Dębska Monika, Ustawa o partiach politycznych. Komentarz

GENEZA

Pierwsza ustawa o partiach politycznych w historii Rzeczypospolitej Polskiej została uchwalona 28 lipca 1990 r. (ustawa z 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych, Dz. U. Nr 54, poz. 312, dalej zwana u.p.p. z 1990 r.) jako urzeczywistnienie nowej polskiej rzeczywistości, symbol swobody oraz przejaw transformacji ustrojowej. Po okresie istnienia Rzeczypospolitej Ludowej, miały nastąpić czasy uwolnienia życia polityczno-partyjnego. Z czasem jednak dostrzeżono liczne niedoskonałości ustawy, takie jak choćby brak kompleksowej regulacji zagadnień związanych z majątkiem partii i źródłami jej finansowania. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 6 października 1993 r. (W 15/92, LexPolonica nr 364952, OTK 1993, nr II, poz. 49) w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lipca 1990 r. o partiach politycznych musiał wskazać, jakie przepisy stosuje się w postępowaniach o stwierdzenie sprzeczności celów lub działalności partii politycznej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zakazanie działalności partii politycznej. Ustawa wykazywała zatem istotne braki. W takiej rzeczywistości prawnej powstał projekt obowiązującej ustawy (ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924, dalej zwanej u.p.p.). W założeniu autorów miała ona rozszerzyć zakres ustawowej regulacji pozycji prawnej partii politycznych oraz unormować podstawowe formy udziału partii w życiu publicznym, ich strukturę wewnętrzną i zasady działania.

GŁÓWNE ZAŁOŻENIA PROJEKTU USTAWY

Projektodawcy, wobec dużej w owych czasach liczby partii fikcyjnych, proponowali stanowcze zaostrzenie wymagań koniecznych do założenia partii, słusznie uznając wymóg zebrania się 15 założycieli za zdecydowania zbyt łatwy do spełnienia. Postulowali ponadto wprowadzenie zasad finansowania partii politycznych z budżetu państwa w formie dotacji, uzasadniając to szczególnymi funkcjami i zadaniami partii, które wymagają finansowania wykluczającego wpływy grup nacisku i korupcję. Autorzy projektu postulowali przy tym zakaz prowadzenia działalności gospodarczej za wyjątkiem ściśle określonych jej rodzajów, takich jak działalność służąca upowszechnianiu i popularyzacji celów politycznych partii. Proponowano także wprowadzenie bezwzględnego obowiązku składania przez partie polityczne corocznych sprawozdań finansowych, tak aby finansowanie partii było całkowicie jawne. Projektowana ustawa miała ponadto określać tryb postępowania w sprawie stwierdzenia sprzeczności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych (Sprawozdanie stenograficzne z 74 posiedzenia Sejmu II kadencji, http://orka2.sejm.gov.pl/Debata2.nsf - dostęp 5 grudnia 2012 r.). Przedstawiając na 74 posiedzeniu Sejmu II kadencji, 29 lutego 1997 r., poselski projekt nowej ustawy o partiach politycznych, poseł klubu PSL Janusz Dobrosz powiedział: „Partie polityczne są jednym z istotnych elementów wchodzących w skład systemu politycznego państwa, mają do spełnienia szereg zadań. Jedni mówią, że partie polityczne są naczyniami krwionośnymi w organizmie politycznym społeczeństwa, które umożliwiają wymianę idei i opinii w obu kierunkach oraz ułatwiają ujawnianie się opinii publicznej. Inni twierdzą, że partie się kocha lub nienawidzi, uważa się za dopust boży, za przyczynę wszelkiego dobra lub wszystkich nieszczęść. Jedni upatrują w rządach partyjnych szczyty, do jakich wznieść się może geniusz ludzki w dziedzinie samorządu, inni widzą w partyjniactwie niemal synonim rozkładu społeczeństwa i anarchii politycznej. Mimo tak diametralnie różnych opinii, czy chcemy, czy nie, współczesna ludzkość nie wypracowała innego instrumentu realizowania w praktyce demokracji” (Sprawozdanie stenograficzne z 74 posiedzenia Sejmu II kadencji, http://orka2.sejm.gov.pl/Debata2.nsf- dostęp 5 grudnia 2012 r.).

