Bitner Michał, Kozłowska Agata, Kulesza Michał, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Komentarz

Rosnąca tendencja do przekazywania wykonawstwa różnych, coraz bardziej skomplikowanych zadań publicznych podmiotom prywatnym (prywatyzacja wykonywania zadań publicznych) ma kilka źródeł. W krajach zachodnich wiąże się z urynkowieniem wielu gałęzi usług publicznych (liberalizacją rynków). Wycofywanie się państwa z bezpośredniego świadczenia tych usług stanowi kolejną fazę postępujących w tym zakresie przekształceń. Początkowo - rzecz ujmując w wielkim skrócie i uproszczeniu - chodziło jedynie o ulżenie budżetowi publicznemu. Gdy bowiem usługi publiczne świadczone są odbiorcom bezpłatnie lub za symboliczną kwotę, oznacza to w praktyce obciążenie kosztami wszystkich podatników, a nie tylko osób korzystających z usług danego rodzaju. Problem dotyczący źródeł finansowania poszczególnych usług publicznych (podatki czy opłaty) zaowocował więc dyskusją na temat tego, które z nich nadal mają pozostać wydatkiem budżetu, które zaś powinny być opłacane bezpośrednio przez samych odbiorców - w pełni lub choćby tylko częściowo. Państwo dobrobytu (państwo socjalne) nie wytrzymało kosztów.

Z drugiej strony nie od dziś wiadomo, że gdy chodzi o ekonomiczną i społeczną efektywność świadczonych usług, administracja publiczna najczęściej nie potrafi dorównać w zarządzaniu podmiotom rynkowym takim jak przedsiębiorcy i organizacje pozarządowe. Widać to najlepiej na przykładzie dziedzin, w których instytucje publiczne świadczące te usługi spotykają się na rynku z podmiotami prywatnymi, gdzie nastąpiła częściowa prywatyzacja świadczenia usług publicznych danego rodzaju. Skoro więc koszty niektórych usług publicznych miałyby być ponoszone przez samych zainteresowanych, jest oczywiste, że pojawiło się pytanie, czy świadczenie tych usług nie mogłoby zostać przejęte przez podmioty rynkowe, oczywiście na zasadach ustalonych przez państwo i pod jego kontrolą. Dezetatyzacja miała tu bowiem dotyczyć jedynie samego wykonawstwa, natomiast odpowiedzialność publiczno-prawna za utrzymanie standardów oraz regularność świadczonych usług, a także ich powszechną dostępność pozostawałyby przy władzy publicznej. Zresztą w większości krajów zachodnich nigdy nie doszło do pełnej etatyzacji usług publicznych (monopolu państwa), a co za tym idzie - prywatne wykonawstwo było oczywiste, tak samo jako rozbudowana regulacyjna i nadzorcza funkcja władzy publicznej w tym zakresie.

Tę samą lekcję, tyle że w przyspieszonym tempie, przechodzą w ostatnich latach państwa i gospodarki krajów byłego bloku wschodniego. Stopniowo porzucają one programowe upaństwowienie wszelkiej działalności gospodarczej i usług publicznych. Prywatyzacja, poprzedzona komercjalizacją przedsiębiorstw, następuje przede wszystkim w sferze gospodarczej. W sferze usług użyteczności publicznej i - szerzej - wykonywania zadań publicznych w ogólności procesy te przebiegają wolniej, gdyż wiele środowisk, także politycznych, przyzwyczajonych do państwowej formuły zarządzania w tym zakresie, nie potrafi zaakceptować przekształceń zmierzających w kierunku liberalizacji poszczególnych rynków usług publicznych. W krajach, zwłaszcza ubogich, w których "równość praw jest ważniejsza, niż wolność jednostki" (a Polska niewątpliwie do takich należy), pojawiają się na tym obszarze istotne dylematy, zarówno ustrojowe, jak i praktyczne. Niemałe znaczenie odgrywają tu również związki zawodowe, które niechętnie godzą się na prywatyzację, bowiem w dobie poszukiwania efektywności ekonomicznej łączy się ona zazwyczaj ze znaczną redukcją zatrudnienia.

Można zaobserwować kilka efektów prywatyzacji wykonawstwa usług publicznych. Po pierwsze, radykalnie zmienia się sposób działania władzy publicznej: znika (kurczy się) klasyczna formuła administracji świadczącej, bowiem administracja (instytucja publiczna) już nie świadczy usług danego rodzaju, lecz jedynie ustala zasady i warunki ich świadczenia przez podmioty prywatne, a następnie kontroluje przebieg, jakość i dostępność usługi dla zainteresowanych.

Można rzec, że dotąd władza publiczna musiała być skupiona na kierowaniu licznymi instytucjami usług publicznych, odpowiadając za sposób ich działalności, obecnie natomiast w coraz szerszym zakresie ponosi ryzyko regulacyjne. Szczególnie istotne jest, że prywatyzacja wykonawstwa zadań publicznych nie oznacza zmniejszenia zakresu odpowiedzialności władzy publicznej za rezultat, którym jest dostępność usług publicznych i utrzymanie standardów, ogólniej - za poziom bezpieczeństwa zbiorowego w różnych dziedzinach. Zmieniają się jedynie metody zarządzania publicznego.

Po drugie, warto przy okazji zauważyć, że pojęcie "usługi publiczne (zadania użyteczności publicznej)" coraz częściej zastępowane jest znacznie szerszą kategorią "usług (zadań) prowadzonych w ogólnym interesie publicznym (czy gospodarczym)", co interesujące - niekoniecznie będących pochodną funkcji władzy publicznej. Coraz częściej też mówi się w tym kontekście o "rynkach regulowanych", a pojęcie to dotyczy nie tylko dotychczasowych obszarów usług publicznych, lecz także wielu dziedzin, które nigdy nie należały do domeny publicznej (np. ubezpieczenia).

Warto też wskazać, że również w krajach, w których zarówno gospodarka, jak i usługi publiczne od początku oparte były na modelu liberalnym, obecnie następuje rozwój funkcji regulacyjnej dla poszczególnych rynków - dotąd "wolnych" w sensie ekonomicznym. Można więc rzec, że w ujęciu globalnym właśnie formuła "rynku regulowanego" pozwala w wielu dziedzinach na zbliżenie dawnego modelu etatystycznego (poddawanego częściowej liberalizacji) i dawnego modelu liberalnego (poddawanego coraz częściej restrykcjom regulacji publiczno-prawnej).

Po trzecie wreszcie, do licznych dziedzin zarządzania publicznego dotąd podlegających mentalności urzędniczej wdziera się nowoczesny sposób działania nastawiony na analizę kosztów i korzyści, zarządzanie ryzykiem, nastawienie na klienta itp. tzw. podejście menedżerskie. W tych warunkach konieczna staje się standaryzacja usług publicznych (bądź na poziomie ogólnokrajowym, bądź - w sferach zdecentralizowanych - w skali lokalnej), bez tego nie sposób bowiem zarządzać w opisywanej tu formule (poprzez funkcje regulacyjne i nadzorcze), gdy wykonawstwo usług publicznych różnego rodzaju pozostaje w rękach sektora prywatnego. Trzeba podkreślić, że właśnie standaryzacja usług publicznych oraz gwarancje ich dostępności tworzą dzisiaj główną płaszczyznę ochrony praw obywatelskich w wielu dziedzinach, zwłaszcza w sferze praw socjalnych i ekonomicznych.

Prywatyzacja wykonywania zadań publicznych może następować jako świadomy zabieg polityczny i legislacyjny, kiedy określona dziedzina zarządzania publicznego zostaje ex lege uznana za domenę działalności sektora prywatnego lub organizacji pozarządowych (tak np. w Polsce pomoc społeczna na gruncie art. 12a poprzednio obowiązującej ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej ). Bywa też tak, że zamiarem ustawodawcy było tylko dopuszczenie do obecności niepublicznych podmiotów na danym rynku, natomiast w praktyce następuje rewolucyjna zmiana proporcji. Tak się stało m.in. w telekomunikacji, gdy zastąpiono koncesje zezwoleniami, na części rynku usług pocztowych czy w sferze podstawowej opieki zdrowotnej. Można również zaobserwować współistnienie różnych systemów - tak jest na przykład w sferze lokalnego transportu zbiorowego, gdzie w niektórych miastach utrzymano tradycyjny transport publiczny, w innych w ręce prywatne oddawane są poszczególne linie, a jeszcze gdzie indziej transport zbiorowy jest w całości prywatny, ale miasto ustala zasady świadczenia usług i subwencjonuje przedsiębiorców spełniających określone warunki. Może się również zdarzyć, że władza lokalna w ogóle nie ingeruje w tę sferę, która w najlepsze funkcjonuje na zasadach zupełnie wolnorynkowych.

Współpraca władz publicznych z rynkiem prywatnym okazuje się bardzo skuteczna zwłaszcza w tych dziedzinach, w których realizacja celu publicznego wymaga nie tylko wykonawstwa podmiotów prywatnych, ale też zaangażowania przez prywatnych inwestorów poważnych środków finansowych (których brakuje w budżecie), a niekiedy jeszcze więcej - gdy projekt służący celowi publicznemu ma ze swej istoty charakter komercyjny i jego realizacja (a niekiedy także zaprojektowanie) od początku powinny następować na zasadach biznesowych, bo jest to najkorzystniejsze właśnie z punktu widzenia interesu publicznego. Przykładów takiej współpracy dostarcza na przykład działalność stref ekonomicznych lub przedsięwzięcie polegające na rewitalizacji obszaru poprzemysłowego czy określonego kwartału zabudowy miejskiej.

Najnowsza historia współpracy sektora prywatnego i publicznego sięga kilku wieków wstecz. Mówi się, że jednym z pierwszych znanych przykładów zlecenia podmiotowi prywatnemu realizacji zadania publicznego w nowoczesnym rozumieniu tej konstrukcji jest współpraca miasta Boston z firmą Water Works Company, która w 1652 r. była pierwszą w USA prywatną instytucją inwestującą w system wodociągowy, dostarczającą wodę pitną dla mieszkańców. Z kolei dla Francuzów, mających skłonność do promowania partnerstwa publiczno-prywatnego jako swego wynalazku, datą narodzin idei ppp jest rok 1554, w którym Adam de Craponne otrzymał pierwszą w historii kraju koncesję na budowę kanału.We Francji w latach 60. ubiegłego wieku współpraca sektora publicznego z prywatnym w formule partnerstwa publiczno-prywatnego przyjęła formę nakładów inwestycyjnych inwestora prywatnego na rozbudowę i eksploatację infrastruktury kanalizacyjnej. Następnym krokiem był rozwój dużych prywatnych przedsiębiorstw świadczących usługi użyteczności publicznej, istniejących do dziś, jak Vivendi czy Suez Lyonnaise des Eaux. Na przełomie lat 80. i 90. we Francji współpraca samorządu terytorialnego z sektorem prywatnym rozwijała się bardzo prężnie.

W USA finansowanie strukturalne, na którym oparta jest większość umów typu ppp, zostało zastosowane m.in. do rozwoju rynku nieruchomości komercyjnych oraz budowy platform wiertniczych na Morzu Północnym.

Z kolei doświadczenia Wielkiej Brytanii w dziedzinie prywatyzacji wykonywania usług publicznych przyczyniły się do stworzenia bardziej złożonych mechanizmów świadczenia tychże usług. Rozwiązanie pod nazwą Private Finance Initiative (upowszechnione w latach 90.) było jedną z form realizacji i finansowania zamówień publicznych. Kontrolę nad realizacją przedsięwzięcia zachowuje podmiot publiczny, a podmiot prywatny włączony jest w realizację, finansowanie i zarządzanie inwestycją. Mamy więc do czynienia z prywatnym finansowaniem inwestycji publicznych (lub ściślej - inwestycji celu publicznego, takich na jak przykład przebudowa i rewitalizacja obszarów poprzemysłowych). W Wielkiej Brytanii wykształciły się różne rodzaje schematów umów typu ppp, od najprostszych do bardzo złożonych. Lista tych schematów nie jest zamknięta.

Poniżej zostanie przedstawiona uproszczona klasyfikacja schematów partnerstwa publiczno-prywatnego (wg brytyjskiego Breaking New Ground). Dla potrzeb niniejszej publikacji klasyfikację tę uzupełniono kolejnymi formułami ppp opartymi na innych źródłach .

Doświadczenie państw członkowskich Unii Europejskiej pokazuje, że ten rodzaj współpracy, w którym podmiot publiczny odgrywa rolę koordynatora przedsięwzięcia, nadzorującego i kontrolującego zaspokojenie potrzeb w określonej dziedzinie życia publicznego, albo inicjującego realizację określonego przedsięwzięcia celu publicznego, rozwija się w różnych obszarach gospodarczych.

Wydaje się, że w Europie liderem w dziedzinie ppp jest Wielka Brytania, gdzie na zasadach partnerstwa budowane są siedziby władz (budynki użyteczności publicznej), mieszkania, lotniska, więzienia, szkoły oraz drogi. Na podstawie współpracy nawiązanej z partnerem prywatnym funkcjonują również koleje, sieci kanalizacyjne i wodociągowe, systemy składowania odpadów oraz służba zdrowia. Wysoką pozycję pod względem liczby zrealizowanych projektów ppp zajmuje Francja, gdzie na zasadach tradycyjnych umów koncesyjnych zarządzane są sieci kanalizacyjne i wodociągowe, koleje oraz budowane drogi. Dokonane w 2004 r. zmiany w prawie francuskim zmierzają jednak w stronę recepcji brytyjskiego modelu ppp.

Partnerstwo publiczno-prywatne jest metodą realizacji inwestycji służących celowi publicznemu, stosowaną w różnych dziedzinach i w wielu krajach, m.in. w Kanadzie (drogi, koleje, urzędy, wodociągi i kanalizacja), Hiszpanii (porty, drogi, wodociągi i kanalizacja), Włoszech (drogi, kolej), Niemczech (kolej, drogi, wodociągi i kanalizacja, szkoły), Irlandii (kolej, drogi, wodociągi i kanalizacja), Grecji (lotniska, drogi, sport i wypoczynek) oraz Holandii (kolej, drogi, szkoły, wodociągi i kanalizacja). W większości z tych państw zrealizowano wiele projektów ppp, które funkcjonują obecnie na zasadach obustronnej współpracy.

Wśród nowych członków Unii Europejskiej najbardziej aktywnymi państwami w tej dziedzinie są, jak się zdaje, Węgry (drogi, szkoły, wodociągi i kanalizacja), Cypr (lotniska, porty, drogi) oraz Czechy (wodociągi i kanalizacja, drogi).

Kompleksowe uregulowanie prawne partnerstwa publiczno-prywatnego zostało przeprowadzone w Irlandii i Francji. W Niemczech 8 lipca 2005 r. uchwalono ustawę o przyspieszeniu uruchomienia ppp oraz poprawie prawnych ram dla ppp - ÖPP-Beschleunigungsgesetz . W Hiszpanii, Portugalii, Grecji, Niemczech, Włoszech i Czechach przepisy prawne dotyczące tego sposobu realizacji zadań publicznych są w trakcie opracowania, w niektórych państwach część sektorowych przepisów już weszła w życie. W Wielkiej Brytanii, Holandii, Irlandii i Austrii istnieją specjalne instytucje aktywnie zaangażowane w promocję i wsparcie projektów tego typu .

W lutym 2003 r. Komisja Europejska wydała wytyczne pt. Guidelines for Succesful Public-Private Partnerships. Wytyczne te podsumowały doświadczenia państw członkowskich w realizacji projektów z udziałem sektora prywatnego oraz opisały rodzaje umów, wiążących partnerów. Drugim dokumentem UE była Zielona Księga na temat partnerstwa publiczno-prywatnego: Green Paper on Public Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions, opracowana w kwietniu 2004 r., która była dokumentem konsultacyjnym Unii Europejskiej w sprawie ppp i prawa wspólnotowego dotyczącego zamówień publicznych i koncesji oraz miała na celu poznanie stanowisk państw członkowskich UE w sprawie ich prac nad regulacją tego zagadnienia w prawie (w trakcie prac na ustawą o ppp również Polska zgłosiła swoje stanowisko). Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego nie zostało dotąd uregulowane w prawie wspólnotowym.

W Polsce od kilkunastu już lat rozwija się współpraca podmiotów publicznych z sektorem prywatnym na zasadach właściwych dla partnerstwa publiczno-prywatnego. Występowały tu dotąd dwa odrębne reżimy prawne. Jeden z nich opierał się na szczególnej podstawie prawnej, jaką dla tego rodzaju współpracy stwarzały ustawy szczególne, regulując w pełni schemat umowy. Przykładu dostarcza tu ustawa z 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Po wtóre, przed wejściem w życie ustawy o ppp możliwe było również nawiązywanie długoletniej współpracy przez podmioty publiczne z podmiotami prywatnymi na zasadach ogólnych (tj. w ramach zdolności kontraktowej podmiotów publicznych - por. np. art. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce komunalnej), na podstawie kodeksu cywilnego oraz przepisów o zamówieniach publicznych, w miarę konieczności z uwzględnieniem administracyjnych przepisów szczególnych (np. ustawy z 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Znanych jest kilka przykładów takiej współpracy, opartej na zasadach właściwych dla partnerstwa publiczno-prywatnego, która jest realizowana w praktyce i dobrze służy interesowi publicznemu. Najwięcej takich projektów dotyczy wodociągów i kanalizacji oraz infrastruktury kubaturowej (takiej jak obiekty sportowe oraz użyteczności publicznej). Także coraz większa liczba inwestorów krajowych i zagranicznych, zainteresowanych wejściem na polski rynek, będzie w przyszłości sprzyjała rozwojowi współpracy sektora prywatnego i publicznego.

Przyjęcie w 2005 r. ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym nie zamyka tamtych mechanizmów współpracy, przeciwnie - dzięki ustawie następuje wzbogacenie prawnego instrumentarium współpracy między sektorami publicznym i prywatnym. Ustawa o ppp wprowadza do polskiego ustawodawstwa pojęcie "partnerstwo publiczno-prywatne" (odnosząc je wyłącznie do współpracy w formie umowy o ppp, opartej na zasadach przewidzianych tą ustawą), określa, jakie jednostki mogą być podmiotami publicznymi i partnerami prywatnymi, jakie są warunki przystąpienia do procedury wyboru partnera prywatnego, opisuje tryb przeprowadzenia tej procedury oraz zakres postanowień umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także dokonuje zmian w kilkunastu ustawach szczególnych.

Niekiedy powiada się, że ustawa ta właściwie nie jest potrzebna, skoro dotąd współpraca podmiotów publicznych i prywatnych była możliwa na gruncie dotychczasowych przepisów i skoro na tym samym gruncie współpraca taka nadal jest możliwa. Więcej, niektórzy twierdzą, że ustawa nadmiernie formalizuje proces dochodzenia do umowy z partnerem prywatnym i w tym sensie mamy raczej do czynienia z pewnym regresem w tej dziedzinie.

Otóż trzeba podkreślić, że ustawa z 2005 r. wprowadza kilka istotnych nowych rozwiązań, dotąd nieznanych polskiemu prawu publicznemu. Bodaj najistotniejszą modyfikacją jest wprowadzenie do prawa budżetowego - to prawda, że tylnymi drzwiami - elementów planowania wieloletniego, co wiąże się z długookresowymi zobowiązaniami wynikającymi dla podmiotu publicznego na tle przedsięwzięcia prowadzonego w formule ppp. Przy podejmowaniu takich zobowiązań nie dziwi żądanie, by podmiot publiczny ustalił, czy ten sposób realizacji danego przedsięwzięcia przynosi dla interesu publicznego korzyści przeważające w stosunku do innych sposobów realizacji tego przedsięwzięcia. Nie jest też zbyt wygórowane żądanie, by podmiot publiczny przeprowadził pogłębioną analizę ryzyk związanych z projektowanym przedsięwzięciem i jego efektywności ekonomicznej i społecznej, a także ocenę wpływu podjętych zobowiązań na poziom długu publicznego. Poddanie się tym rygorom przynosi współpracującym podmiotom co najmniej dwie korzyści - po pierwsze, gwarancje budżetowe, gdy chodzi o przyszłe zobowiązania finansowe podmiotu publicznego, po drugie - neutralność podatkową całej transakcji, co znacznie obniża jej koszty ogólne.

Analizy, o których tu mowa, są z istoty rzeczy dość kosztowne. Ustawa z 2005 r. nie określa limitów wielkości zobowiązań podmiotu publicznego, poniżej których przeprowadzenie takich analiz byłoby nieobowiązkowe. Z pewnością jednak nie będzie warto ich przeprowadzać dla mniejszych przedsięwzięć celu publicznego. Zatem od rozporządzeń wykonawczych regulujących obowiązkowy zakres tych analiz w dużym stopniu zależeć będzie, czy ustawa o ppp znajdzie zastosowanie również w sferze zarządzania komunalnego, czy też pozostanie ona jedynie dumnym pomnikiem polskiej myśli legislacyjnej, bez praktycznego znaczenia dla rynku.

Nie jest zresztą wykluczone, że w przypadkach, w których przedsięwzięcie celu publicznego nie będzie wymagało po stronie podmiotu publicznego poważniejszych zobowiązań finansowych o charakterze wieloletnim, administracja publiczna będzie skłonna realizować cel publiczny "po staremu", czyli na gruncie dotychczasowych przepisów - i bez wspomnianych przywilejów. Na gruncie ustawy z 2005 r. jest to nadal możliwe. Nie widać też argumentów za tezą, że takie uprawnienie do wyboru najbardziej skutecznej metody prawnej realizacji zadania publicznego ma jakieś istotne wady. Zresztą również w stanie prawnym obowiązującym do tej pory podmioty publiczne mogły posługiwać się przy podejmowaniu zadań publicznych o charakterze gospodarczym zróżnicowanymi metodami prawnymi ich realizacji (por. np. art. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce komunalnej). Tego stanu rzeczy nie zmieniła również nowelizacja ustawy - Prawo zamówień publicznych, wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; utrzymana jest w niej instytucja koncesji na roboty budowlane (art. 128-131), zwana "małym ppp".

Nowelizacja dotyczy m.in. takich zagadnień, jak uproszczenie procedury udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej w złotych równowartości kwoty 60 000 euro, wprowadzenia nowych pojęć oraz procedur (jak pojęcie "centralnego zamawiającego", procedura dialogu konkurencyjnego, dynamicznego systemu zakupów, zawarcia umowy ramowej), a także uszczegółowienia przepisów, dotyczących ogłoszenia o planowanych zamówieniach publicznych (nowy jest przepis art. 11 ust. 8, przewidujący, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, kwoty wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, mając na względzie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa Unii Europejskiej), wymagań od oferentów w trakcie procedury wyboru, treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia oraz procedury negocjacji z ogłoszeniem i udzielania zamówień sektorowych .

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym wyraźnie zaznaczono, że głównym celem ustawy jest pobudzenie inwestycji sektora publicznego, zwłaszcza infrastrukturalnych, poprzez stworzenie optymalnych ram prawnych dla przedsięwzięć publicznych ze znaczącym udziałem kapitału prywatnego, a także usunięcie przeszkód, które w dotychczasowym systemie prawnym powodowały, że przedsięwzięcia ppp obarczone były dużym ryzykiem dla obydwu stron.

W szerszym ujęciu ustawa ma również na celu usunięcie barier psychologicznych, dotyczących roli i funkcji administracji w realizacji zadań publicznych przy udziale partnera prywatnego. Ustawa ma ośmielić podmioty publiczne i partnerów prywatnych do zawiązania współpracy w formie umowy o ppp w celu wykonywania zadań publicznych. Jest to ważne, niezależnie od tego, czy współpraca ta miałaby dojść do skutku na gruncie ustawy z 2005 r., czy na dotychczasowych podstawach prawnych. Dotąd współpraca podmiotów publicznych z partnerami prywatnymi obarczona była często skojarzeniem z patologiami w administracji, zwłaszcza na styku z biznesem, związanymi z zagrożeniem korupcją lub zbyt słabym zabezpieczeniem interesu publicznego. Głównym jednak problemem było zrozumienie przez samych zainteresowanych oraz przez opinię publiczną, a także właściwe ujęcie w umowie o ppp, zawieranej zazwyczaj na długi okres kilkunastu lub nawet kilkudziesięciu lat, rozkładu ryzyk związanych z realizacją w tej formie konkretnego przedsięwzięcia ze sfery zadań publicznych. W Polsce jest to zagadnienie nowe, nie tylko dla administracji, także dla polityków. Brak odpowiedniej regulacji sprzyjał zwiększeniu obaw wśród inwestorów co do angażowania się w skomplikowane i długotrwałe przedsięwzięcia z podmiotem publicznym, którego charakterystyczną cechą funkcjonowania jest kadencyjność władzy politycznej, a co za tym idzie - zwiększone ryzyko rozwiązywania umów z przyczyn partyjnych lub ambicjonalnych.

Projekt ustawy powstał w pierwszej połowie 2004 r. Dnia 29 czerwca 2004 r. został przyjęty przez Radę Ministrów. Do czerwca 2005 r. stanowił przedmiot prac w Sejmie, najpierw w Podkomisji, a potem w Komisji Gospodarki, gdzie wprowadzono liczne modyfikacje, nie zawsze najkorzystniejsze dla ostatecznego kształtu ustawy. Ustawa przyjęta przez Sejm i Senat w lipcu i sierpniu 2005 r. została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na początku wrześniu 2005 r.

Mimo upływu 6 miesięcy, do chwili obecnej nie zostały wydane wymagane ustawą przepisy wykonawcze, co zakrawa na skandal, bowiem wbrew wyraźnej woli ustawodawcy powoduje zablokowanie wejścia ustawy w życie.

Komentarz opracowano według stanu prawnego na dzień 30 kwietnia 2006 r.

Warszawa, kwiecień 2006 r.