Kuszlewicz Karolina, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz

Przepisy dotyczące ochrony zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem nie stanowią aktualnie odrębnej gałęzi prawa, dlatego w systemie jego źródeł nie zajmują jednoznacznego miejsca . W odniesieniu do powyższego należy odnotować dwa podejścia wyrażone w doktrynie.

Pierwsze z nich zakłada, że przepisy dotyczące ochrony zwierząt (w tym ochrony przed niehumanitarnym traktowaniem) stanowią część większej całości. W odniesieniu do polskiego ustawodawstwa W. Radecki stawia tezę, że „przepisy o ochronie zwierząt, stanowią fragment większej całości obejmowanej zwykle mianem prawa ochrony przyrody, które z kolei wchodzi w zakres prawa ochrony środowiska” . Twierdzenie to potwierdza J. Ciechanowicz-McLean, uznając, że przepisy o ochronie przyrody mają charakter działowy w stosunku do regulacji ochrony środowiska, stanowiąc jej element składowy . Analogiczną koncepcję w stosunku do prawa międzynarodowego prezentuje A. Przyborowska-Klimczak . Autorka powołuje się na stanowisko A. Kissa, przewodniczącego Europejskiej Rady Prawa Środowiska, który uznając środowisko za pewną uniwersalną całość, wskazywał, że w ramach tej całości wypracowane zostały poszczególne „sektory” odnoszące się do konkretnych zagadnień ochrony środowiska. Jednym z takich sektorów jest ochrona przyrody, która wymaga specyficznych dla siebie regulacji. Zwierzęta z kolei są jednym z podstawowych składników przyrody, należącym do jej zasobów naturalnych .

Powyższe rozważania odnosić w mojej ocenie należy jednak wyłącznie do obszaru ochrony zwierząt traktowanych jako część większej przyrodniczej całości, nie zaś do zagadnienia ochrony zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem, którego przedmiotem ochrony jest zdrowie i życie każdego zwierzęcia, niezależnie od jego przynależności gatunkowej czy wartości przyrodniczej . Zdecydowanie różnie określone są bowiem na poziomie ochrony środowiska oraz ochrony zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem dobra chronione prawem, co więcej – inne są źródła tej ochrony . W przepisach środowiskowo-przyrodniczych zwierzęta chronione są jako część większej całości środowiska przyrodniczego , nie zaś jako zindywidualizowane istoty żywe, zasługujące na szacunek przez sam fakt istnienia. Jak słusznie wskazuje T. Pietrzykowski, „aksjologia przepisów o ochronie dobrostanu zwierząt odwołuje się do moralnych ograniczeń krzywdzenia ich, a nie potrzeby zachowania środowiska naturalnego w odpowiednim niepogorszonym stanie” . W tym zakresie ustawa o ochronie zwierząt ma inny jakościowo charakter od przepisów środowiskowych, zdecydowanie bardziej zbliżony do Światowej Deklaracji Praw Zwierząt , która jednak nie jest formalnym źródłem prawa.

W związku z tym drugie podejście, którego jestem przedstawicielką, zakłada, że powinna nastąpić stopniowa zmiana na rzecz wyodrębniania prawnej ochrony zwierząt jako osobnego, jakościowo szczególnego obszaru regulacji. Przepisy dotyczące zwierząt określone są co prawda w różnych rodzajowo aktach prawnych, obejmujących prawo ochrony środowiska, ochronę przyrody, prawo łowieckie, przepisy regulujące rybactwo, prawo sanitarne i weterynaryjne, a jeśli chodzi o gałęzie prawa – w przeważającym stopniu w prawie administracyjnym i karnym. Regulacje te mają jednak zróżnicowany jakościowo charakter, wobec czego zasadniczym przedmiotem większości z nich nie jest ochrona zwierząt (rozumianych jako czujące istoty, którym należna jest opieka, ochrona i szacunek) przed niehumanitarnym traktowaniem.

