Cieślik Ziemowit i in., Ustawa o muzeach. Komentarz

Już w XIX w. muzea stały się znaczącym elementem krajobrazu kulturalnego państw europejskich, a powstawać zaczęły zaledwie kilkadziesiąt lat wcześniej. Szybko zapanowała powszechna zgoda zarówno co do nazwy „muzeum”, jak i co do jego istoty oraz funkcji. Poza sporem było więc to, że są to instytucje bardziej lub mniej samodzielne organizacyjnie, zbierające dobra kultury, przechowujące je oraz udostępniające ogółowi społeczeństwa.

Dopiero jednak w XX w. przystąpiono do nadawania ram prawnych działalności muzeów, uwzględniając ich specyfikę. Światło dzienne ujrzały wówczas ustawy o muzeach m.in. we Francji, Włoszech i w Niemczech. Podobnie rzecz się miała i w Polsce. Wprawdzie Rada Regencyjna zdążyła jeszcze 8.11.1918 r., na sześć dni przed rozwiązaniem, wydać dekret o opiece nad zabytkami sztuki i kultury (Dziennik Praw Nr 16, poz. 36), ale ani w 35 przepisach tego dekretu, ani też w rozporządzeniu Prezydenta RP z 6.03.1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 29, poz. 265 ze zm.), które go zastąpiło, o muzeach nie było żadnej wzmianki.

Trzeba było jeszcze czekać 5 lat. 28.03.1933 r. Sejm uchwalił ustawę o opiece nad muzeami publicznemi (Dz.U. Nr 32, poz. 279). Można powiedzieć, że dopiero od tego momentu Polska posiadała własne prawo muzealne. Uboga jednak była ta ustawa – zaledwie kilka artykułów i równie powściągliwych unormowań. Akt ten szeroko definiował pojęcie „muzeum publiczne” – to nie tylko zbiory państwowe, samorządowe i instytucji oraz korporacji publiczno-prawnych, ale także stowarzyszeń i osób prywatnych, o ile są one udostępnione dla publiczności (art. 1).

Obok bardzo enigmatycznej deklaracji, że takie muzea będą korzystać z opieki Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia, wprowadzono objęcie ich nadzorem Ministra (art. 2), a także powołano funkcjonującą przy nim Państwową Radę Muzealną (art. 3). Przyznano zatem Ministrowi Wyznań Religijnych i Oświecenia duże uprawnienia bez dokładnego zakreślenia ich granic. Co więcej, do niego teraz należało wydawanie zezwoleń na zakładanie muzeów publicznych przez instytucje państwowe i publiczno-prawne.

Ustawa nie odpowiadała więc na najbardziej istotne pytania rodzące się w praktyce muzeów, czyli jakie są uprawnienia personelu muzeów oraz jakie mają być jego kwalifikacje, jakie na muzeach publicznych spoczywają obowiązki w zakresie konserwacji i inwentaryzacji zbiorów, jak rozwiązać kwestie opłat za zwiedzanie itd.

W epoce PRL dopiero w 1962 r. doszło w zasadzie do całościowego ustanowienia prawa muzealnego. Uczyniła to ustawa z 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.).

Nie ma żadnej wątpliwości, że oznaczała ona przełom w regulacji prawnej działalności muzeów. Ustawową rangę wreszcie uzyskały przepisy normujące status muzealiów oraz kolekcji, również prywatnych. Bardzo szerokie jednak – nie mogło być inaczej w systemie politycznym realnego socjalizmu hołdującemu zasadzie centralizmu – uprawnienia zastrzeżono Ministrowi Kultury i Sztuki, choć w ustawie znalazł się przepis przyznający mu prawo zlecania poszczególnym muzeom wykonywania niektórych czynności z zakresu ochrony zabytków znajdujących się poza muzeami (art. 12 ust. 1). Nowością były przepisy o kompetencjach rad muzealnych i bezpośrednim nadzorze nad muzeami. Znamienny był przepis art. 67 ustawy stanowiący, że muzea i zabytki nieruchome powinny być udostępnianie społeczeństwu.

Rzecz jasna, ustawa była taka, jakie były realia ustrojowe. Dlatego tyle w niej mowy o podporządkowaniu muzeów organom władzy.

