Komentarze
Opublikowano: LEX/el. 2020
Stan prawny: 14 kwietnia 2020 r.
Autor komentarza:

Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. II

Autor fragmentu:
Autor fragmentu:

WPROWADZENIE

I.Kształtowanie się ochrony przyrody w Polsce

Człowiek jest jednym z elementów środowiska przyrodniczego, w związku z tym zawsze w mniejszym lub większym stopniu był uzależniony od warunków, w których przychodziło mu żyć. Dlatego też od samego początku kształtowania się poszczególnych społeczeństw podejmowane były działania, które mogły mieć wpływ na ochronę przyrody.

Początkowo motywacje działań podejmowanych w tym zakresie były mocno zróżnicowane, poczynając od pobudek religijnych (np. święte drzewa), przez względy o charakterze gospodarczym (ochrona niektórych gatunków zwierząt), na względach bezpieczeństwa państwa kończąc, np. utrzymanie przez pierwszych Piastów nienaruszonych puszcz na granicach zachodnich (W. Szafer, Ochrona przyrodniczego środowiska człowieka, Warszawa 1976, s. 13 i n.).

Polska w tym zakresie posiada poważne osiągnięcia, a liczba regulacji prawnych, mogących mieć wpływ na ochronę środowiska przyrodniczego, była znacząca. Już bowiem Bolesław Chrobry wprowadził ochronę bobrów. Następnie rozwiązania ograniczające korzystanie z poszczególnych elementów środowiska znalazły się w Statutach Wareckich Władysława Jagiełły z 1423 r., w których objęto ochroną dziki, łosie i jelenie. Kolejnym przykładem tego typu rozwiązań mogą być Statuty Litewskie Zygmunta I z 1525 r. wprowadzające ochronę żubra w Puszczy Białowieskiej. Oprócz ograniczeń o charakterze typowo gospodarczym pojawiły się jednak również rozwiązania wprowadzone z pobudek o charakterze konserwatorskim. Taki właśnie charakter miał dekret między Starostą Sochaczewskim a poddanymi wsi Jaktorowa w sprawie ochrony tura na terenie Puszczy Jaktorowskiej w ziemi sochaczewskiej. W uregulowaniu tym oprócz bowiem objęcia ochroną tura znalazły się rozwiązania chroniące środowisko, w którym on występuje (ograniczenie gospodarki leśnej) oraz zapewniające mu właściwe warunki pokarmowe (Księgi referendarskie, t. 1, 1582–1602, Warszawa 1910, s. 84–89).

Upadek polskiej państwowości nie przerwał rozwoju polskiej myśli na gruncie ochrony przyrody. Nasilenie problemów związanych z rozwojem cywilizacyjnym spowodowało wręcz, że przyjęły one charakter bardziej racjonalny, a spojrzenie na problem było szersze niż dotychczas. Szczególnie na tym tle pozytywnie wypadają rozwiązania przyjęte w XIX w. w Galicji. Zaliczyć do nich można ustawę z dnia 19 lipca 1869 r. względem zakazu łapania, wytępiania i sprzedawania zwierząt alpejskich właściwych Tatrom, świstaka i dzikich kóz, obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim (Dziennik Ustaw i Rozporządzeń dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim 1869, część XI, Nr 26), która miała prekursorski charakter na terenie Europy. Podobny charakter miała również ustawa z dnia 21 grudnia 1874 r. o ochronie niektórych zwierząt pożytecznych dla uprawy ziemi obowiązująca w Królestwie Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim (Dziennik Ustaw i Rozporządzeń dla Królestwa Galicji i Lodomerii z Wielkim Księstwem Krakowskim 1875, część III, Nr 101).

