relacjach pomiędzy radami a organami wykonawczymi w samorządach powiatowych i wojewódzkich zostaną być może poprzedzone wnikliwymi analizami – nie powinny także ograniczać się wyłącznie do zmiany systemu wyboru starostów i marszałków, ale w przypadku takiej decyzji konieczne jest kompleksowe ułożenie niejako na nowo wszystkich relacji pomiędzy organami w każdej jednostce samorządowej – tak aby nowy porządek ustrojowy stanowił wewnętrznie spójną całość konstrukcyjną.

Tak rzadki, jak dotychczas, to jest co cztery lata, rytm kompleksowych kontroli mógł być usprawiedliwiony w początkowym etapie funkcjonowania samorządu – dziś wydaje się już anachronizmem A przecież do niedawna nie należały do rzadkości przypadki, kiedy to osoby pełniące funkcje jednoosobowego organu wykonawczego gminy usiłowały wykonywać swoje obowiązki… z aresztu śledczego, zachowując w majestacie prawa zwierzchnictwo nad całą gminną administracją. Aresztowanie pracownika samorządowego powoduje obecnie zawieszenie jego stosunku pracy z mocy prawa (art. 35 ust. 1), ale ten nowy konieczny przepis nie rozwiązuje, niestety, wszystkich niejasności wokół osób, które w trakcie kadencji weszły w kolizję z prawem – w szczególności po uchyleniu aresztu, z jednoczesnym podtrzymaniem aresztowania.

Pytanie o charakter i zakres politycznej kontroli rad nad organami wykonawczymi w samorządzie szczególnie aktualne jest dziś, kiedy zgłaszane są w dyskusji publicznej propozycje identycznych, jak w gminie, regulacji ustrojowych i organizacyjnych w odniesieniu do samorządu powiatowego i wojewódzkiego.

V. Niezwykle silna obecnie pozycja polskiego burmistrza (wójta, prezydenta), łączącego w jednym ręku polityczną funkcję organu wykonawczego gminy z kompetencjami jednoosobowego organu administracyjnego w sprawach niepodlegających w ogóle kontroli rady w ramach postępowania administracyjnego, a także z zadaniami zwierzchnika służbowego wszystkich pracowników samorządowych, jako kierownika urzędu – rodzi reakcję w postaci coraz częściej podnoszonego w debacie publicznej postulatu, by ograniczona została przynajmniej możliwość pełnienia tej funkcji do co najwyżej dwóch kadencji. Nie wdając się w spór na tym tle, trzeba jednak zauważyć, że postulat ten nie rodzi się w próżni społecznej – praktyka samorządowa dowodzi bowiem, że rzadko daje się uruchomić skutecznie referenda lokalne, których celem jest odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta) w sytuacjach nawet ewidentnie patologicznych.

VI. Pierwotnym zamysłem rozwiązań ustrojowych było zbudowanie, nie tylko w strukturach rządu centralnego, ale także w samorządzie terytorialnym, służby cywilnej. Pierwszym krokiem do zrealizowania tego celu było wprowadzenie w poprzedniej wersji ustawy instytucji mianowania pracownika samorządowego. Jak wyżej już podkreślono, ustawa aktualnie obowiązująca z tego rozwiązania zrezygnowała. Wprowadziła jednak szereg instytucji charakterystycznych dla służby publicznej, takich jak: wyróżnienie stanowisk urzędniczych (art. 4 ust. 2), nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze (art. 11–15), ślubowanie (art. 18), służba przygotowawcza (art. 19), oceny okresowe (art. 27–28), konieczność stałego podnoszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych (art. 29). Warto też na koniec zwrócić uwagę na to, że art. 1 ustawy powtarza wszystkie określenia konstytucyjnych (art. 153 ust. 1 Konstytucji RP) cech (atrybutów) urzędnika służby cywilnej (zawodowe, rzetelne, bezstronne wykonywanie zadań), pomijając w tym katalogu jedynie polityczną neutralność i zakazując jedynie sekretarzowi tworzenia partii politycznych i przynależności do nich (art. 5 ust. 5).