PROCES LEGISLACYJNY

Poselski projekt ustawy o partiach politycznych złożono 9 czerwca 1995 r. (Sejm II kadencji, druk nr 1122). Posłem sprawozdawcą był Stanisław Rogowski. Projekt rozpoznawano łącznie ze złożonym 22 lutego 1996 r. poselskim projektem ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych (Sejm II kadencji, druk nr 1552). W toku prac nad ustawą projektowi zarzucano zbytnią reglamentację prawną i nadmierne finansowanie z budżetu państwa. Odstąpiono od zakazywania partiom prowadzenia działalności gospodarczej. Sejm odrzucił poprawkę polegającą na tym, aby definicja partii politycznej nie zawierała określeń dotyczących: dobrowolności przynależności do partii, demokratycznych metod wpływu na politykę państwa oraz wpływu na sprawowanie władzy publicznej. Przyjęto natomiast poprawkę dodającą do ustawy art. 6a który miał stanowić, że partie polityczne nie będą mogły posiadać jednostek organizacyjnych w zakładach pracy. Podobnie w drodze poprawki postanowiono, że w ustawie należy powtórzyć normę wynikającą wprost z Konstytucji RP, zgodnie z którą partie polityczne powinny zapewniać jawność swoich struktur. Ostatecznie za przyjęciem w całości projektu ustawy głosowało 282 posłów, przeciw - 82, 11 posłów wstrzymało się od głosowania. Sejm przyjął poprawki Senatu, aby zgłoszenie partii politycznej do ewidencji zawierało m.in. określenie adresu siedziby partii, a nie samej siedziby partii oraz aby dotacja celowa przysługiwała partii politycznej, jeżeli jej okręgowe listy kandydatów na posłów otrzymały co najmniej 3%, a nie, jak uchwalił Sejm, 2,5% ważnie oddanych głosów na wszystkie listy w skali kraju. Ostatecznie 27 czerwca 1997 r. na 110 posiedzeniu Sejmu II kadencji uchwalono obowiązującą ustawę o partiach politycznych. Została ona ogłoszona 19 sierpnia 1997 r. Weszła w życie 19 września 1997 r., z wyjątkiem art. 58 dokonującego zmiany w ustawie z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), który wszedł w życie 20 grudnia 1997 r.

ZMIANY USTAWY

Spośród kilkunastu nowelizacji ustawy niewątpliwie warto wskazać dwie kluczowe. Mianowicie, w ustawą z 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499), wprowadzono wówczas zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez partie polityczne. Usunięto ponadto możliwość pozyskiwania majątku w drodze zbiórek publicznych oraz postanowiono, że majątek partii może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Umożliwiono natomiast pozyskiwanie środków na działalność statutową przez zaciąganie kredytów bankowych, przy czym wszelkie środki finansowe partii politycznych mogą być gromadzone jedynie na rachunkach bankowych.

Przewidziano ponadto ograniczenie kwotowe, zgodnie z którym łączna suma wpłat od osoby fizycznej na rzecz partii politycznej, w tym pochodzących ze składek członkowskich, z wyłączeniem wpłat na Fundusz Wyborczy partii politycznej, w jednym roku nie może przekraczać 15-krotności najniższego miesięcznego wynagrodzenia za pracę pracowników obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę. Druga istotna zmiana ustawy o partiach politycznych została wprowadzona przez ustawę z 19 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 1652), kiedy to między innymi dodano do ustawy art. 25a, wprowadzający ograniczenia w zakresie poręczania kredytów na rzecz partii politycznych.