Tomaszewska Ewa, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, wyd. II

Obowiązek alimentacyjny będący źródłem rozważań dotyczących pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów został określony w ustawie z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.).

Na mocy przepisów prawa obowiązek alimentacyjny ma zapewnić dostarczenie środków utrzymania i wychowania najbliższym członkom rodziny, którzy z różnych powodów nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb. W podstawowym zakresie obciąża on rodziców względem dziecka. Takie rozwiązanie prawne stanowi uszczegółowienie ogólnego obowiązku „troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka” i należytego przygotowania go - odpowiednio do jego uzdolnień - do pracy zawodowej (art. 96 k.r.o.). Zgodnie z utrwalonym w polskim prawie rodzinnym poglądem dzieci mają prawo do równej stopy życiowej z rodzicami, i to zarówno wtedy, gdy żyją z nimi wspólnie, jak i wtedy, gdy żyją oddzielnie. Oznacza to, że rodzice powinni zapewnić dziecku warunki materialne odpowiadające tym, w jakich żyją sami. Nie będzie to jednak dotyczyło potrzeb będących przejawem zbytku (Z. Krzemiński, Alimenty i ojcostwo. Komentarz, Warszawa 2008).

Rodzic w wyjątkowych sytuacjach może się zwolnić z ciążącego na nim obowiązku alimentacji. Jednakże zwolnienie nie może dotyczyć dziecka małoletniego. W świetle doktryny „rodzice nie mogą uchylić się od świadczeń alimentacyjnych wobec swojego niesamodzielnego dziecka nawet wtedy, gdy powoduje to poważny uszczerbek majątkowy dla nich samych. Mają w takim wypadku obowiązek dzielić się z dzieckiem nawet najskromniejszymi dochodami, a nawet kosztem substancji ich majątku” (M. Łączkowska, Prawo alimentacyjne jako przykład regulacji prawnej solidarności międzypokoleniowej, RPEiS 2012, nr 3, s. 155). Prezentowany pogląd jest także w pełni aprobowany przez judykaturę (zob. wyroki SN: z 6 stycznia 2000 r., I CKN 1077/99, LEX nr 51637; z 24 marca 2000 r., I CKN 1538/99).

Uprawnienie do otrzymywania alimentów od zobowiązanego może zostać stwierdzone w wyroku sądowym bądź w ugodzie sądowej.

W wypadku gdy mimo wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie zobowiązania obowiązek alimentacyjny nałożony przez ustawę na rodzica nie zostaje spełniony, uprawniony może wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o rozpoczęcie postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez komornika właściwego dla miejsca zamieszkania dłużnika. Komornik ma na celu wyegzekwowanie zarówno zaległych, jak i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. W sytuacji gdy działania organu egzekucyjnego nie przynoszą rezultatów, na wniosek uprawnionego może zostać wydane zaświadczenie o bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Wydanie zaświadczenia nie powoduje zaprzestania prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez komornika.

Bezskuteczność egzekucji wobec dłużnika przejawia się w tym, że organ prowadzący postępowanie egzekucyjne nie wyegzekwował pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych w okresie ostatnich dwóch miesięcy. Za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia w określonych prawem przypadkach egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu, który przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Niedostatek uprawnionego do alimentacji może być skutkiem nieotrzymywania świadczeń od dłużnika alimentacyjnego. Ustawodawca, walcząc z nierealizowaniem ustawowego obowiązku, wprowadził regulacje zapewniające pomoc państwa osobom uprawnionym. Taka pomoc może zostać zrealizowana tylko „zastępczo”, tzn. tylko w wtedy, gdy osoba uprawniona nie otrzymuje należności, do których ma ustawowe prawo od zobowiązanego.

Pomoc państwa dla osób uprawnionych do otrzymywania świadczeń alimentacyjnych jest realizacją podstawowej zasady konstytucyjnej, tj. zasady pomocniczości. W tym celu została wprowadzona komentowana ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 670 ze zm.). Jest to akt prawny, który zastąpił ustawę z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.).

Zaliczka alimentacyjna była wypłacana osobom uprawnionym jedynie w sytuacji sądownie ustalonych alimentów, których egzekucja okazała się bezskuteczna. Zaliczka ta przysługiwała również osobom uczącym się oraz samotnie wychowującym dzieci. Świadczenie było wypłacane w wysokości zasądzonych alimentów, jednak do wysokości kwot wskazanych w ustawie o zaliczce alimentacyjnej. Ponadto w świetle tej ustawy gmina mogła ze środków własnych podwyższyć należność wypłacaną ze środków państwowych.

Zaliczka alimentacyjna przysługiwała osobie uprawnionej, na którą orzeczono alimenty do ukończenia 18 lat, a jeżeli osoba ta uczyła się w szkole lub w szkole wyższej - do ukończenia 24. roku życia. Świadczenie było wypłacane przy zachowaniu określonej wysokości otrzymywanego dochodu w przeliczeniu na jednego członka rodziny.

Przez osobę samotną rozumiano: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę rozwiedzioną lub separowaną sądownie, jeżeli nie wychowywała dziecka wspólnie z matką lub ojcem dziecka. Przez osobę uczącą się rozumiano osobę pełnoletnią uczącą się w szkole lub studiującą, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub zasądzeniem od rodziców na jej rzecz alimentów, jeżeli wyrok sądu orzekający rozwód został wydany przed osiągnięciem pełnoletności przez osobę uczącą się.

Zaliczka alimentacyjna nie przysługiwała, jeżeli osoba uprawniona: przebywała w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej, zawarła związek małżeński bądź była uprawniona do zasiłku rodzinnego na własne dziecko.

Nowa ustawa regulująca prawa osób uprawnionych do alimentów, które nie otrzymują świadczeń od zobowiązanych - ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - reaktywowała fundusz alimentacyjny, zastąpiony w 2005 r. przez zaliczkę alimentacyjną.

Ustawa daje uprawnienia osobom w niej wskazanym do otrzymywania świadczeń alimentacyjnych w sytuacji niewypłacalności i bezskutecznie prowadzonej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. Należności są wypłacane ze środków państwowych, tj. z funduszu alimentacyjnego.

Świadczenia z funduszu alimentacyjnego są wypłacane od 1 października 2008 r. Osobami uprawnionymi do świadczeń są osoby uprawnione do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja alimentów okazała się bezskuteczna. Należności z funduszu będą więc wypłacane uprawnionemu jedynie na podstawie wyroku ustalającego alimenty bądź ugody zatwierdzonej przez sąd.

Na przełomie ostatnich lat w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wprowadzono kilka znaczących zmian. Najważniejszą zmianą forsowaną od lat przez praktyków, która wejdzie w życie w lipcu 2019 roku, jest podwyższenie progu dochodowego na osobę z kwoty 725 złotych do 800 złotych. Kolejne nowości w ustawie dotyczą rezygnacji z administracyjnej egzekucji wypłaconych świadczeń, a pozostawienie jedynie egzekucji sądowej. Nadto z punktu widzenia samego wierzyciela znaczącą nowelizację przeszły przepisy odnoszące się do obliczenia dochodu, od którego uzależnione jest prawo korzystania ze świadczenia. Ustawodawca wprowadził nowe definicje odnoszące się do jego uzyskania, jak i uraty. Co więcej, rozwój informatyzacji w postępowaniu administracyjnym zaowocował wprowadzeniem nowoczesnych metod teleinformatycznych pozwalających na załatwienie wszelkich formalności związanych z ustaleniem prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego za pośrednictwem Internetu.

Wszystkie zmiany zachodzące w komentowanej ustawie na przełomie ostatnich lat zostały w wyczerpujący sposób w niniejszej publikacji przedstawione. Najnowsze orzecznictwo, jak i poglądy doktryny prawa wsparte ostatnimi udostępnionymi statystykami z 2015 r. na stronie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, dają całkowity obraz funkcjonowania w obrocie prawnym ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Jak wskazują statystyki, gminy prowadzą co roku postępowanie wobec ok. 250 tys. dłużników alimentacyjnych. Podstawowe przyczyny niepłacenia alimentów przez dłużników alimentacyjnych to ukrywanie przez nich dochodów i majątku, z których mogłaby być prowadzona egzekucja, oraz brak zatrudnienia. W celu zmniejszenia liczby osób, które omijają nałożone na nie obowiązki alimentacyjne, ustawodawca wprowadził do systemu prawnego ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Cel ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca określił w preambule. Wskazał, że państwo ma wspierać osoby ubogie niebędące w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów.

Konstytucyjna zasada pomocniczości: „ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na [...] zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot” (preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), którą ustawodawca powołuje w preambule do komentowanej ustawy, nakłada na państwo obowiązek wspierania tych osób, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji.