Kaczocha Mateusz, Ustawa o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Komentarz

Komentowana ustawa jest podstawowym aktem normatywnym dotyczącym ochrony zdrowia społeczeństwa przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz przeciwdziałania uzależnieniu od tych wyrobów. Wpisuje się ona zatem w problematykę zdrowia publicznego rozumianego jako stan zdrowotny całego społeczeństwa lub jego części, określany na podstawie odpowiednich wskaźników epidemiologicznych i demograficznych (por. art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 947 z późn. zm.). Jest to też nauka i sztuka zapobiegania chorobom, wydłużania życia oraz promowania zdrowia fizycznego i sprawności przez zorganizowanie wysiłki społeczeństwa mające na celu higienizację środowiska, zwalczanie zakażeń występujących w społeczeństwach, edukację jednostek odnośnie do zasad higieny osobistej, organizację świadczeń lekarskich i pielęgniarskich mających na celu wczesne oraz profilaktycznie ukierunkowane leczenie oraz rozwój mechanizmów społecznych, które zapewnią każdej jednostce w społeczeństwie standard życia właściwy dla utrzymania zdrowia (J. Opolski (red.) Zdrowie publiczne, wybrane zagadnienia (w:) Szkoła Zdrowia Publicznego Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego, Warszawa 2011, s. 18.).

Ustawa składa się obecnie z preambuły i 24 artykułów. Z uwagi na niewielką objętość ustawy ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do niej rozdziałów. Pierwsze trzy przepisy (art. 1-3) stanowią typowe przepisy ogólne, które mają zastosowanie do większości pozostałych przepisów ustawy. Na szczególną uwagę zasługuje art. 2, zawierający katalog definicji legalnych podstawowych pojęć używanych w ustawie. Następne przepisy (art. 4-11) ustawy zawierają typowe przepisy merytoryczne, określające głównie zakazy związane z paleniem wyrobów tytoniowych w określonych miejscach, ich reklamą i promocją oraz sponsorowaniem przez firmy tytoniowe określonych typów działalności. Z kolei regulacje art. 12-15 ustawy regulują kwestie odpowiedzialności karnej za niezastosowanie się do nakazów i zakazów uregulowanych w ustawie. Sankcje karne, obok środków egzekucyjnych i kar administracyjnych, są bowiem środkiem służącym zabezpieczeniu wykonania obowiązków publicznoprawnych w sferze zewnętrznej (Z. Janku, Gwarancje prawne wykonywania obowiązków publicznoprawnych (w:) J. Zimmermann, Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 560). Ostatnie dwa przepisy ustawy (art. 16-17) stanowią przepisy końcowe – odpowiednio przepis uchylający i przepis o wejściu ustawy w życie.

Na marginesie należy podkreślić, że ustawa wymaga nowelizacji z uwagi konieczność wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/40/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich w sprawie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów oraz uchylająca dyrektywę 2001/37/WE (Dz. Urz. UE L 127 z 29.04.2014, s. 1). W szczególności powinny być wprowadzone ograniczenia reklamy i promocji w zakresie tzw. wyrobów powiązanych (np. elektroniczne papierosy), a także wprowadzenie nowych ostrzeżeń zdrowotnych na opakowaniach wyrobów tytoniowych oraz wyrobów powiązanych (szerzej zob. wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, nr projektu UC177, http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1915,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-ochronie-zdrowia-przed-nastepstwami-uzywania-t.html). Należy też dodać, że opracowany został projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, których znajduje się na wczesnym (rządowym) etapie prac legislacyjnych. Przedmiotowy projekt dotyczy ww. kwestii. Oprócz tego proponuje się w szczególności wprowadzenie regulacji przeciwdziałających sprzedaży wyrobów tytoniowych i powiązanych wyrobów (papierosy elektroniczne tzw e-papierosy) dzieciom i młodzieży poprzez przyjęcie odpowiednich środków ustanawiających i egzekwujących ograniczenia wiekowe (por. uzasadnienie do powyższego projektu, s. 3, http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12274456/12298894/12298895/dokument173481.pdf). Niewątpliwie takie rozwiązania są potrzebne, gdyż regulacje obecnej ustawy nie odnoszą się wyraźnie do papierosów elektronicznych, a projektowana ustawa zapełniła by w tym zakresie lukę prawną.

W celu przeciwdziałania uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrony zdrowia przed jego następstwami stanowi się, co następuje:

1. Powyższe zdanie nie jest przepisem prawnym, tylko preambułą. Jest to uroczysty wstęp, w którym ustawodawca przedstawia motywy wydania aktu normatywnego, zamierzone cele, podstawowe wartości, którymi się kierował lub które chciałby promować i chronić itp. (por. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2011, s. 111). Preambuła nie zawiera norm prawnych ani ich elementów, ale odgrywa istotną rolę w procesie interpretacji przepisów ustawy, zwłaszcza ich wykładni funkcjonalnej. Wyraża ona bowiem wprost ratio legis ustawy, tj. przeciwdziałanie uzależnieniu od używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz ochrona zdrowia przed jego następstwami. Interpretacja poszczególnych przepisów ustawy, zwłaszcza tych, które są niejasne lub wieloznaczne, powinna być dokonywana zgodnie z tym celem. Trafnie to ilustruje, co prawda na gruncie innego aktu normatywnego, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 października 2013 r., III SA/Wr 520/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że „Nie jest przy tym, zdaniem Sądu, dopuszczalne dokonywanie wykładni rozszerzającej tych przepisów i wnioskowanie, że skoro ustawa nie zakazuje wprost sprzedaży internetowej napojów alkoholowych to sprzedaż taka jest dozwolona. Zwrócić należy bowiem uwagę, że ustawodawca uchwalając przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości miał na celu co do zasady ograniczenie dostępności alkoholu, a nie wprowadzenie ogólnej dostępności tych produktów. Natomiast potencjalne dopuszczenie sprzedaży w sklepach internetowych, prowadziłoby wprost do rozszerzenia zakresu dostępności napojów alkoholowych. Niewątpliwie, nie to było celem ustawodawcy, ustanawiającego przepisy o zasadach sprzedaży napojów alkoholowych. W tym zakresie zasadnym będzie odwołanie się do preambuły ustawy i przepisów ogólnych (rozdział I ustawy). Preambuła do ustawy brzmi następująco: Uznając życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, stanowi, się co następuje [...]. Preambuła ta ma charakter normy (wypowiedzi) celowościowej dla całej poprzedzonej nią treści ustawy o wychowaniu w trzeźwości (zob. I. Skrzydło-Niżnik i G. Zalas Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, wyd. Zakamycze, 2002). W praktyce oznacza to jej zasadniczy wpływ na interpretacje treści przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości”.

2. Na marginesie warto zauważyć, że ustawa powinna być również interpretowana w powiązaniu z normami i celami Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu sporządzonej w Genewie dnia 21 maja 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 74, poz. 487). Zgodnie z art. 3 niniejszej Konwencji jej i protokołów celem jest bowiem ochrona dzisiejszych i przyszłych pokoleń przed zgubnymi zdrowotnymi, społecznymi, środowiskowymi i ekonomicznymi następstwami konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy poprzez przedstawienie ram dla środków ograniczenia użycia tytoniu, jakie Strony będą wprowadzać na szczeblu krajowym, regionalnym i międzynarodowym w celu ciągłego i znacznego ograniczenia rozpowszechnionej konsumpcji wyrobów tytoniowych i narażenia na dym tytoniowy.