Pozwala to postawić tezę, że ustawa uczyniła wprawdzie stosunkowo dużo dla zbudowania odrębnej kategorii urzędników publicznych w przestrzeni samorządowej, to jednak zatrzymała się przed postawieniem kropki na „i” w sprawie tak zasadniczej, jak ustrojowe rozróżnienie stanowisk politycznych od urzędniczych. Chciałoby się zakończyć niniejsze uwagi pytaniem: czy naprawdę możliwe jest to, by burmistrz – osoba z natury rzeczy będąca liderem politycznym podlegającym weryfikacji wyborczej – mógł pełnić swoje obowiązku zawodowo i bezstronnie? I czy w taką możliwość wierzymy? W każdym razie kategoria zawodowego polityka lokalnego wydaje się być dotknięta wewnętrzną sprzecznością. Nie należy jednak tracić nadziei, że orzecznictwo sądowe będzie potrafiło tę hybrydę ustrojową ucywilizować, a w przyszłości – utorować drogę do wprowadzenia odrębnych regulacji dla polityków i ich doradców oraz urzędników – w pełni zawodowych, bezstronnych i politycznie neutralnych.

***

Wydaje się, że w przyszłości konieczne będą zdecydowane kroki w tym kierunku, ponieważ już dziś dostrzegamy, jak istotny jest czynnik profesjonalny w działaniu samorządu jako zdecentralizowanej administracji publicznej. O ile w okresie transformacji mogliśmy zdać się w większym stopniu na spontaniczną aktywność obywatelską ludzi, którzy mają przede wszystkim dobre chęci i serce do służenia społecznościom lokalnym, to dziś nadal tak rozumiana służba musi być już poważnie wsparta czynnikiem fachowym. W zasadzie nie było dotychczas, poza nielicznymi wyjątkami, problemów z dostateczną liczbą kandydatów na stanowiska polityczne w samorządzie (stanowiska z wyboru). Nie da się jednak przyciągnąć do administracji samorządowej najlepszych fachowców, jeśli nie będziemy potrafili zagwarantować im mocnej ustrojowej pozycji, pozwalającej poczuć się prawdziwymi partnerami polityków lokalnych czy regionalnych, a nie tylko wykonawcą politycznej woli swoich decydentów. Da się także wyraźnie odnotować rosnącą samoświadomość tej kategorii funkcjonariuszy publicznych, których możemy śmiało zaliczyć do grupy urzędników samorządowych, przy póki co umowności tego terminu. Wyrazem tego chociażby organizowane od pewnego czasu w Polsce niejako poziome fora wójtów czy sekretarzy. Organizowane w czerwcu 2016 r. przy współpracy Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej ogólnopolskie forum sekretarzy zgromadziło w Warszawie kilkusetosobową ich reprezentację, przyciągając zainteresowanie i obecność nawet Sekretarza Generalnego Stałego Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy. Trudno o lepszy przykład wzrostu pozycji tej kategorii pracowników samorządowych i nowych dróg poszukiwania optymalnych dla niej rozwiązań.

Jerzy Stępień

Sędzia TK w st. spoczynku

Przewodniczący Komisji Samorządu Terytorialnego Senatu

w latach 1989–1993

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)[Cele regulacji]

1.

Komentowana ustawa reguluje wybrane aspekty statusu pracowników samorządowych, a więc pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego. Jak wiadomo, samorząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej jest formą zdecentralizowanej administracji publicznej, posiadającej bardzo szeroki zakres kompetencji. Właściwość organów samorządu terytorialnego oparta jest na domniemaniu kompetencji. Konstytucja RP w art. 163 stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego, a więc gminy, powiaty i województwa (a także ich związki), wykonują zadania publiczne za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych oraz podporządkowanych im jednostek organizacyjnych.

2.

Osoby zaangażowane w realizację przez jednostki samorządowe zadań publicznych posiadają status pracowników w rozumieniu prawa pracy. Świadczy o tym...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX