Olszewski Artur, Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz

Przyjęta ponad siedem lat temu ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 stanowiła w tamtym okresie niewątpliwe novum w polskim porządku prawnym, umożliwiając uporządkowanie różnych form opieki nad dziećmi, które nie zostały jeszcze wówczas w sposób jednolity uregulowane, a nawet – jak w przypadku działalności realizowanej przez dziennego opiekuna oraz nianię – uregulowanie działalności niepodlegającej wcześniej jakimkolwiek unormowaniom normatywnym.

Na regulacyjny charakter komentowanych przepisów wskazali sami projektodawcy, podnosząc w uzasadnieniu do projektu ustawy, iż w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym opieka sprawowana nad dziećmi w wieku do lat 3 odbywała się poprzez: 1) żłobki, działające jako publiczne i niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, zgodnie z ustawą z 30.08.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej , 2) opiekunki, prowadzące zarejestrowaną działalność gospodarczą lub – co zdarzało się znacznie częściej – wykonujące ten zawód bez rejestrowania, oraz 3) poprzez inne formy działalności, rejestrowane jako działalność gospodarcza w przypadku gdy opieka obejmowała większą grupę dzieci .

Przyjęcie komentowanej ustawy zmierzało również, zgodnie z założeniami ustawodawcy, do stworzenia warunków dla rozwoju zróżnicowanych form opieki nad małymi dziećmi i poprawy standardów funkcjonowania placówek opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, a także wsparcia rodziców zarówno w planach prokreacyjnych, jak i w procesie wychowywania dzieci. Przyjęte rozwiązania miały umożliwić rodzicom i opiekunom dzieci podjęcie aktywności zawodowej. Projektodawcy zakładali przy tym, iż realizacja powyższych celów przyczyni się do wzrostu liczby urodzeń. Zawarte w komentowanej ustawie rozwiązania z jednej strony miały zracjonalizować zasady tworzenia i funkcjonowania żłobków, z drugiej natomiast określić ramy i standardy tworzenia i działania alternatywnych instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, co miało zagwarantować dostęp do zróżnicowanej opieki znacznie większej liczbie rodzin, podnosząc jednocześnie jakość oferowanych usług. Chodziło także o ograniczenie barier administracyjnych, na jakie napotykają osoby tworzące nowe instytucje opieki, w szczególności żłobki.

Opisane założenia, leżące u podstaw opracowania komentowanych regulacji prawnych, w okresie ponad siedmiu lat obowiązywania ustawy uległy istotnej weryfikacji, czego wyrazem było przyjęcie w tym czasie aż trzynastu ustaw zmieniających. Do najważniejszych z nich należała ustawa z 7.07.2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin .

Zmiany te, niezwykle istotne z punktu widzenia funkcjonowania podmiotów sprawujących opiekę nad dziećmi do lat 3, do dziś nie doczekały się kompleksowego omówienia, co w ocenie autora prezentowanego komentarza czyni niniejsze opracowanie bardzo potrzebnym.

W tym miejscu warto również wspomnieć, że zgodnie z danymi statystycznymi opublikowanymi przez GUS 16.05.2018 r. według stanu na 31.12.2017 r. na terenie kraju działało 3120 żłobków, oddziałów żłobkowych i klubów dziecięcych, które zapewniły opiekę 99 409 dzieciom. Wśród wszystkich tego typu placówek największy odsetek stanowiły żłobki wraz z oddziałami żłobkowymi (82,1%). W porównaniu z rokiem poprzednim ogólna liczba żłobków, oddziałów żłobkowych i klubów dziecięcych zwiększyła się o 15,1%. Zdecydowana większość placówek opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 to placówki prywatne – stanowiły one 76% ogólnej liczby wszystkich placówek, dysponowały 52,8% ogólnej liczby miejsc i przebywało w nich 49,8% dzieci .

Z powyższych danych statystycznych wynika bezspornie, i to bez dokonywania wszechstronnej analizy, iż dynamika rozwoju opisywanej działalności jest znacząca, na co niewątpliwy wpływ ma nie tylko demografia, lecz również szereg projektów, w ramach których finansowana lub dofinansowywana jest realizacja zadań w zakresie tworzenia żłobków oraz innych form opieki, względnie pokrycia kosztów pobytu dzieci w tych placówkach.

Z danych GUS wynika również, że system opieki nad dziećmi do lat 3 nie może funkcjonować w oparciu tylko o placówki publiczne (tworzone głównie przez jednostki samorządu terytorialnego), albowiem udział podmiotów publicznych w tego typu działalności wyłącza możliwość ograniczenia jej wyłącznie do wąskiego zakresu. Dlatego tak ważne jest podejmowanie działań legislacyjnych ułatwiających podmiotom niepublicznym tworzenie odpowiednich placówek. Niestety, analizując kolejne zmiany wprowadzane w ustawie, można stwierdzić, że nie spełniła ona stawianego przed nią zadania.