Polska myśl ochrony przyrody ze szczególnym nasileniem zaczęła rozwijać się po odzyskaniu niepodległości przez państwo polskie. W tym okresie wyróżnia się trzy zasadnicze kierunki rozwoju ochrony przyrody: konserwatorski, biocenotyczny i planistyczny (A. Wodziczko, Na straży przyrody. Wiadomości i wskazania z dziedziny ochrony przyrody, Kraków 1948, s. 5). Pierwszy z tych kierunków przejawiał się w trosce o zachowanie resztek pierwotnej przyrody, którą starano się ratować dla ich naukowych wartości. W drugim okresie, biocenotycznym, istotne stają się powiązania między składnikami świata roślinnego. Praktyczna ochrona przyrody w tym zakresie przejawiała się przede wszystkim w działalności gospodarczo-ochronnej, która przez zmianę metod prowadzenia działalności gospodarczej na bardziej przyjazną przyrodzie stara się zachować zróżnicowanie środowiska przyrodniczego. Trzecim kierunkiem jest nurt planistyczny stawiający sobie za zadanie początkowo ochronę krajobrazu przed jego pustynnieniem, a w dalszej kolejności również planową gospodarkę innymi elementami środowiska przyrodniczego.

Z tymi kierunkami rozwoju przyrody korespondują rozwiązania zawarte w polskim ustawodawstwie regulującym tę materię. W ustawie z dnia 10 marca 1934 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 31, poz. 274) na plan pierwszy wysuwał się nurt konserwatorski ochrony przyrody, natomiast w drugiej ustawie, z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 z późn. zm.), przyjęto rozwiązania o charakterze mieszanym, konserwatorsko-biocenotycznym. Trzecia polska ustawa, z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.), łączyła w swoich rozwiązaniach wszystkie trzy nurty występujące w ochronie przyrody. Zwieńczeniem prac nad omawianą problematyką jest aktualna ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55), zwana w dalszej części ustawą.

Oprócz działań o charakterze legislacyjnym działania na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego rozwinięte były również na gruncie społecznym. Trudną do przecenienia w tym zakresie rolę odegrało powstałe w 1906 r. Polskie Towarzystwo Krajoznawcze, w ramach którego działała Sekcja Ochrony Przyrody. Poważne zasługi należy przypisać również Galicyjskiemu Towarzystwu Ochrony Zwierząt, Polskiemu Towarzystwu Tatrzańskiemu oraz Towarzystwu im. M. Kopernika (L. Jastrzębski, Prawne zagadnienia ochrony przyrody, Warszawa 1980, s. 10). W zakresie funkcjonowania państwa polskiego dominującą rolę w tej dziedzinie odgrywała Państwowa Rada Ochrony Przyrody, działająca na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1925 r. (rozporządzenie to jest cytowane przez J.G. Pawlikowskiego, Prawo ochrony przyrody, Kraków 1927, s. 66).

II.Miejsce ochrony przyrody w polskim systemie prawa ochrony środowiska

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie jest oczywiście jedynym aktem prawnym regulującym zagadnienia związane z ochroną szeroko rozumianego środowiska. Niezależnie od niej obowiązuje bowiem ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 z późn. zm.), ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.) i wiele innych aktów. W związku z tym pojawiają się wątpliwości dotyczące ustalenia wzajemnych relacji między tymi aktami prawnymi. Ustawa – Prawo ochrony środowiska niewątpliwie ma w tym zakresie najszerszy zakres przedmiotowy. Reguluje ona bowiem zagadnienia związane z szeroko rozumianą ochroną środowiska, przez które zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 39 p.o.ś. rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Z postanowień tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że na ochronę środowiska składają się również rozwiązania w zakresie ochrony przyrody. Wskazywałoby to pośrednio na konieczność interpretacji postanowień ustawy w zgodzie z ogólnymi zasadami ochrony środowiska wynikającymi z prawa ochrony środowiska. Na taką relację między tymi aktami prawnymi wskazują również postanowienia tytułu II p.o.ś. „Ochrona zasobów środowiska” wyraźnie wskazującego w art. 81, że ochrona środowiska (w tym również przyrodniczego) realizowana będzie na podstawie przepisów szczególnych. W związku z tym należy stwierdzić, że mimo iż ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa o ochronie przyrody są aktami prawnymi o takiej samej randze w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa, to przy dokonywaniu wykładni postanowień ustawy będzie należało uwzględnić reguły wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska.

III.Wpływ międzynarodowego prawa ochrony przyrody oraz prawa Unii Europejskiej

Podobnie jak rozwiązania ustawy nie mogą funkcjonować i być interpretowane w oderwaniu od systemu ochrony środowiska jako całości, tak i polskie rozwiązania prawne w zakresie ochrony przyrody w wielu przypadkach mogą być determinowane postanowieniami prawa międzynarodowego lub prawa Unii Europejskiej lub nawet przez nie zastępowane. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej bezpośrednie stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto zgodnie z regułami określonymi w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą parlamentu mają prymat przed ustawą, jeżeli ustawy nie da się pogodzić z postanowieniami umowy międzynarodowej.

Na tej zasadzie w systemie polskiego prawa ochrony przyrody obowiązują postanowienia m.in. Konwencji o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego, sporządzonej w Ramsarze dnia 2 lutego 1971 r. (Dz. U. z 1978 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm., zał.) czy Konwencji o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt, sporządzonej w Bonn dnia 23 czerwca 1979 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17).

Nieco inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku źródeł prawa Unii Europejskiej. W dniu 16 kwietnia 2004 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864, zał.). Zgodnie z postanowieniami art. 2 tego aktu prawnego państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia.

W związku z tym Polskę jako państwo członkowskie wiążą zarówno akty prawa pierwotnego, jak i wtórnego. Do pierwszej z tych grup należy zaliczyć m.in.:

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, s. 47, ze sprost.),

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej zawarty w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 203 z 7.06.2016, s. 1),

akt kończący Konferencji międzyrządowej w sprawie Wspólnoty Rynku i Euroatomu; deklaracje wspólne, deklaracje intencji, deklaracje rządów w różnych sprawach; akt przyjęty w Rzymie 25 marca 1957 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/1),

Traktat o Unii Europejskiej zawarty w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, s. 13),

Traktat z Nicei zmieniający traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty z dnia 26 lutego 2001 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/32).

Aktami prawa wtórnego będą natomiast wszystkie akty przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Zgodnie z postanowieniami art. 288 TFUE można wśród nich wyróżnić normy o charakterze wiążącym i niewiążącym.

Do pierwszej kategorii należy zaliczyć:

rozporządzenia mające, zgodnie z art. 288 TFUE, bezpośrednie zastosowanie w państwach członkowskich bez konieczności wprowadzania do systemu prawa krajowego,

dyrektywy wydawane na podstawie art. 288 TFUE, skierowane do państw członkowskich, ale wymagające od nich wyboru formy i metody wprowadzenia zawartych w nich rozwiązań do prawa krajowego,

decyzje wydawane na podstawie art. 288 TFUE, będące bezpośrednim nakazem z konkretnie określonym adresatem.

Natomiast charakteru wiążącego nie mają zalecenia i opinie.

Z punktu widzenia ochrony przyrody najważniejszą rolę odgrywają przykładowo:

rozporządzenie Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (Dz. Urz. WE L 61 z 3.03.1997, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 3, s. 136, z późn. zm.),

dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22.07.1992, s. 7; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, s. 102, z późn. zm.),

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (wersja ujednolicona) (Dz. Urz. UE L 20 z 26.01.2010, s. 7).

Wyliczenie to ma jedynie charakter symboliczny, aktów prawnych regulujących ochronę przyrody w Unii Europejskiej jest bowiem kilkadziesiąt i wszystkie one wywierają mniejszy lub większy wpływ na rozwiązania systemów prawnych państw członkowskich. Nie inaczej przedstawia się sytuacja z Polską, dlatego też prawodawca w ustawie w wielu miejscach odsyła do prawa Unii Europejskiej.

Autor fragmentu:
Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

Przepis ten stanowi kontynuację rozwiązań zawartych w art. 1 u.o.p. z 1991 r., dlatego też w tym zakresie aktualne pozostają poglądy wypracowane w doktrynie prawa ochrony środowiska. Przyjmowano w nich, że rozwiązanie to nie ma charakteru merytorycznego, ale jedynie informuje o treści ustawy (Prawo o ochronie przyrody. Komentarz, red. J. Sommer, Wrocław 2001, s. 9). Na etapie prac legislacyjnych zgłoszono jednak uwagi związane z tym, że w przepisie tym powinny być określone relacje między ustawą a postanowieniami działu II p.o.ś. (M. Górski, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o ochronie przyrody, Łódź 2003).

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?