Komentarze
Opublikowano: Zakamycze 2004
Stan prawny: 1 maja 2004 r.
Autor komentarza:

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

System ochrony zabytków w Polsce uległ w ostatnim czasie zasadniczej zmianie. Od dnia 17 listopada 2003 r. obowiązuje bowiem nowa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), która uchyliła dotychczas obowiązującą w tym zakresie przez ponad czterdzieści lat ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.).

Nowa regulacja, poza dostosowaniem polskiego prawa w tym zakresie do standardów Unii Europejskiej, wprowadza także szereg nowych rozwiązań systemowych.

Ochrona zabytków a opieka nad zabytkami

Nowa regulacja ustawowa, dotycząca zabytków, już w samej nazwie wprowadza podział całej sfery poświęconych ich zachowaniu działań na dwa podstawowe zakresy: 1) ochronę zabytków i 2) opiekę nad zabytkami.

Ochrona zabytków, w przeciwieństwie do opieki nad zabytkami, realizowana jest przez organy administracji publicznej, czyli administracji rządowej i samorządowej, działające w publicznym interesie, zgodnie z przypisanymi im ustawowo kompetencjami.

Z kolei opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz (właściciel zabytku często jest jednocześnie jego posiadaczem).

Formy ochrony zabytków - nowe rozwiązania

Poświęcenie formom ochrony zabytków osobnego rozdziału (rozdział 2) nowej ustawy stanowi normatywną nowość, problematyka ta w ustawie o ochronie dóbr kultury nie była bowiem tak konsekwentnie wyodrębniona. W zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym wykaz form ochrony zabytków został wyraźnie rozbudowany, ponieważ poza przewidzianymi już wcześniej uznawaniem zabytków za pomniki historii oraz wpisywaniem ich do rejestru zabytków wprowadzone zostały dwie zupełnie nowe formy ochrony, czyli: 1) tworzenie parków kulturowych oraz 2) dokonywanie ustaleń ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Podejmowanie działań (badań) przy zabytkach

Podejmowanie działań przy zabytkach w konwencji nowej ustawy zostało ujęte w jej odrębny rozdział 3, zawierający wiele nowych rozwiązań w zestawieniu z ustawą o ochronie dóbr kultury, co dotyczy m.in. następujących kwestii:

Nowe rozwiązanie w postaci zaleceń konserwatorskich wprowadza art. 27 komentowanej ustawy. Są one wydawane na piśmie na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Artykuł 31 nowej ustawy wyraźnie rozstrzyga, w przeciwieństwie do ustawy o ochronie dóbr kultury, kto obciążony jest kosztami badań archeologicznych oraz ich dokumentacji w związku z prowadzeniem robót budowlanych. Choć wprost z treści powyższego artykułu to nie wynika, uznać należy, iż koszty te obciążają inwestora, de facto jest nim bowiem osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza finansować roboty budowlane przy zabytku (jednostka organizacyjna to zarówno jednostka mająca status osoby prawnej, jak i jednostka osobowości prawnej pozbawiona, np. osobowa spółka prawa handlowego). Rozwiązanie to dotyczy przy tym wszystkich zabytków nieruchomych, tzn. zarówno wpisanych do rejestru zabytków, jak i do rejestru tego niewpisanych, a jedynie objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Artykuł 36 nowej ustawy szczegółowo precyzuje, w jakim zakresie (na prowadzenie jakiego rodzaju działań, w tym badań), niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Nadzór konserwatorski

Rozdział 4 komentowanej ustawy wprowadza zupełnie nowe, systemowe rozwiązanie w postaci nadzoru konserwatorskiego, realizowanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (upoważnionych pracowników urzędu ochrony zabytków). Celem prowadzenia nadzoru jest sprawdzenie przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poza przeprowadzeniem czynności kontrolnych, zgodnie z opisaną w powyższym rozdziale procedurą, w tym sporządzeniem stosownego protokołu, wojewódzki konserwator zabytków w wyniku postępowania kontrolnego może wydawać decyzje administracyjne, także nakazujące wstrzymanie prowadzonych niezgodnie z przepisami prac, w tym robót budowlanych.

Zasady wywozu zabytków za granicę

Rozdział 5 nowej ustawy wprowadza rozbudowaną w stosunku do ustawy o ochronie dóbr kultury regulację wywozu zabytków za granicę. Określa ona w art. 59 kategorie zabytków, niewymagających w celu ich wywozu za granicę uzyskania odpowiedniego pozwolenia (np. dzieła twórców żyjących), jak i szczegółową procedurę dotyczącą wydawania i cofania zezwoleń na wywóz, które zostały zróżnicowane na kilka kategorii (pozwolenia na wywóz stały, czasowy, jednorazowe i wielokrotne).

Restytucja zabytków wywiezionych niezgodnie z prawem

Rozdział 6 nowej ustawy dotyczy szczególnej kwestii, jaką jest restytucja zabytków wywiezionych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zaczął on obowiązywać po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej, czyli po 1 maja 2004 r. Zawarte w nim przepisy przewidują rozwiązania, mające na celu realizację współpracy między państwami członkowskimi w zakresie odzyskiwania utraconych nielegalnie z ich terytorium zabytków, czemu służyć ma m.in. możliwość wnoszenia przez państwo członkowskie, w tym Polskę, reprezentowaną przez Ministra Kultury, powództwa cywilnego przeciw aktualnym posiadaczom wywiezionych niezgodnie z prawem zabytków, którym, w sytuacji gdy znajdowali się nabywając restytuowany zabytek w dobrej wierze, ustawa gwarantuje uzyskanie odpowiedniego odszkodowania.

Finansowanie opieki nad zabytkami

Ogólną zasadą, przewidzianą w nowej ustawie, jest obciążenie obowiązkiem finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach przez podmioty posiadające tytuł prawny do dysponowania zabytkiem, w tym ich właścicieli, przy czym sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego tytuł prawny posiada jednostka samorządu terytorialnego, jest zadaniem własnym tej jednostki (por. art. 71 komentowanej ustawy).

Dysponenci zabytków mogą jednak ubiegać się o dotacje na sfinansowanie kosztów powyższych prac i robót, udzielane przez organy państwowe (Ministra Kultury oraz wojewódzkich konserwatorów zabytków), jak i organy stanowiące gmin i powiatów. Łączna wartość powyższych dotacji nie może przekroczyć 100% wartości nakładów koniecznych, które sprecyzowane zostały w szczegółowym wykazie z art. 77 nowej ustawy.

Rozwiązania o charakterze programowym

Rozdział 8 komentowanej ustawy poświęcony został problematyce opracowywania okresowych programów, mających na celu wypracowanie określonej strategii działania w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, zarówno na szczeblu centralnym, jak i w zakresie działania poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego.

Programy te opracowywane mają być na okresy czteroletnie. Na szczeblu centralnym jest to krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, opracowywany przez Ministra Kultury, a uchwalany na jego wniosek przez Radę Ministrów. Poza tym Minister Kultury zobowiązany został do opracowania krajowego planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych.

Z kolei na szczeblu lokalnym w grę wchodzą tutaj odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy opieki nad zabytkami, sporządzane przez zarząd województwa, zarząd powiatu lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przyjmowane zaś przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy po uzyskaniu opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organizacja organów ochrony zabytków

Podobnie jak na gruncie ustawy o ochronie dóbr kultury, trzon administracji publicznej, zajmującej się ochroną zabytków, stanowią Minister Kultury, w imieniu którego działa Generalny Konserwator Zabytków, którym jest sekretarz lub podsekretarz stanu w Ministerstwie Kultury oraz wojewódzcy konserwatorzy zabytków, wspierani w razie potrzeby przez tworzone przez wojewodów delegatury wojewódzkich urzędów ochrony zabytków.

Zgodnie z art. 96 nowej ustawy przewidziana została możliwość powierzania kompetencji przez powyższe organy innym organom lub wyspecjalizowanym instytucjom. Przykładowo Minister Kultury, na wniosek Generalnego Konserwatora Zabytków, może powierzyć prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, z wyjątkiem wydawania decyzji administracyjnych, kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami, dla których jest organizatorem, wojewoda zaś, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom (miastom na prawach powiatu), a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może również powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami.

W instytucjonalny system ochrony zabytków wpisane zostały także organy opiniodawczo-doradcze, którymi są: Rada Ochrony Zabytków w stosunku do Ministra Kultury, Główna Komisja Konserwatorska w stosunku do Generalnego Konserwatora Zabytków oraz Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków w stosunku do wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W art. 100-101 komentowanej ustawy uregulowana została także procedura dotycząca uzyskiwania stosownych uprawnień przez rzeczoznawców, orzekających w sprawach związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami.

Społeczna opieka nad zabytkami

Osobny, 10 rozdział w nowej ustawie, poświęcony został problematyce społecznej opieki nad zabytkami. Tak jak poprzednio, czyli w ramach ustawy o ochronie dóbr kultury, kompetencje w tym zakresie (ustanawiania społecznych opiekunów zabytków) przypisane zostały starostom, podejmującym decyzje w tym przedmiocie na wniosek właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Komentowana ustawa precyzuje w art. 102 i 104, do czego społeczny opiekun zabytków jest uprawniony (jaki jest zakres jego działania). Może nim przy tym zostać nie tylko osoba fizyczna, ale także określona instytucja (jednostka organizacyjna), niezależnie od tego, czy ma ona przymiot osoby prawnej.

Przepisy karne

Wśród przepisów karnych komentowanej ustawy na szczególną uwagę zasługuje jej art. 108, który uznaje za przestępstwo czyn polegający na niszczeniu lub uszkadzaniu zabytku, na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy niesankcjonowany.

Czyny zabronione, wymierzone w zabytki, podzielone mogą zostać na przestępstwa i wykroczenia, w zależności od ich wagi (grożącej za ich popełnienie sankcji). Część z nich stanowi konsekwencję wprowadzenia nowych rozwiązań systemowych, np. w przypadku uznania za wykroczenie naruszania zakazów obowiązujących na terenie parku kulturowego.

Celem niniejszego komentarza jest omówienie nowych rozwiązań prawnych w zakresie ochrony zabytków, które z uwagi na krótki czas obowiązywania nie zaowocowały wydaniem wielu orzeczeń sądowych ani fachowych publikacji. Dlatego też powoływane w komentarzu do poszczególnych artykułów omawianej ustawy orzeczenia, jak również przytoczona na końcu opracowania podstawowa literatura przedmiotu, siłą rzeczy bazują na poprzednim stanie prawnym, czyli przepisach ustawy o ochronie dóbr kultury.

Dla uczytelnienia zmian w zestawieniu z tą ustawą autor sygnalizuje przy omawianiu poszczególnych, nowych przepisów, w jakim zakresie odpowiadają one poprzednim rozwiązaniom i czym od tych rozwiązań się różnią. Aspekt porównawczy jest w rozpatrywanym przypadku o tyle istotny, iż przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury funkcjonowały bardzo długo i obrosły określoną praktyką, dlatego też zapewne istniała będzie naturalna tendencja, aby z dotychczasowych doświadczeń w zakresie ochrony zabytków w nowych uwarunkowaniach prawnych odpowiednio korzystać, naturalnie o ile nie jest to sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi wymogami, przewidzianymi w komentowanej ustawie.

Rafał Golat

Autor fragmentu:
Art. 1

Przepis powyższy określa zakres przedmiotowy regulacji ustawy. Wymienione w nim zostały podstawowe unormowane w niej zagadnienia, zgodnie z podziałem treści ustawy na poszczególne jednostki redakcyjne (rozdziały). Ma on zasadniczo znaczenie informacyjne, czyli podobnie jak w przypadku innych ustaw ma na celu wyeksponowanie, co stanowi przedmiot komentowanego aktu prawnego.

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?