Gdy wybuchła euforia społeczna w czasach pierwszej „Solidarności” lat 1980 i 1981, natychmiast zgłoszono postulat nowego uregulowania prawa muzealnego. Ogłoszenie jednak stanu wojennego odsunęło zajęcie się nim na lata późniejsze. W końcu przyszedł rok 1989 i natychmiast wrócono do koncepcji nowego prawa o muzeach. Debatowano na ten temat i formułowano propozycje w Stowarzyszeniu Historyków Sztuki, w Krajowej Sekcji Muzeów NSZZ „Solidarność” i oczywiście w Ministerstwie Kultury i Sztuki. Wszystkie propozycje łączyło pragnienie uchwalenia przez Sejm odrębnej, „własnej” ustawy, niepołączonej z przepisami o ochronie zabytków, znoszącej uciążliwą i wszechstronną ingerencję Ministra Kultury i Sztuki w działalność muzeów. Bardzo silnie ta tendencja ujawniła się na konferencji muzealników w Nieborowie w listopadzie 1993 r.

Niejako pokłosiem tej konferencji było powołanie przez Zdzisława Podkańskiego, ówczesnego ministra kultury i sztuki, tzw. zespołu społecznego z prof. Andrzejem Rottermundem jako przewodniczącym, obarczonego zadaniem zredagowania projektu ustawy o muzeach. Efektem obrad zespołu, spotykającego się co dwa tygodnie w gabinecie prof. A. Rottermunda w Zamku Królewskim w Warszawie, był projekt złożony w Ministerstwie Kultury i Sztuki rok później. Stał się on podstawą projektu rządowego, który po przeróżnych poprawkach i ingerencjach, nie zawsze szczęśliwych, został uchwalony przez Sejm 21.11.1996 r. jako ustawa o muzeach (Dz.U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.).

Jak dobrze wiadomo, stabilność prawa, zwłaszcza w ostatnich latach, stała się pojęciową wydmuszką. Osiemnaście nowelizacji, które dotknęły ustawę o muzeach, to i tak „niewiele”, w porównaniu z wieloma innymi ustawami, a wśród nich kodeksowymi, które dzisiaj mało przypominają teksty z chwili ich uchwalenia. Mimo tych zmian, niekiedy nie zawsze fortunnych, przetrwały jej założenia konstrukcyjne oraz ideowe.

Mówiąc najkrócej, uchwalono ustawę stwarzającą możliwości swobodnego powstawania muzeów, bez względu na to, kim są ich organizatorzy, chociaż zapewniła Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego niewiele mniejszy wpływ na obsadę stanowisk dyrektorów oraz kierunek i formy aktywności jak poprzednia. Autorzy projektu ustawy sięgali nie tylko do kolejnych projektów Konstytucji RP, lecz także obcych ustawodawstw, np. pisząc przepisy o radzie powierniczej.

Kluczowy przepis ustawy, zawierający definicję muzeum (art. 1), powstał niewątpliwie pod wpływem Statutu ICOM (Międzynarodowej Rady Muzeów) podkreślającego, że muzeum nie jest instytucją nastawioną na osiąganie zysku. Niestety jedna z późniejszych nowelizacji zupełnie niepotrzebnie go „zagadała”. Z kolei art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy nakładający na podmiot organizujący muzeum obowiązek zapewnienia środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju muzeum ma swe źródło w Kodeksie Etyki Zawodowej ICOM z 1986 r.

Silnymi atutami ustawy o muzeach z 1996 r. są uregulowania dotyczące Państwowego Rejestru Muzeów, rad powierniczych, roli Rady do Spraw Muzeów, tzw. immunitetu muzealnego w związku z wypożyczeniami zagranicznymi, postępowania z muzealiami i statusu muzealników oraz innych pracowników muzeów.

Jak każda jednak ustawa, także i ta wkrótce po jej uchwaleniu ujawniła swoje mankamenty, a praktyka codzienna i występujące w niej często nieuchronne konflikty interesów oraz kolejne, a nie zawsze fortunne nowelizacje dorzuciły następne.

Niestety ustawa o muzeach zupełnie niepotrzebnie zapewniła ministrowi właściwemu do spraw kultury i dziedzictwa narodowego bardzo szerokie uprawnienia w zakresie niemal każdego aspektu funkcjonowania muzeów. Wyodrębniając muzea państwowe i komunalne (obecnie samorządowe), ustawodawca zapomniał, że państwowe szkoły wyższe także miewają muzea. Zostały one skutkiem tego pozbawione przywileju wyłączenia muzealiów spod egzekucji komorniczej (art. 30).

Jedna z nowelizacji dorzuciła do ustawy zupełnie niepotrzebnie art. 25a uprawniający do elektronicznego utrwalania wizerunków muzealiów, tak jakby z dotychczasowego art. 25 za pomocą nieskomplikowanej wykładni nie wynikała możliwość również sporządzania takich utrwaleń.

Nadal ustawa nadmiernie ogranicza dopuszczalność deakcesji dóbr kultury. Ostre i rygorystyczne przepisy były w pełni uzasadnione jeszcze kilkanaście lat temu, tym bardziej że ciągle pamięta się o straszliwych stratach w czasie II wojny światowej. Dzisiaj sytuacja jest co najmniej nieco inna. Magazyny wielu muzeów pełne są przedmiotów przypadkowych, pozbawionych cech kwalifikujących je do włączenia do kolekcji. Chyba już najwyższy czas, aby spokojnie i rozważnie zastanowić się nad sformułowaniem nowych rygorów.

Również i ta ustawa padła ofiarą błędnego, a panującego kilkanaście lat temu przeświadczenia, że należy z polskiego prawa usunąć pojęcie „dobro kultury”, rzekomo będące prostym tłumaczeniem słowa „Kulturgut” wymyślonego przez hitlerowców, pojęcia zbyt nieokreślonego, aby można było nim skutecznie się posługiwać. W 2003 r. w art. 2 pkt 1 ustawy zastąpiono zatem słowo „dobro kultury” słowem „zabytek”. Szczegóły tego zabiegu legislacyjnego przedstawione zostały dokładnie w tej publikacji w komentarzu do art. 1.

Znacznie wcześniej niż w Niemczech hitlerowskich pojęcie to było używane we Włoszech i Francji, jest głęboko zakorzenione w licznych aktach prawa międzynarodowego, które m.in. zostały implementowane do polskiego porządku prawnego i co więcej posługuje się nim Konstytucja RP (art. 6 i 73).

Zastąpienie „dobra kultury” „zabytkiem” w ustawach o muzeach oraz ustawie z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) wkrótce okazało się zabiegiem po prostu niepraktycznym. „Zabytek” to przedmiot wykazujący cechę dawności. Nie tylko zaś takie obiekty powinny być chronione. W rezultacie ustawodawca musiał skonstruować dziwoląg językowy „zabytek niebędący zabytkiem” (art. 2 u.r.n.d.k.).

Również i praktyka, a zwłaszcza niekiedy postępowanie organów mających wpływ na obsadę stanowisk dyrektorów, a także programy i oblicze ideowe ekspozycji oraz polityki gromadzenia budzą zastrzeżenia, wywołują kontrowersje w opinii publicznej.

Przepisy ustawy o muzeach nie zapobiegły usuwaniu niektórych dyrektorów muzeów, względnie ignorowaniu wyników konkursów, dlatego że wizja programowa tych dyrektorów lub kandydatów na ich stanowiska pozostawała w sprzeczności z lansowanym przez władzę kierunkiem polityki kulturalnej.

*

Prezentowany komentarz został napisany przez znakomitych specjalistów w zakresie prawa ochrony dóbr kultury oraz prawa administracyjnego i taki też jest jego poziom. Jest to z założenia komentarz naukowy. Wykorzystana w nim została aż do granic możliwości literatura przedmiotu. To samo można powiedzieć o orzecznictwie sądowym.

Ogromną zaletą wszystkich objaśnień przepisów ustawy jest wskazywanie na ich genezę oraz kolejne przekształcenia, na trudności interpretacyjne, a szczególnie występujące rozbieżności w wykładni niektórych przepisów oraz proponowanie optymalnego sposobu ich stosowania.

Jestem głęboko przekonany, że komentarz spotka się z uznaniem muzealników i wszystkich innych osób, które sięgną do niego, aby znaleźć odpowiedź na pytanie, jak należy interpretować przepisy ustawy o muzeach, dzieło ludzkich umysłów, a tym samym z natury rzeczy nieco ułomne.

Prof. dr hab. Stanisław Waltoś