W 2002 r. w doktrynie została nazwana potrzeba wyodrębnienia wszystkich zagadnień związanych z prawnoadministracyjną ochroną zwierząt w jeden kodeks – tzw. kodeks prawa ochrony zwierząt . Uważam, że ograniczanie się do regulacji administracyjnych w tym zakresie jest nieuzasadnione, biorąc pod uwagę zróżnicowaną problematykę prawnej ochrony zwierząt. Zgadzam się z T. Pietrzykowskim, że w odniesieniu do prawnej ochrony zwierząt aktualnie znajdujemy się na etapie tworzenia zrębów nowej gałęzi prawa i prawoznawstwa . Autor wskazuje, że „jest to klasyczny przykład właśnie odrębnej gałęzi prawa in statu nascendi”.

W 2016 r. zostało wydane opracowanie Jak Polacy znęcają się nad zwierzętami? Raport z monitoringu sądów, prokuratur i policji, przygotowane przez organizacje pozarządowe, zajmujące się prawnymi aspektami ochrony zwierząt . Raport ten ma istotne znaczenie dla oceny rzeczywistego stosowania ustawy o ochronie zwierząt, Fundacja przeanalizowała bowiem dane pochodzące z aż 1/3 wszystkich działających na terenie Polski, losowo wybranych sądów rejonowych (146) i prokuratur (147) oraz komend wojewódzkich policji (16) i jest on aktualnie jedynym badaniem przeprowadzonym na taką skalę w Polsce . Z raportu wynika, że w latach 2012–2014 wobec aż 74% zarejestrowanych spraw związanych z podejrzeniem popełnienia przestępstwa przeciwko zwierzętom organy ścigania wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (31,5%) albo o jego umorzeniu (42,6%). Zaledwie w 19% zarejestrowanych spraw doszło w ogóle do wniesienia aktu oskarżenia. W pozostałych sprawach (6,6%) nie doszło do merytorycznego zakończenia postępowania przygotowawczego w okresie objętym raportem albo został skierowany wniosek do sądu o warunkowe umorzenie postępowania.

Powyższe statystyki przekładają się na niski poziom zaufania społecznego do organów ścigania . W raporcie czytamy m.in., że 32% ankietowanych podczas monitoringu obywateli i obywatelek wyraziło przekonanie, że ich zgłoszenia dotyczące przemocy wobec zwierząt nie zostały poważnie potraktowane przez organy ścigania. Aż 58% przedstawicieli i przedstawicielek organizacji pozarządowych, które wzięły udział w badaniu ankietowym, negatywnie oceniło zaangażowanie funkcjonariuszy policji w dochodzenia prowadzone na skutek ich zgłoszeń.

Zauważyć należy, że nie istnieje w chwili obecnej model swoistej kooperacji pomiędzy kompetencjami organizacji społecznych a organami ścigania i to również, w mojej ocenie, negatywnie rzutuje na efektywność przepisów ustawy. Wprawdzie, zgodnie z art. 40 u.o.z., organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą współdziałać z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie, niemniej przepis ten pozostaje na tyle ogólny, że nie tworzy ram jakiegokolwiek modelu współpracy. Z mojego doświadczenia zawodowego wynika, że w większości przypadków sprawy związane z przestępstwami lub wykroczeniami z ustawy o ochronie zwierząt inicjowane są przez przedstawicieli organizacji społecznych, które to organizacje zwykle nie dysponują własną obsługą prawną, dlatego tym bardziej istotna jest rola organów ścigania, które powinny reagować niezwłocznie i z należytą powagą na zgłoszenia, co jest m.in. niezbędne dla prawidłowego zabezpieczenia dowodów w sprawie.

Podkreślić należy, że nie znamy rzeczywistej skali krzywdzenia zwierząt, która wypełnia znamiona przestępstw lub wykroczeń z ustawy o ochronie zwierząt. Poruszamy się jedynie w obrębie tylko tych spraw, które „wypłynęły”, zwykle w związku z interwencją organizacji pozarządowej lub osób prywatnych, które decydują się na zawiadomienie policji. Należy zakładać, że zdecydowana większość spraw nigdy nie ujrzy światła dziennego. Ze wspomnianego wyżej Raportu wynika, że w latach 2012–2014 w badanych organach ścigania zarejestrowano 4475 spraw z art. 35 ust. 1, 1a i 2 u.o.z. , przy czym wobec 1409 spraw (31,5%) wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a 1908 (42,6%) zarejestrowanych spraw umorzono. Oznacza to, że zaledwie w odniesieniu do niecałych 20% spraw w ogóle organy ścigania wniosły akty oskarżenia. Z kolei z „Raportu o stanie bezpieczeństwa w Polsce w roku 2016” wynika, że o przestępstwa z ustawy o ochronie zwierząt wszczęto 2496 postępowań, co oznacza wzrost ich liczby o 12% w porównaniu z rokiem 2015 . Raport ten jednak nie wskazuje, w jakim odsetku wszczęte postępowania przygotowawcze zakończyły się rzeczywiście wniesieniem aktu oskarżenia. Zadać sobie należy pytanie, czy powyższe liczby odnotowanych postępowań są duże czy małe? W mojej ocenie odzwierciedlają zaledwie niewielki procent rzeczywistej krzywdy zwierząt, o czym świadczy choćby fakt, że w Polsce na koniec roku 2018 żyło ponad 11 milionów samych świń .

Z jednej strony zatem mamy ogromną liczbę potencjalnych ofiar przemocy (które z oczywistych względów wymagają reprezentacji), z drugiej zaś znajduje się podejrzany/oskarżony, który wyposażony jest w wiele praw procesowych, w tym prawo do składania wyjaśnień (także prawo do ich odmowy oraz odmowy udzielania odpowiedzi na poszczególne pytania). Z raportu Jak Polacy znęcają się nad zwierzętami wynika, że statystyczny sprawca to mężczyzna w wieku 50–59 lat, mieszkaniec wsi. Analiza spraw sądowych za lata 2012–2014 pokazała, że aż 83,5% sprawców przestępstw przeciwko zwierzętom to mężczyźni, zaś 16,5% to kobiety, przy czym i tu statystyczną sprawczynią jest kobieta w wieku 50–59 lat, mieszkanka wsi.

Warto odnotować, że przestępstwa przeciwko zwierzętom pod względem miejsca ich popełnienia odbiegają od tendencji wynikającej ogólnie z danych dotyczących przestępczości. Statystycznie większość przestępstw popełniana jest w miastach, tymczasem w przypadku przestępstw przeciwko zwierzętom udział ten jest trzykrotnie niższy .

Jeśli chodzi o procesową relację sprawca – zwierzę, można powiedzieć, że specyfiką spraw związanych z przemocą wobec zwierząt jest swoista nierównowaga, polegająca na tym, że z przyczyn oczywistych zwierzę nie stanowi osobowego źródła dowodowego, a zatem jego krzywda może być jedynie odtworzona na podstawie innych dowodów. Znajduje to w mojej ocenie swoje odzwierciedlenie w podstawach prawnych postanowień o odmowie wszczęcia bądź umorzeniu postępowania karnego o przestępstwa z ustawy o ochronie zwierząt. I znowu w tym miejscu odwołam się do badań wynikających z raportu z monitoringu sądów, prokuratur i policji Jak Polacy znęcają się nad zwierzętami?, co zresztą pokazuje, jak ważne są zgromadzone tam dane i analizy. Wynika z niego, że przeważającą podstawą zarówno odmowy wszczęcia postępowania (61%), jak i umorzenia postępowania (41%) był art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k., czyli ustalenie, że czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia . Pozostaje to w ścisłym związku z tym, jakimi dowodami na etapie wydawania postanowienia dysponują organy ścigania. Oparcie się wyłącznie bądź w przeważającej mierze na relacji przedstawionej przez potencjalnego podejrzanego w zasadzie niweczy szanse na ustalenie sprawstwa. Dlatego tak ważne jest w sprawach przestępstw z ustawy o ochronie zwierząt niezwłoczne zabezpieczenie innych dowodów. Jeśli nie są dostępne inne osobowe źródła dowodowe, należy, o ile to możliwe, dokonać badania stanu zdrowia oraz zachowania zwierzęcia, jeśli jest żywe, a jeśli jest martwe – jego sekcji zwłok, a także sprawdzić, czy dostępne są nagrania z monitoringu.

Drugą w kolejności, wymienioną w raporcie przesłanką postanowień organów ścigania o odmowie wszczęcia dochodzenia albo jego umorzeniu, jest art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. w zakresie jego pierwszej części, tj. ustalenia, że czyn nie wypełnia znamion czynu zabronionego . Moja praktyka zawodowa potwierdza, że jest to obok art. 17 § 1 pkt 1 jedna z najczęstszych przyczyn zakończenia postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwo znęcania się nad zwierzętami i jednocześnie, co chcę wyeksponować, w wielu przypadkach obarczona błędami w zakresie wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 u.o.z. .

Ustawa o ochronie zwierząt co do zasady obejmuje zakresem ochrony przed niehumanitarnym traktowaniem wszystkie zwierzęta (co najmniej wszystkie zwierzęta kręgowe), niemniej – jak wynika z danych – w zdecydowanej większości sprawy prowadzone na jej podstawie dotyczą tzw. zwierząt domowych. Potwierdza to raport z monitoringu sądów, prokuratur i policji Jak Polacy znęcają się nad zwierzętami, które wskazują, że w okresie 2 lat objętych badaniem zdecydowana większość rozpatrywanych spraw dotyczyła przestępstw przeciwko tzw. zwierzętom domowym – aż 83,5%. Zaledwie 12,3% wszystkich spraw toczyło się w przedmiocie krzywdzenia zwierząt gospodarskich, zaś 4,2% postępowań dotyczyło przestępstw przeciwko zwierzętom wolno żyjącym . Tak niski udział innych niż tzw. domowe zwierząt w postępowaniach karnych z ustawy o ochronie zwierząt świadczy w mojej opinii o tym, że sprawy te są bagatelizowane przez najbliższe otoczenie sprawcy i bardzo rzadko zostają zgłoszone. Jeśli chodzi o zwierzęta wolno żyjące, Autorzy raportu postawili tezę, zgodnie z którą w im bliższym otoczeniu człowieka znajduje się zwierzę, tym bardziej narażone jest na przemoc z jego strony. Ustalili, że jeśli chodzi o zwierzęta wolno żyjące, najczęściej ofiarami są ptaki bytujące w miastach i jeże .

W tym miejscu warto odnotować deklarowany przez Polaków stosunek do zwierząt. Zgodnie z przeprowadzonymi w sierpniu 2018 r. badaniami CBOS, opublikowanymi pod tytułem „Postawy wobec zwierząt” , 79% ankietowanych wskazało, że ich zdaniem wszystkie zwierzęta odczuwają ból tak samo jak ludzie . Według 12% badanych niektóre zwierzęta odczuwają ból tak samo jak człowiek, a niektóre mniej, a jedynie 2% uznaje, że wszystkie zwierzęta odczuwają ból w mniejszym stopniu niż człowiek”; 7% ankietowanych stwierdziło, że trudno powiedzieć. Powyższe oznacza, że Polacy co do zasady deklarują wysoką empatię wobec zwierząt.

Pamiętać należy, że nie tylko ustawa o ochronie zwierząt reguluje kwestie postępowania ze zwierzętami. Jest to istotne, bowiem w wielu sytuacjach, zwłaszcza dotyczących zwierząt wolno żyjących (dzikich) dochodzić może do zbiegu przepisów karnych. Prawidłowa subsumpcja stanu faktycznego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, w jakiej relacji pozostają ze sobą akty prawne, zawierające zbiegające się przepisy karne.

W art. 2 ust. 1 in fine u.o.z. ustawodawca wyraźnie określił wzajemną relację dwóch ustaw dotyczących zwierząt: ustawy o ochronie zwierząt i ustawy o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych . Wskazuje, że ustawa o ochronie zwierząt ma zastosowanie również do zwierząt kręgowych, wykorzystywanych w celach naukowych lub edukacyjnych, ale tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub dydaktycznych. Oznacza to, że ostatnia z wymienionych ustaw ma status lex specialis wobec ustawy o ochronie zwierząt, ale tylko w określonym w art. 2 ust. 1 zakresie. W mojej ocenie w stosunku do tzw. zwierząt laboratoryjnych obowiązują przepisy karne dotyczące przestępstw, o czym przesądza zresztą brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wprost odnoszącego się do możliwości dokonania czasowego odebrania zwierzęcia laboratoryjnego, jeśli traktowane jest ono w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z.

Ustawodawca jednak nie odniósł się w żaden sposób w ustawie o ochronie zwierząt do innych aktów prawnych rangi ustawy, które w sposób istotny regulują kwestie postępowania ze zwierzętami kręgowymi, np. względem Prawa ochrony środowiska , ustawy o ochronie przyrody, ustawy – Prawo łowieckie czy ustawy o rybactwie śródlądowym , co powoduje wiele problemów praktycznych. Według A. Habudy i W. Radeckiego ustawa o ochronie zwierząt ma charakter ustawy ogólnej wobec powyższych aktów prawnych, które należy traktować jako regulacje szczególne. Autorzy powołują się na następujący przykład: „jeśli ustawa rybacka reguluje sprawy wędkowania, to nie można utrzymywać, że ustawa o ochronie zwierząt zabrania wędkowania z powodu zadawania rybom cierpień wynikających z użycia haczyka” . W mojej ocenie samo założenie, by ustalić jednoznaczną relację przepisów o humanitarnej ochronie zwierząt względem przepisów innych aktów prawnych, także regulujących ochronę zwierząt, ale w związku z odmiennymi okolicznościami, nie jest prawidłowe. Wszystkie z wymienionych wyżej aktów prawnych chronią zwierzęta, ale mają różny charakter jakościowy i w zasadzie każdorazowo wymagają rozważenia, czy w danej sytuacji dojdzie do rzeczywistego właściwego zbiegu przepisów karnych, implikującego kumulatywną kwalifikację karną czynu, czy też na zasadzie specjalności bądź konsumpcji jeden przepis zostanie wyłączony przez drugi. Wieloaspektowość powyższej problematyki znakomicie przedstawił M. Mozgawa w Komentarzu do niektórych przepisów ustawy o ochronie zwierząt .

W mojej ocenie w stosunku do każdego zwierzęcia obowiązuje zasada humanitarnego jego traktowania (szerzej zasadę tę analizuję w rozdziale poświęconym art. 5 u.o.z.), która nie może zostać wyłączona przez inne akty prawne. Sygnalizowane zagadnienie problemowe dotyczy zaś przepisów karnych. Jak wskazują J. Helios i W. Jedlecka, „ustawa o ochronie zwierząt stanowi regulację prawną, która wprowadza pewne reguły ogólne, na jakich opierają się relacje człowiek – zwierzę” .

Obecnie w mojej ocenie brakuje w Polsce instytucjonalnej reprezentacji zwierząt. Co prawda zgodnie z art. 34a ust. 1 u.o.z. Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie na mocy art. 6 ust. 2 u.i.w. Główny Lekarz Weterynarii, a zatem i Inspekcja, podlega ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Oczywiste jest, że na tym tle dochodzić może do swoistego konfliktu interesów pomiędzy wartością, jaką jest produkcja rolna, a ochroną zwierząt w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.o.z.

Dlatego stoję na stanowisku, że dla podniesienia skuteczności ochrony zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem zasadne jest utworzenie odrębnej służby państwowej, powołanej do nadzoru nad przestrzeganiem ustawy o ochronie zwierząt, która posiadałaby kompetencje do przeprowadzania kontroli w zakresie warunków utrzymywania wszystkich grup zwierząt objętych regulacją ustawy o ochronie zwierząt. Celem tej służby powinno być wyłącznie nadzorowanie przestrzegania zasad ochrony zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem. Podlegać powinna ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, co zresztą w przeszłości miało miejsce na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o ochronie zwierząt, w którym mowa była w art. 11 o „poruczeniu” wykonania rozporządzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrami Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego, Rolnictwa i Spraw Wojskowych, a w zakresie postanowień karnych – Ministrowi Sprawiedliwości i Ministrowi Spraw Wewnętrznych, każdemu w zakresie swej właściwości . Skoncentrowanie nadzoru nad przepisami ustawy w resorcie Spraw Wewnętrznych i Administracji jest uzasadnione także tym, że policja również podlega nadzorowi tego ministerstwa, a jest najważniejszym organem powołanym do ścigania przestępstw, w tym przestępstw z art. 35 ust. 1, 1a i 2 u.o.z. Należy zakładać, że spowodowałoby to usprawnienie działań w zakresie interwencji dotyczących niehumanitarnego traktowania wszystkich zwierząt objętych regulacjami ustawy.

Drugim postulatem o charakterze de lege ferenda, który może być traktowany jako równoległy do powyższego albo jako alternatywa do niego, jest powołanie organu państwowego w postaci Rzecznika ds. ochrony zwierząt .