Górski Marek, Rynkiewicz Karolina, Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Komentarz

Rewolucje przemysłowa i społeczno-gospodarcza, jakie dokonały się w ciągu kilku minionych dekad, a wraz z nimi gwałtowny rozwój produkcji oraz wymiany i konsumpcji towarów doprowadziły zarówno do wzrostu podaży coraz ciekawszych, nowocześniejszych i coraz bardziej atrakcyjnych opakowań, jak i do negatywnych skutków środowiskowych, powodowanych powstającymi z nich odpadami. Za punkt wyjścia dla rozważań nad rolą i znaczeniem opakowań można przyjąć będące w zasadzie truizmem stwierdzenie, że dzisiejszy świat nie mógłby już bez nich funkcjonować, a przynajmniej nie na obecnym etapie rozwoju. Najprostszym sposobem zobrazowania znaczenia opakowań - zarówno dosłownie, jak i w przenośni - jest przytoczenie danych liczbowych stwierdzających chociażby, iż blisko 95% produktów wprowadzanych obecnie na rynek to właśnie produkty w opakowaniach , z czego około 60-70% stanowią opakowania żywności , czy też, że masa samych opakowań sięga szacunkowo tylko w Polsce wielkości rzędu 4 mln ton rocznie , a w skali światowej 1,5 mld ton .

Współczesne społeczeństwa krajów wysoko rozwiniętych i rozwijających się to społeczeństwa zaliczane do tzw. klasy konsumentów, która nie wyobraża już sobie życia bez nowoczesnych i funkcjonalnych opakowań. Pomimo że społeczeństwa te są dużo bardziej świadome ekologicznie niż kiedyś, wciąż wiele osób nie zdaje sobie sprawy z tego, jak licznym reżimom technologicznym, ekonomicznym i prawnym muszą sprostać opakowania, zanim trafią do gospodarstw domowych, ani tym bardziej z tego, jak wiele czynników musi być wziętych pod uwagę przy wprowadzaniu regulacji, dotyczących ostatnich etapów ich cyklu życia - tak, aby nie zaprzepaszczając postępu, jaki dokonał się w dziedzinie opakowalnictwa, ochronić jednocześnie środowisko naturalne przed wieloma potencjalnie istotnymi konsekwencjami.

Czynniki te powodują, że gospodarowanie odpadami opakowaniowymi nie może współcześnie ograniczać się jedynie do podejmowania interwencyjnych i przypadkowych działań, ale musi obejmować wielopłaszczyznowe i interdyscyplinarne rozwiązania systemowe, uwzględniające współdziałanie przemysłu opakowaniowego, podmiotów wykorzystujących opakowania dla wytworzonych przez siebie produktów, organów administracji publicznej oraz konsumentów opakowanych produktów. Dla stworzenia sprawnego i efektywnego systemu gospodarowania odpadami, w tym i pochodzącymi z opakowań, niezbędne jest uprzednie rozpoznanie przyczyn oraz źródeł ich powstawania w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje szansa trwałego i skutecznego zapobiegania powstawaniu określonych odpadów, czy też jedynie możliwość ograniczenia. W przypadku, gdy problem stanowią odpady opakowaniowe, w pierwszym rzędzie konieczne jest przeanalizowanie czynników wpływających na ilość i jakość produkowanych oraz wprowadzanych corocznie do obrotu opakowań, ponieważ właśnie te czynniki mają podstawowe znaczenie dla charakteru i kierunków działań podejmowanych w odniesieniu do powstających z nich odpadów.

Na wysokość produkcji opakowań w znacznym stopniu wpływa ogólna sytuacja gospodarcza w danym kraju, regionie, a także na świecie, z uwagi na to, że poziom produkcji opakowań kształtowany jest nie tylko w odniesieniu do sytuacji na rynku lokalnym, ale również poprzez dynamiczny rozwój gospodarki światowej oraz tempo i zasięg międzynarodowej wymiany towarowej, związanej z poszukiwaniem coraz odleglejszych rynków zbytu . Sytuacja taka skutkuje naturalnie zmianą charakteru konkurencji z lokalnej na globalną w wielu dziedzinach, w tym również w zakresie produkcji opakowań, a co za tym idzie wzrostem zapotrzebowania na ich określone rodzaje oraz wzrostem wymagań w odniesieniu do ich jakości.

Jeśli chodzi o opakowania jednostkowe, muszą one przede wszystkim zapewnić konkurencyjność eksportowanych towarów na rynkach zagranicznych, natomiast opakowania zbiorcze i transportowe mają umożliwiać dostarczenie tych towarów do celu w nienaruszonym stanie lub przynajmniej pozwalać na obniżenie strat powodowanych szkodami towarowymi podczas transportu, przeładunków i magazynowania. Wykonanie opakowań z nieodpowiednich materiałów lub niski poziom stosowanych technik pakowania mógłby stanowić w dzisiejszych czasach barierę w rozwoju międzynarodowego handlu. Tym samym możliwy jest wniosek, iż opakowanie stało się elementem niezbędnym w nowoczesnym obrocie towarowym jako podstawowy warunek zachowania jakości towarów .

Nie można pominąć przy tym faktu, iż konieczność ochrony towarów przed zepsuciem lub uszkodzeniem wpłynęła na wzrost znaczenia opakowań z ekonomicznego punktu widzenia, i to zarówno w skali globalnej, jak i dla poszczególnych przedsiębiorców. W skali globalnej zależność tę można najłatwiej zobrazować, porównując sytuację w krajach wysoko i słabo rozwiniętych . Ekonomiczne znaczenie opakowań nie umknęło również uwadze Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), której dane wykazały podobną zależność pomiędzy poziomem stosowanej techniki opakowaniowej a wielkością strat żywności. Obliczono bowiem, iż w krajach słabo rozwiniętych straty powodowane niską jakością opakowań przekroczyły 30% wyprodukowanej żywności, podczas gdy w krajach rozwiniętych wyniosły tylko około 2-3% . Z przytoczonych danych płynie tym samym wniosek, że stosowanie właściwych opakowań może być w dzisiejszych czasach źródłem wielu oszczędności, wynikających ze zmniejszenia produkcji żywności. Warto przy tym dodać, że poziom zużycia opakowań stanowi w dzisiejszych czasach jeden ze wskaźników warunków ekonomicznych życia społeczeństw. Wykazano bowiem, że istnieje prosta zależność pomiędzy wartością dochodu narodowego przypadającego na jednego mieszkańca a zużyciem przypadających na niego opakowań .

Z punktu widzenia pojedynczych przedsiębiorców ekonomiczna rola opakowań oceniana jest natomiast wskutek ich oddziaływania na konkurencyjność towarów. Wśród czterech głównych płaszczyzn konkurencji: cenowej, jakościowej, logistycznej i ekologicznej (ulegających wprawdzie integracji w ramach rozwijającej się konkurencji globalnej), czynniki kosztowe, wśród których mieści się również koszt opakowań, odgrywają wciąż szczególną rolę, a ma to związek z prowadzoną przez przedsiębiorców polityką cenową - właśnie w oparciu o relację kosztów opakowania do kosztów produktu . Opakowanie, pomimo iż samo w sobie nie jest przedmiotem sprzedaży, wpływa znacząco na zwiększenie powyższych kosztów, a co za tym idzie na gospodarkę finansową przedsiębiorstwa. Udział kosztów pakowania zależy dziś od wielu czynników i szacuje się go na około 15% wartości produktu, przy czym koszty samych materiałów opakowaniowych i gotowych opakowań stanowią średnio połowę podanej wyżej wartości. Pozostałe 50% stanowią natomiast koszty: magazynowania materiałów i opakowań, amortyzacji i eksploatacji maszyn pakujących oraz pomieszczeń, w których pakuje się wyroby, jak również koszty robocizny i (ważne z punktu widzenia omawianej problematyki) koszty utylizacji zużytych opakowań .

Z powyższego wynika tym samym, że koszty pakowania towarów, jakie ponoszą przedsiębiorcy są wysokie, jednak - patrząc na tę kwestię perspektywicznie - należy stwierdzić, że są one również uzasadnione. Opakowania, jak już wskazano, pozwalają m.in. uniknąć wielu strat wynikających ze szkód towarowych, które mogłyby okazać się znacznie bardziej dotkliwe finansowo, a zależność tę wykazano w wielu opracowaniach. Dla przykładu według D. Berndt’a (Technische Hochschule w Berlinie) właściwe opakowanie może być źródłem wielu oszczędności, gdyż obniża ono o około 6% koszty transportu i składowania, o blisko 7% koszty sprzedaży w systemie samoobsługi i aż o 8% zmniejsza straty spowodowane ubytkami i zepsuciem produktów . Nie należy przy tym zapominać o marketingowym znaczeniu atrakcyjnego opakowania jako czynnika zwiększającego obroty i podnoszącego efektywność sprzedaży .

Wzrost oczekiwań wobec opakowań, zarówno ze strony ich producentów, użytkowników oraz konsumentów, jak również odmienny charakter tych oczekiwań, skutkują koniecznością pełnienia przez opakowania coraz to nowych funkcji. Z przedstawionych dotychczas uwag wynika, iż pierwszoplanową rolę pełnią funkcje: ochronna i marketingowa, których wzajemną relację określa się krótkim stwierdzeniem, iż opakowanie "musi zabezpieczyć to, co sprzedaje i sprzedawać to, co zabezpiecza" . Funkcja ochronna wykształciła się jako pierwsza i to właśnie ona jest istotą bytu opakowań, które wprowadzone zostały po to, by chronić umieszczone w środku produkty. Funkcja ta służy przede wszystkim zachowaniu ich ilości oraz jakości i jest ściśle powiązana ze wspomnianymi już czynnikami społecznymi i ekonomicznymi.

Z punktu widzenia konsumentów możliwość nabywania wyrobów w opakowaniach zapewniających ich właściwą ochronę jest priorytetowa, ponieważ ułatwia dokonywanie zakupów, ich przemieszczanie z placówek handlowych do gospodarstw domowych, a niekiedy wręcz warunkuje ich racjonalną konsumpcję bądź użytkowanie . Dla producentów z kolei stosowanie opakowań spełniających należycie omawianą funkcję (zwłaszcza w trakcie transportu, przeładunków, lub magazynowania produktów) przyczynia się do zmniejszenia strat powodowanych szkodami towarowymi. Warto przy tym wspomnieć, że opakowania pozwalają również ograniczyć straty wynikające z kradzieży produktów, zwłaszcza jeśli są wyposażone w taki rodzaj zamknięcia, który uniemożliwia niewidoczne w skutkach ich otwarcie i opróżnienie, a jest to szczególnie istotne z punktu widzenia właścicieli placówek handlowych .

Funkcja ochronna opakowań ma jednak na celu nie tylko zabezpieczenie produktów, ale również ochronę ich użytkowników oraz środowiska, szczególnie w przypadku, gdy zawartość opakowań stanowią materiały niebezpieczne, substancje żrące, trujące, wybuchowe lub łatwopalne. W tego typu przypadkach funkcja ochronna pozostaje wciąż najistotniejszą i priorytetową funkcją opakowań, bowiem w sytuacji, gdy ich zawartość stanowią innego rodzaju produkty, ustępuje ona często miejsca innym funkcjom, związanym z ponadpodstawowymi potrzebami i oczekiwaniami tak konsumentów, jak i producentów . Nie jest to oczywiście jednak jedyna funkcja opakowań.

Zwrócić tu należy uwagę na funkcje ważne dla przedsiębiorców z punktu widzenia ich strategii marketingowej nastawionej na klienta, wśród których na pierwszy plan wysuwa się właśnie tzw. funkcja marketingowa opakowań. Odgrywa ona szczególnie istotną rolę dla producentów umieszczanych w nich produktów, ponieważ opakowania są jednym z najważniejszych narzędzi walki konkurencyjnej, a tym samym jednym z podstawowych i coraz ważniejszych elementów promocji firm i aktywizacji sprzedaży . Wynika to stąd, że opakowania stanowią dziś podstawowy, wizualny środek komunikatywny i dlatego też, jeśli są należycie zaprojektowane, stają się najważniejszą wizytówką producenta, informującą o jego działalności i oferowanych wyrobach, a co za tym idzie pozwalają mu osiągnąć wymierne efekty w postaci zwiększenia sprzedaży. Nie można przy tym nie wspomnieć, że wzrost znaczenia funkcji marketingowej opakowań jest ściśle powiązany ze zmianami metod sprzedaży, czyli z pojawieniem się ogromnej liczby sklepów samoobsługowych i hipermarketów, skutkiem czego sprzedawca informujący niegdyś klienta o zaletach produktów i zachęcający do ich nabycia, został zastąpiony właśnie przez opakowania, które wskutek zaistniałej sytuacji nazywane są dziś "cichymi sprzedawcami" . Działając na psychikę konsumenta, skłaniają go bowiem, w wyniku zastosowanych przez producentów technik merchandisingu , do świadomego lub podświadomego wyboru określonego produktu. Wystawione na sklepowej półce mają przyciągnąć uwagę potencjalnego nabywcy i wywołać u niego tzw. transakcję sprzedaży, niezależnie od tego, czy zostały przez niego wcześniej zaplanowane czy też nie, lub wręcz sprawić, że konsument wybierze zupełnie inny produkt od tego, który pierwotnie chciał nabyć . Nie bez powodu uznano je więc za najtańsze narzędzie reklamy. Nie do podważenia wydaje się także twierdzenie, że bez nowatorskich i różnorodnych opakowań wspomniane formy sprzedaży (sprzedaż samoobsługowa w hipermarketach czy też sprzedaż z automatów) nie byłyby w ogóle możliwe.

Przy obecnym etapie rozwoju społeczno-gospodarczego krajów, poziomie międzynarodowej wymiany towarowej oraz poziomie życia społeczeństw rezygnacja z nowoczesnych opakowań oznaczałaby więc zaprzepaszczenie osiągnięć nauki i techniki, rezygnację z zysków, jakie generuje branża opakowaniowa, likwidację licznych miejsc pracy, a także wiele innych negatywnych skutków. Cofnięcie procesu globalizacji gospodarki oraz postępu cywilizacyjnego, naukowego i technicznego byłoby dziś po prostu niemożliwe, jednak tak wysoka podaż nowoczesnych i funkcjonalnych opakowań, obok wszystkich doniosłych korzyści, jakie przynosi, pociąga za sobą równie doniosłe i istotne efekty uboczne, a chodzi tu oczywiście o powodowane nią pogarszanie się stanu środowiska naturalnego. Okazuje się bowiem, że społeczno-ekonomiczne zalety opakowań mogą być jednocześnie, z punktu widzenia ekologii, ich wadami, gdyż przykładowo taka cecha jak trwałość i wytrzymałość materiałów, z których opakowania są wykonywane, oznacza najczęściej również "trwałość" i "wytrzymałość" powstałych z tych opakowań odpadów, co zwłaszcza w przypadku deponowania ich na składowiskach stanowi duży problem środowiskowy.

Wspomnieć jednak również warto o ekologicznej funkcji opakowań, służącej zneutralizowaniu ich negatywnego wpływu na środowisko. Należałoby przy tym nadmienić, że funkcja ta staje się istotna również z ekonomicznego punktu widzenia z uwagi na fakt, iż działanie mechanizmów gospodarki wolnorynkowej uczyniło z niej jeden z elementów walki konkurencyjnej przedsiębiorców, którzy dostosowują jakość swoich wyrobów, w tym również jakość ekologiczną, do oczekiwań płynących z rynku. Problem polega jednak na tym, że owa jakość ekologiczna może być przez przedsiębiorców różnie pojmowana, bo jak traktować przykładowo wielopoziomowe opakowanie pasty do zębów, w skład którego wchodzi wykonana z tworzywa sztucznego tubka, umieszczona w tekturowym pudełku, dodatkowo powleczonym folią? W tym przypadku, jako wypełnienie postulatów funkcji ekologicznej opakowania, producent pasty potraktował, jak można byłoby sądzić, zastosowanie w jego składzie tekturowego pudełka, które przez to, iż jest wykonane z naturalnego, odnawialnego i ulegającego biodegradacji surowca, uznawane jest powszechnie za przyjazne środowisku. Postrzeganie omawianej funkcji w powyższy sposób jest jednak założeniem z góry błędnym, gdyż przejawia się ona nie tylko w stosowaniu opakowań wykonanych z materiałów jak najmniej uciążliwych dla środowiska, ale również w zmniejszeniu ich ogólnej ilości, a co za tym idzie, w przytoczonym przypadku prawidłowa jej realizacja powinna polegać na ograniczeniu opakowania jedynie do wykonanej z tworzywa tubki.

W tym momencie pojawia się więc pytanie o wpływ ilości, rodzaju i jakości opakowań na stan środowiska naturalnego. Przytoczone na początku ilości wprowadzanych do obrotu opakowań same w sobie nie stanowią problemu. Prawdziwym i podstawowym problemem jest natomiast już sam proces produkcji materiałów, z których są one wykonywane (w tym nieracjonalne technologie ich wytwarzania, powodujące emisje do atmosfery szkodliwych substancji oraz nadmierne zużycie zasobów naturalnych w postaci m.in. surowców, nośników energii czy wody), następnie proces produkcji gotowych opakowań oraz oczywiście, korespondująca z ich ilością i jakością, ilość i jakość powstających z nich odpadów, jak również sposoby ich zagospodarowywania.

Jeśli chodzi o ilość wytwarzanych odpadów opakowaniowych, według danych "Krajowego planu gospodarki odpadami 2010" , ich łączna masa wyniosła w Polsce w 2004 r. 3,4 mln ton, a szacunkowo przyjęto, iż w 2010 r. wzrośnie ona do około 5 mln ton. Problem zagospodarowania tak dużej ilości odpadów opakowaniowych polega przede wszystkim na ograniczonych możliwościach zarówno ich ponownego przetwórstwa, jak i późniejszego racjonalnego wykorzystania uzyskiwanych w efekcie takiego działania surowców wtórnych, przy czym zaznaczyć należy, iż nie jest to wynikiem nieprzydatności odpadów opakowaniowych do odzysku i recyklingu, lecz w głównej mierze braku odpowiedniego zaplecza technicznego (na skutek wysokich kosztów takich technologii), jak również niedostatecznych rozwiązań logistycznych . Warunkiem odzysku i recyklingu tego typu odpadów jest bowiem zapewnienie ich wstępnej segregacji według rodzaju materiału, z którego zostały wykonane, oraz oczyszczenie ich z pozostałości umieszczonych w środku produktów, a jest to podyktowane faktem, że obecność takich zanieczyszczeń utrudnia w znacznym stopniu przetwórstwo oraz podwyższa jego - i tak już wysokie - koszty.

Aspekt ekonomiczny odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych jest niestety nie mniej istotny niż jego uwarunkowania ekologiczne, a podstawowy problem polega na tym, że aby procesy te były opłacalne, niezbędne jest zebranie dostatecznej ilości wysegregowanych i oczyszczonych odpadów, co skutkuje koniecznością zorganizowania ich selektywnej zbiórki, z uwzględnieniem segregacji, oczyszczania oraz transportu do zakładów przetwórczych lub innych miejsc, w których poddawane są procesom przygotowującym je do odzysku. Z racji tego, że powyższe działania wiążą się z wysokimi kosztami, najlepszym i właściwie jedynym racjonalnym rozwiązaniem logistycznym staje się zapewnienie selektywnej zbiórki zużytych opakowań "u źródła", a więc na poziomie ich producenta lub użytkownika, oraz w gospodarstwach domowych, ponieważ ich odzyskiwanie dopiero ze zmieszanych odpadów komunalnych wymaga jeszcze większych nakładów na ich czyszczenie i sortowanie, nie wspominając o negatywnych skutkach ekologicznych wynikających z deponowania odpadów na składowiskach.

Jedynym wyjściem pozostaje więc takie uregulowanie omawianej problematyki, by zapewnić realizację zarówno celów ekonomicznych, jak i ekologicznych, ponieważ obie te dziedziny powinny się wspierać, a idealnym wręcz rozwiązaniem byłoby, gdyby wytyczały spójne cele. Odpowiedź na pytanie, w jaki sposób można to osiągnąć, daje zasada zrównoważonego rozwoju (nazywana początkowo zasadą ekorozwoju), zdefiniowana i wprowadzona w życie za pośrednictwem ONZ . Zasada ta została zapisana zarówno w regulacjach prawa międzynarodowego, jak i prawa krajowego, przy czym w regulacjach krajowych wyraża ją art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Nie można w tym miejscu nie wspomnieć, że umieszczenie jej w akcie prawnym stojącym najwyżej w hierarchii krajowych źródeł prawa sprawiło, że stała się ona nie tylko zasadą prawa ochrony środowiska, ale zasadą ogólną całego systemu prawa, co tylko podkreśliło jej rangę.

Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem "Rzeczpospolita Polska [...] zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Konstytucja, choć wprowadza omawianą zasadę do naszego systemu prawa, nie definiuje, co należy rozumieć przez zrównoważony rozwój, czyni to jednak ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) .

Podstawowym celem omawianej zasady jest zrównoważenie szans na życie w środowisku odpowiedniej jakości nie tylko naszego pokolenia, ale również kolejnych, a sposobem jego realizacji ma być uwzględnianie wymogów ochrony środowiska przy podejmowaniu wszelkich działań, w tym gospodarczych, bowiem ekonomia i ekologia zazębiają się ze sobą coraz bardziej, przenikając się wzajemnie na wielu płaszczyznach. Powinno być to wykorzystywane przy perspektywicznym wytyczaniu gospodarce możliwie spójnych celów, ponieważ zarówno osiąganie wysokich efektów ekonomicznych bez liczenia się z ekologią, jak i forsowanie za wszelką cenę całkowitej nienaruszalności środowiska naturalnego, bez liczenia się z realiami gospodarczymi, to drogi prowadzące w złym kierunku. Rozwiązania optymalne powinny więc uwzględniać zarówno dobro środowiska, jak i realne, ale bardzo starannie wyważone potrzeby gospodarki i dlatego też w optymalizowaniu przedsięwzięć gospodarczych jako pierwszoplanowe kryteria tej optymalizacji muszą być uwzględniane zarówno odpowiednie oddziaływania na środowisko naturalne, jak i skutki nieuwzględnienia tego wymogu .

W kontekście problematyki opakowań i powstających z nich odpadów oznacza to konieczność takiego skonstruowania przepisów prawnych, aby z jednej strony nie utrudniały one obrotu opakowań, nie powodowały ich eliminacji z rynku ani nie hamowały rozwoju technologii opakowalnictwa, a z drugiej strony, aby chroniły zasoby naturalne przed nadmierną eksploatacją, zapewniały pierwszeństwo stosowania opakowań wielokrotnego użytku, umożliwiały gospodarowanie odpadami opakowaniowymi powodujące jak najmniejsze obciążenie środowiska i wreszcie, aby zapewniały edukację ekologiczna obywateli.

Aby tego dokonać, regulacje prawne związane z ochroną środowiska, w tym regulujące wymagania dotyczące opakowań i postępowania z odpadami opakowaniowymi, muszą odnosić się do wszystkich etapów cyklu życia opakowań.

Stworzenie systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi, w sposób zapewniający jego skuteczność oraz zgodność z założeniami zasady zrównoważonego rozwoju, wymaga objęcia kształtującymi go regulacjami prawnymi szeregu bardzo różnorodnych działań, dotyczących zarówno płaszczyzny ekologicznej, techniczno-organizacyjnej, jak i ekonomicznej. Rozwiązaniem, które umożliwia osiągnięcie tak wysokiej kompleksowości jest tworzenie go, w oparciu o logistyczne podejście do problematyki opakowalnictwa, które przejawia się w zintegrowanym traktowaniu całego cyklu życia opakowań: począwszy od surowców i materiałów, z których zostaną wykonane, poprzez ich projektowanie i przepływ kanałami dystrybucyjnymi, aż po zagospodarowanie po wycofaniu z użytku i przekazanie w jak najmniejszej ilości na składowiska . Podyktowane jest to tym, że wszystkie etapy cyklu życia opakowań stanowią swego rodzaju "naczynia połączone", i dlatego też ich wzajemne oddziaływanie (widoczne na każdej z wymienionych płaszczyzn) nie pozostaje bez wpływu na charakter, rodzaj oraz cel podejmowanych w ramach omawianego systemu działań.

Jeśli chodzi o płaszczyznę ekologiczną, celem tym jest zapewnienie jak najwyższego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, gdyż procesy te umożliwiają nie tylko zmniejszenie objętości i uciążliwości składowisk odpadów komunalnych, ale również (dzięki wykorzystaniu surowców wtórnych) ograniczenie obciążeń środowiska towarzyszących etapom produkcji materiałów opakowaniowych i opakowań . Aby osiągnięcie tak kompleksowego celu ekologicznego było możliwe, a do tego, choć częściowo efektywne ekonomicznie , nie wystarczy realizacja optymalnych rozwiązań techniczno-organizacyjnych jedynie w odniesieniu do tych odpadów. Wskazywano bowiem wcześniej, że ich ilość i jakość (wpływające pośrednio na charakter i kierunki tych rozwiązań) wynikają z takich czynników jak ilość i jakość produkowanych opakowań i dlatego też część działań umożliwiających, a niekiedy wręcz warunkujących skuteczne gospodarowanie pochodzącymi z nich odpadami, powinna być podjęta już na najwcześniejszych etapach ich cyklu życia.

Chodzi tu w głównej mierze o zagwarantowanie za pomocą regulacji prawnych proekologicznego projektowania opakowań, z tym że aby regulacje te były zgodne z założeniami zasady zrównoważonego rozwoju, muszą uwzględniać fakt, iż opakowania pełnią rolę służebną w stosunku do umieszczanych w nich towarów, umożliwiając im osiągnięcie zamierzonych efektów ekonomicznych i społecznych . Stąd też najlepiej, by cykl życia opakowań rozpatrywany był w połączeniu z pełnym cyklem życia towarów. Taka łączna analiza umożliwia nie tylko zharmonizowanie wymagań ekologicznych i ekonomicznych, dotyczących szeroko pojętej jakości opakowań, ale ułatwia również zorganizowanie całej sfery logistycznej. Dzięki niej możliwe jest bowiem rozpoznanie głównych źródeł powstawania omawianej kategorii odpadów, jak również podmiotów mających największy wpływ na ich ilość i jakość. Jest to istotne przede wszystkim dlatego, że to właśnie te podmioty mają być adresatami większości nałożonych prawem obowiązków.

Zasadniczo pełny cykl życia towarów, zazębiający się z cyklem życia opakowań, obejmuje trzy sfery: przedprodukcyjną, produkcyjną oraz poprodukcyjną. Zgodnie z postulatami koncepcji marketingowych sferę przedprodukcyjną otwiera wstępna analiza rynku, mająca na celu uzyskanie danych odnośnie potrzeb dotyczących produkcji towarów i opakowań, płynących z poszczególnych jego segmentów, po której następują takie etapy jak: ustalenie celu i programu działania, projektowanie towaru wraz z doborem i zaprojektowaniem jego opakowania oraz zaplanowanie i przygotowanie technicznej realizacji produkcji .

Z punktu widzenia omawianej tematyki najważniejszym etapem tej sfery jest oczywiście wspomniane już projektowanie opakowań , które jest procesem złożonym i wieloaspektowym (a przy tym najczęściej długotrwałym i kosztownym), na co wpływają takie czynniki jak konieczność uwzględnienia licznych i zróżnicowanych funkcji opakowań oraz potrzeba dostosowania ich do oczekiwań płynących od różnych podmiotów . Powodują one bowiem, iż przy projektowaniu opakowań niezbędne staje się jednoczesne uwzględnienie wymagań dotyczących bardzo różnych płaszczyzn , w tym szczególnie wymagań ergonomicznych, logistycznych, marketingowych , higieniczno-sanitarnych, ekonomicznych i ekologicznych .

Przedmiotem regulacji prawnych, kształtujących system gospodarowania odpadami opakowaniowymi, będą m.in. i te ostatnie wymagania, odgrywające niezwykle istotną rolę nie tylko w kształtowaniu racjonalnych metod odzysku tej kategorii odpadów, ale również w zapobieganiu ich powstawania . Dlatego też regulacje te powinny kłaść szczególny nacisk na takie aspekty jak dobór materiałów opakowaniowych i technologii ich produkcji, dobór form konstrukcyjnych opakowań oraz wybór systemu pakowania towarów . Ma to znaczenie z uwagi na fakt, że to właśnie te czynniki mają największy wpływ na poziom zużycia surowców naturalnych i energii oraz ilość i jakość owych odpadów, jak również z uwagi na to, że mogą one w znacznym stopniu ułatwiać bądź utrudniać przeprowadzenie procesów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych oraz poprzedzających te procesy działań w zakresie ich zbiórki, segregacji i oczyszczania. Wymagania ekologiczne dotyczące projektowania opakowań są przedmiotem przepisów komentowanych dalej i dlatego też w tym miejscu wystarczy jedynie dodać, że ich adresatami będą producenci opakowań i towarów w opakowaniach (ponieważ to właśnie od nich zależy ilość i jakość opakowań) oraz że wymagania te, dla zapewnienia ich zgodności z założeniami zasady zrównoważonego rozwoju, powinny uwzględniać również czynniki kosztowe, powiązane w dużym stopniu z poziomem dostępnych na rynku technologii produkcji oraz technologii pakowania towarów.

Po zrealizowaniu zadań w sferze przedprodukcyjnej zarówno towary, jak i opakowania wytwarzane są w sferze produkcji seryjnej, powiązanej najczęściej z procesem ich łączenia (czyli pakowania towarów) oraz formowaniem spaletyzowanych jednostek ładunkowych, a następnie po przeprowadzeniu finalnej kontroli jakości gotowe wyroby transportowane są do ich odbiorców (a więc dystrybutorów, hurtowników, detalistów i użytkowników) . Sfera produkcyjna w kontekście omawianej problematyki jest istotna z kilku różnorodnych powodów, przy czym z prawnego punktu widzenia najważniejszym z nich jest określenie, które z powstających w niej wyrobów staną się desygnatami legalnej definicji pojęcia opakowanie. Ma to szczególne znaczenie z uwagi na to, że im definicja ta będzie szersza, tym więcej z nich zostanie poddanych (po wycofaniu z użytku) działaniom wymaganym dla odpadów opakowaniowych (w szczególności odzyskowi i recyklingowi). Problemy rodzi fakt, że bardzo liczne współcześnie i zróżnicowane funkcje opakowań powodują zacieranie się granicy pomiędzy ochroną, marketingiem i prezentacją. Oznacza to, w przypadku niektórych wyrobów, trudności z ustaleniem różnicy między opakowaniem a przedmiotem użytku czy nawet materiałem opakowaniowym (np. wyrafinowane opakowanie kosmetyku, mogące samodzielnie pełnić funkcję ozdobnego pojemnika).

Legalne zdefiniowanie pojęcia opakowanie nie jest więc zadaniem łatwym, a wynika to również stąd, że żadna z definicji opakowań funkcjonujących na gruncie różnych, zajmujących się nimi nauk , nie jest dość "szczelna", by zapewnić realizację celów ekologicznych - co było istotne dla najpierw odpowiednich przepisów wspólnotowych (dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych), następnie przepisów prawa wewnętrznego. Co więcej, praktyka wykazała, że pojęcie zdefiniowane w art. 3 wskazanej dyrektywy musiało ulec nowelizacji, nie tylko wskutek konieczności jego dalszego "uszczelnienia", ale również w wyniku trudności interpretacyjnych, jakie początkowo nastręczało . Nowelizacja ta dokonana została dyrektywą 2004/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, uzupełniającą wcześniejszą definicję o dodatkowe kryteria. W ustawodawstwie polskim definicja opakowań została umieszczona w art. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 z późn. zm.), a z uwagi na to, że stanowi ona centralne pojęcie tej ustawy, jak również dlatego, że odwołuje się do niej ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 90, poz. 607), definicja ta wymaga szczególnej uwagi .

Pozostając przy sferze produkcyjnej towarów i opakowań, warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię, ważną z logistycznego punktu widzenia, mianowicie na fakt, że powstające w tej sferze odpady opakowaniowe pochodzą najczęściej z opakowań wielkogabarytowych (transportowych i zbiorczych), których ilość jest stosunkowo niewielka i raczej niesprawiająca problemów z zagospodarowaniem . Wynika to też stąd, że z reguły nie są one zanieczyszczone resztkami umieszczonych w środku produktów oraz pozostają skupione, ponieważ nie trafiają do ostatnich ogniw łańcucha opakowaniowego, jakimi są m.in. placówki handlowe, podmioty gospodarcze i konsumenci.

Największym problemem logistycznym, związanym z gospodarowaniem odpadami opakowaniowymi, jest bowiem ilość i rozproszenie tego typu odpadów pochodzących po produktach codziennego użytku. Powstają one oczywiście w ostatniej sferze pełnego cyklu życia towarów i opakowań, czyli w sferze poprodukcyjnej, obejmującej takie etapy jak transport, składowanie i sprzedaż towarów (często wraz z zapewnieniem usług posprzedażnych, tj. serwisowanie) oraz ich użytkowanie, tudzież konsumpcję . Omawiana sfera ma znaczny udział, jeśli chodzi o ilość generowanych odpadów opakowaniowych, m.in. z uwagi na to, że wymaga częstego przemieszczania małych ilości towarów, co wymusza tym samym stosowanie większej ilości różnorodnych opakowań.

Najistotniejsze znaczenie odgrywa jednak rozproszenie źródeł powstawania odpadów opakowaniowych, którymi są w większości gospodarstwa domowe. Wprawdzie odpady te powstają nie tylko w nich, ale kolejno we wszystkich ogniwach łańcucha opakowaniowego, począwszy od wspomnianych już producentów opakowań i towarów, poprzez jednostki handlowe i podmioty gospodarcze, aż po biura, szkoły, urzędy i wiele innych podmiotów, jednakże odpady opakowaniowe powstające w gospodarstwach domowych są zdecydowanie najtrudniejsze do wykorzystania. Na ich rozproszenie i ilość wpływa bowiem to, że pochodzą one przede wszystkim z opakowań jednostkowych po towarach konsumpcyjnych, których udział w rynku jest ogromny. Do tego są najczęściej zanieczyszczone resztkami tych towarów i niejednorodne materiałowo, a ich konstrukcje często mogą utrudniać oddzielenie od siebie poszczególnych ich części, a więc tym samym ich segregację.

Jeśli chodzi o zbiórkę odpadów opakowaniowych z gospodarstw domowych nie można nie podkreślić, że w większości gmin w Polsce jest ona wciąż niedostatecznie efektywna, a potwierdzają to dane zaprezentowane w KPGO 2010, które wykazały, że z gospodarstw tych teoretycznie można było pozyskać 900 tys. ton odpadów opakowaniowych, podczas gdy w rzeczywistości masa ta została zdeponowana na składowiskach. Jest to działaniem dalece niekorzystnym zarówno z prawnego, ekologicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia, przy czym sytuacja ta (obok takich czynników jak rozproszenie, ilość i jakość tych odpadów) podyktowana jest również znacznymi kosztami ich zbiórki bezpośrednio od konsumentów. Wymaga ona bowiem ich wstępnej segregacji przeprowadzanej na poziomie każdego gospodarstwa domowego, zorganizowania sieci pojemników oraz odbioru, transportu i przygotowania takich odpadów do przetworzenia . Wyszczególnione powyżej działania, podejmowane po wycofaniu opakowań z użytku i mające na celu przygotowanie ich do odzysku i recyklingu, jak również same te procesy, stanowią wycinek pełnego cyklu życia opakowań, określany ostatnio mianem sfery pokonsumpcyjnej . Ponieważ działania te składają się na definiowane prawem gospodarowanie odpadami, sfera pokonsumpcyjna pełnego cyklu życia opakowań stanowi tym samym zasadniczy przedmiot zainteresowania regulacji prawnych, które kształtują system gospodarowania odpadami opakowaniowymi.

Gospodarowanie odpadami, w myśl art. 1 ust. 1 lit d) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/12/WE z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE L 114 z dnia 27 kwietnia 2006 r., s. 9) , oznacza ich zbieranie, transportowanie, odzysk oraz unieszkodliwianie, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami ich unieszkodliwiania . Do definicji tej odwołuje się również dyrektywa 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, przy czym w odniesieniu do nich skupia się na takich działaniach jak odzysk i recykling. Z tych względów system gospodarowania odpadami może być definiowany jako "system organizacyjno-prawny obejmujący całokształt działań prowadzących do odzyskiwania z odpadów opakowaniowych użytecznych surowców [...]" .

System taki musi być tworzony w oparciu o ustalone dyrektywą ramową zasady postępowania z odpadami (stanowiące jednocześnie hierarchię dotyczących ich działań), które urzeczywistniają założenia takich zasad prawa ochrony środowiska jak zasada prewencji wraz z regułą ostrożności oraz zasada prelikwidacji szkody . W myśl art. 3 dyrektywy ramowej priorytetem postępowania z odpadami jest więc zapobieganie ich powstawaniu lub przynajmniej ograniczenie ich ilości i szkodliwości, a preferowanym sposobem zagospodarowania tych odpadów, których powstania nie udało się uniknąć, jest ich odzysk w drodze recyklingu lub dowolnego innego procesu, w celu uzyskania z nich surowców wtórnych, ewentualnie wykorzystanie tych odpadów jako źródła energii. Jeżeli okaże się to niemożliwe, odpady takie powinny zostać poddane procesom unieszkodliwiania, a dopiero w ostateczności składowane . W odniesieniu do odpadów opakowaniowych ustawodawca europejski wprowadził dodatkowo w art. 1 dyrektywy 94/62/WE pewną modyfikację tej hierarchii, stwierdzając, iż gospodarowanie nimi powinno obejmować w pierwszym rzędzie oczywiście zapobieganie ich powstawaniu oraz, w ramach dodatkowych zasad podstawowych, wielokrotne użycie opakowań. Modyfikacja tej hierarchii dotyczy również określenia w odniesieniu do odpadów opakowaniowych obowiązkowych poziomów ich odzysku i recyklingu.

Zaprezentowana powyżej hierarchia działań dotyczących odpadów wpływa tym samym (obok innych czynników) na konieczność objęcia regulacjami prawnymi, kształtującymi krajowe systemy gospodarowania odpadami opakowaniowymi, całego cyklu życia opakowań, a fakt, że za ich ilość i jakość odpowiedzialna jest sfera produkcyjna, powoduje z kolei oparcie takich regulacji na zasadzie rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Zasada została sformułowana w pierwszej połowie lat 90. XX w. w ramach OECD, a następnie znalazła zastosowanie w prawie unijnym. Polega ona na odpowiedzialności producenta wybranego produktu za ten produkt w całym cyklu jego życia, obejmującej nie tylko odpowiedzialność za odpady, powstające w toku produkcji, ale również za odpady powstające po tym produkcie .

Systemy gospodarowania odpadami opakowaniowymi wprowadzone w państwach unijnych opierają się w konsekwencji na wysokich wymaganiach w zakresie ochrony środowiska oraz na udziale przemysłu produkującego i użytkującego opakowania, co wynika również z założenia, że administracja rządowa nie będzie w stanie sama poradzić sobie z tak kompleksowym i poważnym problemem, m.in. z powodu braku odpowiednich zasobów finansowych czy też niedostatecznej liczby urzędników. Systemy te co do zasady przewidują zarządzanie gospodarką odpadami opakowaniowymi na szczeblu krajowym przez resort odpowiedzialny za stan środowiska, a zarządzanie to obejmuje wytyczanie (uzgodnionych ze sferą przemysłową) ekologicznych celów długoterminowych oraz zadań strategicznych dla poszczególnych ogniw łańcucha opakowaniowego (poprzez akty prawne i normatywne), jak również prowadzenie kontroli ich realizacji. Organizowanie działań operacyjnych związanych z odzyskiem odpadów, co bardzo istotne, pozostawiono w gestii przemysłu. Skutkiem tego w większości państw UE do wypełniania indywidualnych obowiązków przedsiębiorców powołane zostały przez nich specjalne organizacje, w których uczestnictwo jest fakultatywne. Organizacje te są monitorowane i działają pod kontrolą ministerstwa do spraw środowiska lub innego niezależnego ciała, co ma na celu koordynację działań związanych z odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych oraz ustalenie zadań poszczególnych jednostek łańcucha opakowaniowego, w tym administracji samorządowej i rządowej, jak również konsumentów .

Jedną z podstawowych kwestii związanych z budowaniem systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi jest określenie zasad jego finansowania. Większość systemów, które funkcjonują w UE, to systemy oparte na funduszach utworzonych z opłat licencyjnych. Założenia polegają na tym, że od zobowiązanych przedsiębiorców pobierane są opłaty licencyjne za użytkowanie określonego znaku umieszczanego na opakowaniach. Opłaty te mają na celu pokrycie kosztów zbiórki i przygotowania odpadów opakowaniowych do odzysku i recyklingu. Ich wpłacenie na rzecz uprawnionej do tego spółki (która uprzednio musi uzyskać akredytację przeprowadzaną przez ministerstwo środowiska) powoduje jednocześnie przejęcie przez nią od przedsiębiorców ich obowiązków. W konsekwencji przedsiębiorcy stosujący opakowania wielokrotnego użytku i samodzielnie odbierający opakowania z rynku nie są zobowiązani do ponoszenia takich opłat. Na uwagę zasługuje też fakt, iż poza systemem niemieckim w większości państw UE za prowadzenie zbiórki odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych odpowiedzialność ponoszą władze lokalne. Dofinansowanie prac związanych ze zbiórką i przygotowaniem takich odpadów do odzysku i recyklingu przewidziane jest w ramach umów zawartych przez te władze z organizacjami odzysku i dotyczy odpadów faktycznie zebranych i przekazanych do zakładów przetwórczych .

Systemy oparte na opłatach licencyjnych co do zasady oceniane są jako sprawne i skuteczne (przede wszystkim z uwagi na to, że zapewniają odzysk i recykling bardzo problematycznych opakowań jednostkowych). Jednak koszty tych systemów ponoszone de facto przez społeczeństwa są dość wysokie, co wynika z faktu, że w niektórych krajach (przykładowo w Niemczech) systemy te ulegały monopolizacji przez pojedyncze organizacje odzysku .

Odzysk i recykling odpadów opakowaniowych okazał się natomiast tańszy w krajach, w których udało się zachować system wolnorynkowy . Przykładem takiego systemu może być system brytyjski, w którym, zamiast nałożenia obowiązku odbioru opakowań na przedsiębiorców wprowadzających je na rynek, wprowadzono rozłożoną na różne ogniwa łańcucha opakowaniowego odpowiedzialność za odzysk odpadów oraz - dla indywidualnych przedsiębiorców - obowiązek udokumentowania tego odzysku w formie potwierdzonych dokumentów, wydawanych przez oficjalnie zarejestrowane zakłady odzysku. Obowiązek ten może być wypełniany samodzielnie lub przez członkostwo w branżowych organizacjach przemysłowych, zarejestrowanych w agencjach rządowych .

Państwa Unii Europejskiej, wdrażające postanowienia dyrektywy 94/62/WE za pomocą różnych systemów organizacyjno-prawnych, obserwują osiągane przez siebie wyniki i próbują wyciągnąć z rozwiązań innych krajów to, co najlepsze . Z uwagi na to, że polski system gospodarowania odpadami opakowaniowymi był tworzony dużo później niż przykładowo niemiecki, austriacki czy brytyjski, przyjęte u nas rozwiązania (bazujące oczywiście w ogólnych założeniach na wytycznych wyznaczonych dyrektywą 94/62/WE) stanowią od strony techniczno-organizacyjnej mieszankę systemu opartego na opłatach licencyjnych, systemu angielskiego oraz systemu centralnie sterowanego (z uwagi na wprowadzenie u nas opłat produktowych) .

System, jaki funkcjonuje w naszym kraju od 1 stycznia 2002 r., w obecnym kształcie opiera się na takich podstawach jak:

Celem regulacji kształtujących ten system jest podniesienie jakości wytwarzanych odpadów poprzez motywowanie przemysłu produkującego i użytkującego opakowania do stosowania opakowań przydatnych do recyklingu oraz ułatwiających recykling elementów dodatkowych opakowań (tj. zamknięcia czy etykiety). Ustalenie minimalnych poziomów odzysku i recyklingu dla poszczególnych rodzajów odpadów opakowaniowych ma z kolei stworzyć popyt na surowce wtórne, natomiast wprowadzenie ewidencji tych odpadów podyktowane jest faktem, że dane te są niezbędne do planowania, wdrażania i modernizacji technologii recyklingu odpadów, które nadal deponowane są na składowiskach, jak również tych, których zdolności przetwórcze są wciąż niewystarczające .

Najważniejszym elementem wpływającym na skuteczność całego systemu jest jednak jego finansowanie. Kosztami dofinansowania prac związanych z pozyskiwaniem odpadów opakowaniowych oraz przygotowaniem ich do odzysku i recyklingu zostali co do zasady obciążeni przedsiębiorcy, przy czym w praktyce koszty te zawarte są w cenie towarów i ponoszone przez konsumentów . Przedsiębiorcy finansują ów system bezpośrednio, dostarczając własne odpady do zakładów przetwórczych, lub pośrednio, na zasadach opłacania działań służących osiąganiu obowiązkowego poziomu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych - w formie opłat recyklingowych (za usługę przejęcia obowiązku osiągania poziomów odzysku) wpłacanych do organizacji odzysku lub opłat produktowych wpłacanych do urzędów marszałkowskich .

Organizacje odzysku, w zależności od przyjętej w statucie formy działania, przeznaczają pozyskane w ten sposób środki na dofinansowanie firm usług komunalnych zbierających odpady lub jednostek samorządu gminnego organizujących zbieranie odpadów na swoim terenie. Możliwy był również wariant finansowania systemów selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych na poziomie lokalnym ze środków pochodzących z opłat produktowych, przy czym został on zasadniczo ograniczony wskutek obniżenia wpływów z tych opłat. Efektem niedostatecznej ilości środków przeznaczanych na finansowanie zbiórki odpadów opakowaniowych, będących jednocześnie odpadami komunalnymi, było zebranie ich (według danych sprawozdawczych za rok 2004) jedynie w ilości 132,5 tys. ton .

Nie można więc w tym miejscu nie wspomnieć o tym, że oprócz odpowiedzialności przedsiębiorców za powstałe odpady opakowaniowe oraz ich udziale w finansowaniu systemu, jego ważnym elementem jest zaangażowanie samorządów wszystkich szczebli (a w szczególności samorządów gminnych), jak również konsumentów, ponieważ to od nich w dużym stopniu zależy sukces lokalnych systemów selektywnej zbiórki . Aby cały system gospodarowania odpadami opakowaniowymi był skuteczny musi być on bowiem dwustopniowy. Pierwszy stopień powinna stanowić właśnie owa selektywna zbiórka, zaś sam odzysk odpadów opakowaniowych, poprzedzony ich przygotowaniem, to dopiero stopień drugi .

Skutkiem tego regulacje prawne kształtujące polski system gospodarowania odpadami opakowaniowymi obejmują bardzo szeroką grupę przepisów, dotyczących w mniejszym bądź większym stopniu każdego z ogniw uczestniczących w łańcuchu opakowaniowym.

Stworzenie polskiego systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi w takim kształcie, w jakim obecnie funkcjonuje, było jednym z efektów dążenia do uzyskania przez nasz kraj członkostwa w Unii Europejskiej. Akcesja wymagała od Polski uprzedniego inkorporowania do krajowego systemu prawnego i administracyjnego całości acquis communautaire, czyli "dorobku wspólnotowego", na który składa się całe dotychczasowe prawo UE, obejmujące zarówno prawo pierwotne, jak i prawo pochodne , wraz z ukształtowanymi sposobami jego rozumienia i stosowania, a także polityki wspólnotowe, orzecznictwo sądowe i zwyczaje, jak również wartości tkwiące u podstaw funkcjonowania UE .

W odniesieniu do problematyki odpadów dorobek ten jest niezwykle rozległy, przy czym podstawowe źródło prawa w tym zakresie stanowi ustawodawstwo wtórne, a zwłaszcza dyrektywy, które adresowane są do państw członkowskich i wiążą je w odniesieniu do rezultatu, jaki ma być osiągnięty, ale pozostawiają przy tym organom tych państw swobodę wyboru formy i środków. Dyrektywy wymagają implementacji, która co do zasady polega na wydaniu przez właściwy organ państwa członkowskiego aktu prawnego wprowadzającego normy zawarte w dyrektywie do porządku prawnego w tym państwie . Przepisy rangi dyrektyw, dotyczące odpadów, tworzą dziś bardzo rozbudowany system aktów wdrażających stopniowo wytyczne zawierane w aktach programowych .

Najważniejszą rolę w tym systemie odgrywa dyrektywa ramowa 2006/12/WE w sprawie odpadów, która z uwagi na zakres zawartych w niej regulacji stanowi w odniesieniu do omawianej problematyki akt o charakterze lex generalis . Definiuje ona bowiem w art. 1 podstawowe dla całego systemu pojęcia, tj.: "odpady" oraz "wytwórca" i "posiadacz" odpadów (ważne dla ustalenia podmiotowego zakresu jej obowiązywania), jak również pojęcia będące częściami składowymi kluczowego dla niej terminu "gospodarowanie odpadami", czyli "unieszkodliwianie" "zbieranie" i "odzysk" odpadów.

Niezwykle istotne znaczenie mają również art. 3 i 4 powyższej dyrektywy. Pierwszy określa cele postępowania z odpadami (stanowiące jednocześnie hierarchię odnoszących się do nich działań), natomiast drugi ustala sposób, w jaki cele te mają być realizowane. Oba powyższe artykuły skonstruowane są jako podstawowe obowiązki, które wiążą państwa członkowskie, i uzupełnione są w dalszej części dyrektywy o bardziej szczegółowe obowiązki, takie jak: obowiązek prowadzenia planowej gospodarki odpadami (art. 7), obowiązek podjęcia środków w celu stworzenia zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów (art. 5), jak również obowiązek egzekwowania od określonych podmiotów wskazanych w tej dyrektywie wymagań (art. 8-14), przy czym chodzi tu przede wszystkim o wymagania adresowane do posiadaczy odpadów. Zasady te przejmuje i precyzuje nowa dyrektywa ramowa .

Dyrektywa ramowa ustala tym samym najważniejsze i podstawowe zasady postępowania z odpadami we Wspólnocie, które to zasady są następnie precyzowane i rozwijane w aktach o charakterze lex specialis, dotyczących m.in. postępowania z określonymi kategoriami odpadów . Jedną z takich kategorii, wyszczególnionych w decyzji Komisji 2000/532/WE z dnia 3 maja 2000 r. zastępującej decyzję Komisji 94/3/WE ustanawiającą listę odpadów zgodnie z art. 1 lit. a) dyrektywy Rady 75/442/EWG w sprawie odpadów oraz decyzję Rady 94/904/WE ustanawiającą listę odpadów niebezpiecznych zgodnie z art. 1 ust. 4 dyrektywy Rady 91/689/EWG w sprawie odpadów niebezpiecznych, zmienionej decyzjami Komisji 2001/118/WE, 2001/119/WE i 2001/573/WE (Dz. Urz. WE L 226 z dnia 6 września 2000 r., s. 151 z późn. zm.) i wymagających odrębnych regulacji prawnych, stanowią odpady opakowaniowe. Dla potrzeb regulacji na poziomie ponadnarodowym na pierwszy plan w odniesieniu do tych odpadów wysuwają się z punktu widzenia UE takie kwestie jak konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony środowiska przy jednoczesnym zagwarantowaniu właściwego funkcjonowania wspólnego rynku . Mechanizmy rynkowe wymuszają bowiem przyjęcie takich rozwiązań, które z jednej strony dążyć będą do zmniejszenia negatywnego oddziaływania na środowisko opakowań i powstających z nich odpadów, a z drugiej strony pozwolą na uniknięcie tworzenia barier handlowych oraz zniekształcenia lub ograniczenia konkurencji w obrębie UE .

Pierwszym przejawem zainteresowania Wspólnoty powyższą problematyką była nieobowiązująca już dziś dyrektywa Rady 85/339/EEC z dnia 27 czerwca 1985 r. o pojemnikach na napoje przeznaczone do konsumpcji (Dz. Urz. WE L 176 z dnia 6 lipca 1985 r., s. 18), która zawierała w swojej treści dość ogólne postanowienia zobowiązujące państwa członkowskie do popierania systemu wielokrotnego użycia opakowań . Aktualnie problematyce opakowań i powstających z nich odpadów bezpośrednio poświęcone są w UE takie akty prawne jak:

System wskazanych wyżej aktów stanowiących (dyrektywy) i wykonawczych (decyzje) tworzy podstawy prawne dla określenia wymagań, jakim powinny odpowiadać opakowania (a pośrednio także używane do ich produkcji materiały) z punktu widzenia ochrony środowiska, natomiast w odniesieniu do problematyki gospodarowania odpadami opakowaniowymi przepisy te precyzują i modyfikują zasady ogólne wynikające z postanowień dyrektywy ramowej 2006/12/WE . Modyfikacje te zostały już częściowo omówione wyżej i dlatego też w tym miejscu wystarczy skupić się na szczegółowych obowiązkach państw członkowskich, wynikających z dyrektywy 94/62/WE, która zobowiązuje je do podjęcia takich działań jak :

Na uwagę zasługuje fakt, iż dyrektywa 94/62/WE w większości wymienionych przypadków nie określa szczegółowych rozwiązań, lecz wskazuje jedynie cele, jakie powinny być osiągnięte przez państwa członkowskie, a co za tym idzie pozostawia im dość dużą swobodę w wyznaczaniu zakresu obowiązków skierowanych do przedsiębiorców oraz w kształtowaniu krajowych systemów organizacyjno-prawnych. Dyrektywa ta nie ingeruje bowiem w sferę wzajemnych stosunków pomiędzy odpowiedzialną za realizację jej postanowień administracją publiczną a podmiotami gospodarczymi prowadzącymi działalność w sektorach gospodarki związanych z problematyką opakowań . Skutkiem tego funkcjonujące w państwach UE systemy gospodarowania odpadami opakowaniowymi, choć oparte są na tych samych zasadach, mają jednocześnie inną formę i kształt.

Kolejną istotną kwestią jest fakt, iż omawiana dyrektywa należy do dyrektyw opartych na zasadach nowego, globalnego podejścia, których zadaniem jest dbanie o to, aby w obrocie znajdowały się tylko wyroby bezpieczne dla życia zdrowia i środowiska. Co za tym idzie, w odróżnieniu od dyrektyw starego podejścia, precyzujących szczegółowe wymagania techniczne, nowe dyrektywy, w tym dyrektywa 94/62/WE, zawierają tylko ogólne i podstawowe wymagania odnoszące się do ochrony zdrowia, środowiska i bezpieczeństwa. Dyrektywa ta nie zawiera więc wymagań technicznych (poza określeniem dopuszczalnych poziomów metali ciężkich w opakowaniach), lecz do ich ustanowienia obliguje europejskie organizacje normalizacyjne .

Należy również dodać, iż poza zakresem dyrektywy znalazły się takie kwestie jak regulacje dotyczące szczegółowych wymogów w odniesieniu do opakowań i odpadów opakowaniowych w zakresie kontroli bezpieczeństwa, ochrony zdrowia, higieny, zasad transportu oraz gospodarowania odpadami niebezpiecznymi, jak również regulacje zagadnień dotyczących gospodarowania odpadami oraz warunków, jakie mają spełniać urządzenia i instalacje służące do wykorzystywania lub unieszkodliwiania odpadów .

Aktem umiejscowionym najwyżej w hierarchii krajowych źródeł prawa jest naturalnie Konstytucja RP, która w art. 5 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska "[...] zapewnia ochronę środowiska [...] zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju". Z uwagi na fakt, że zasada ta jest zarówno zasadą ogólną systemu prawa, jak i kardynalną zasadą polityki ekologicznej Unii Europejskiej (stwierdzającą - w kontekście niniejszego opracowania - iż powstawaniu odpadów należy zapobiegać, a nie tylko prowadzić działania mające na celu ich likwidację), uznawana jest tym samym za podstawową wytyczną, wyznaczającą kierunek dalszych unormowań, w tym także dotyczących odpadów opakowaniowych .

Doprecyzowanie, co należy rozumieć przez rozwój zrównoważony, dokonane jest w ustawie, która stanowi sui generis konstytucję w systemie prawnym ochrony środowiska w Polsce, mianowicie w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Powyższa ustawa określa także inne zasady ogólne dla tej gałęzi prawa, stanowiące wskazówki interpretacyjne, które dokonują uchylenia lub zmiany przepisów z nimi sprzecznych oraz precyzują kryteria konstruowania aktów wykonawczych, jak również wytyczają kierunki przyszłych unormowań . Wśród zasad tych należy wymienić zasadę kompleksowości ochrony środowiska (art. 5), zasadę prewencji wraz z regułą ostrożności (art. 6) oraz zasadę zanieczyszczający płaci (art. 7). W myśl dwóch ostatnich zasad podmioty, których działalność może niekorzystnie oddziaływać na środowisko, zobowiązane są podjąć działania zapobiegawcze oraz ponieść koszty likwidacji skutków powstałych zanieczyszczeń. Ponieważ podmiotami tymi są również przedsiębiorcy będący wytwórcami i użytkownikami opakowań, możliwy jest tym samym wniosek, iż powyższa ustawa wyznacza najbardziej ogólne zasady postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi .

Ponadto rozdział 3 działu II w tytule III prawa ochrony środowiska formułuje ogólne wymagania w zakresie wytwarzania i wprowadzania do obrotu produktów (a więc także opakowań), dotyczące zwłaszcza ograniczania:

W odniesieniu do samych opakowań ustawa stwierdza w art. 172, iż powinny one spełniać wymagania ochrony środowiska określone w przepisach odrębnych. Przepisy odrębne, dotyczące zarówno opakowań, jak i powstających z nich odpadów, zawarte są w ustawie o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej, jak również w szeregu rozporządzeń wydanych w celu ich wykonania.

Ustawa o opakowaniach reguluje dwie grupy zagadnień, mianowicie wymagania dotyczące opakowań oraz wymagania dotyczące postępowania z powstającymi z nich odpadami, przy czym treść i zakres wymagań zawartych w pierwszej grupie warunkowana jest przede wszystkim wymaganiami grupy drugiej, ponieważ ma dążyć do ułatwienia ich realizacji. Zakresem podmiotowym ustawy objęci są przedsiębiorcy wytwarzający opakowania i produkty w opakowaniach, przedsiębiorcy, którzy dokonują wewnątrzwspólnotowej dostawy i nabycia oraz importu i eksportu opakowań i produktów w opakowaniach, a także sprzedawcy i użytkownicy produktów w opakowaniach. Jej zakres przedmiotowy dotyczy natomiast opakowań wprowadzanych na terytorium RP w ramach procedury dopuszczenia do obrotu lub wewnątrzwspólnotowego obrotu opakowań będących przedmiotem działalności gospodarczej na terenie kraju oraz wszystkich powstałych z nich odpadów opakowaniowych.

Należy w tym miejscu również zaznaczyć, iż zgodnie z art. 4 u.o.o.o. jej przepisy nie naruszają wymagań dotyczących opakowań przewidzianych w przepisach odrębnych, co oznacza, iż przepisy tejże ustawy zawierają normy o charakterze generalnym w stosunku do ustaw, które w sposób szczególny regulują zagadnienia dotyczące opakowań na poszczególne rodzaje produktów . Tym samym, jeżeli w danym obszarze istnieją przepisy szczególne, powyższa ustawa nie wyłącza ich ani nie zastępuje.

W odniesieniu do odpadów powstających z opakowań szczególne obowiązki dotyczące ich zagospodarowania uregulowane zostały w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej. Ustawa ta określa obowiązki wskazanych grup przedsiębiorców, przy czym adresatami zawartych w niej norm są także organy administracji publicznej (rozdział V ustawy) oraz fundusze ochrony środowiska (rozdział VI ustawy). Podstawowym obowiązkiem przedsiębiorców, nałożonym powyższą ustawą, jest zapewnienie odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych, który to obowiązek polega na konieczności osiągnięcia określonego poziomu recyklingu, ustalonego jako procent masy opakowań wprowadzanych w danym roku na rynek krajowy. Został on skonkretyzowany w formie docelowego poziomu odzysku i recyklingu, który musi być osiągnięty do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz do 2014 r.

Powyższe ustawy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i od tego też momentu funkcjonuje w Polsce ukształtowany nimi krajowy system gospodarowania odpadami opakowaniowymi.

Ustawy te wdrażają postanowienia dyrektywy 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych i stanowią tym samym, w odniesieniu do problematyki związanej z omawianą kategorią odpadów, akty o charakterze lex specialis. Wprowadzone nimi dodatkowe obowiązki, skierowane do poszczególnych ogniw uczestniczących w łańcuchu opakowaniowym, są bowiem niezależne od obowiązków posiadaczy i wytwórców odpadów, a świadczy o tym fakt, iż w kwestii ogólnych zasad postępowania z odpadami, zarówno ustawa o opakowaniach (art. 1 ust. 2 i 3), jak i ustawa o obowiązkach przedsiębiorców (art. 1 ust. i 5) odwołują się do prawa ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach.

Ustawa o odpadach stanowi podstawowy akt regulujący w ustawodawstwie krajowym problematykę postępowania z odpadami. Wdraża ona postanowienia dyrektywy ramowej 2006/12/WE w sprawie odpadów i definiuje w ślad za nią podstawowe dla całego systemu pojęcia, w tym: "odpady", "odpady komunalne", "gospodarowanie odpadami" (wraz z określeniem składających się na to gospodarowanie działań), jak również pojęcia "posiadaczy" i "wytwórców" odpadów. To właśnie do wytwórców i posiadaczy odpadów skierowana jest większość nałożonych ustawą o odpadach obowiązków, w tym obowiązek prowadzenia działań zgodnych z określonymi w niej zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami, jak również obowiązek uzyskania określonych pozwoleń, m.in. pozwoleń na wytwarzanie odpadów oraz gospodarowanie nimi w takim zakresie, jaki rzeczywiście prowadzą .

W odniesieniu do problematyki odpadów opakowaniowych na szczególną uwagę zasługuje także rozdział 3a tejże ustawy, normujący zadania samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Rozdział ten wprowadzony został do ustawy o odpadach ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458) i tym samym przeniósł do niej (oraz rozszerzył) regulacje dotyczące zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, umieszczone poprzednio w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.).

Od momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. od dnia 13 października 2005 r., obowiązkowymi zadaniami własnymi gminy w zakresie zbierania odpadów jest zapewnienie objęcia wszystkich jej mieszkańców zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych oraz zapewnienie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, tak, aby było możliwe m.in. osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Wprowadzenie takich regulacji jest efektem, wynikającej z analizy pełnego cyklu życia opakowań, potrzeby objęcia systemem gospodarowania odpadami opakowaniowymi wszystkich uczestniczących w tym cyklu ogniw. Z uwagi na to, że większość opakowań trafiających do obrotu (w tym problematycznych opakowań jednostkowych) staje się po wycofaniu z użytku odpadami komunalnymi, niemożliwe byłoby tym samym pominięcie w omawianym zakresie szczególnych obowiązków gmin, w tym zwłaszcza obowiązku zapewnienia warunków funkcjonowania selektywnej zbiórki, która jest jednym z najważniejszych elementów efektywnego odzysku i recyklingu omawianej kategorii odpadów. Pozostałe obowiązki gmin w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, a co za tym idzie również komunalnymi odpadami opakowaniowymi, zawarte są w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zapewnienie przez gminy warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym opakowaniowych, oznacza tworzenie odpowiedniego prawa lokalnego, właściwe wydawanie m.in. zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz egzekwowanie prawa, ale przede wszystkim przygotowanie dokumentów planistycznych . Prowadzenie planowej gospodarki odpadami jest, jak wskazywano wyżej, jednym z podstawowych obowiązków państw członkowskich UE, wynikającym z dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów.

W prawie krajowym regulacje dotyczące planów gospodarki odpadami zawarte są w rozdziale 3 ustawy o odpadach, która zakłada, że plany te mają tworzyć pewien zhierarchizowany system, obejmujący plan krajowy oraz plany wojewódzkie, powiatowe i gminne (przy czym dla miast mających status powiatu plan powinien łączyć cechy planu powiatowego i gminnego). Hierarchiczna budowa tego systemu polega na konieczności zapewnienia zgodności planów niższego szczebla z polityką ekologiczną państwa oraz planami szczebla wyższego, przy czym nie tylko z planami szczebla bezpośrednio wyższego, ale także ze wszystkimi pozostałymi planami. Przyjęcie takiego rozwiązania ma bowiem na celu zapewnienie spójności i kompleksowości planowanych działań w dziedzinie gospodarki odpadami .

Plany te nie mają charakteru aktów normatywnych w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji, co oznacza, iż nie mogą zawierać obowiązków adresowanych bezpośrednio do podmiotów pozostających poza systemem administracji publicznej, ale nie oznacza to jednocześnie, że posiadacze odpadów nie są nimi w ogóle związani. Zgodnie z art. 7 u.o. mają oni bowiem obowiązek postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz właśnie planami gospodarki odpadami. Naruszenie tego obowiązku nie jest wprawdzie zagrożone bezpośrednimi sankcjami, ale może prowadzić do podjęcia wobec posiadaczy odpadów określonych działań nadzorczych . Postanowienia planów powinny być także przenoszone do decyzji administracyjnych, regulujących związane z gospodarowaniem odpadami obowiązki ich wytwórców i posiadaczy . W myśl art. 15 ust. 7 u.o. zarówno krajowy, wojewódzkie, jak i powiatowe plany gospodarki odpadami muszą obejmować wszystkie rodzaje odpadów powstające na obszarze danej jednostki administracyjnej oraz przywożone na jej obszar, a w szczególności m.in. odpady komunalne i odpady opakowaniowe.

W treści planów gospodarki odpadami, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.o., powinny znaleźć się:

Obowiązujący aktualnie Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2010, przyjęty uchwałą Rady Ministrów nr 233 z dnia 29 grudnia 2006 r. (M.P. Nr 90, poz. 946), w odniesieniu do odpadów opakowaniowych identyfikuje takie problemy wymagające rozwiązania jak:

Wskazanym w tym planie nadrzędnym celem, w zakresie gospodarki omawianą kategorią odpadów, w okresie od 2007 do 2018 r., jest taka rozbudowa systemu gospodarowania nimi, by możliwe było osiągnięcie jak najwyższych poziomów odzysku i recyklingu. Wyszczególnione w ten sposób problemy oraz cel gospodarowania odpadami opakowaniowymi powinny tym samym znaleźć odzwierciedlenie w planach niższego szczebla, w tym w planach gminnych.