Łobos-Kotowska Dorota Joanna, Stańko Marek, Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, wyd. II

Ustawa z 11.04.2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569 ze zm.), wielokrotnie nowelizowana, jest pierwszą po zmianach ustrojowych zapoczątkowanych w 1989 r. próbą ingerencji ustawodawcy w obrót nieruchomościami rolnymi. Ten podstawowy jej aspekt musi wywrzeć wpływ na wykładnię jej poszczególnych przepisów. Zauważyć przy tym wypada, że ustawa ta już od fazy projektowej wywoływała fundamentalne spory dotyczące celowości jej wprowadzenia i zakresu regulacji. Kolejne jej nowelizacje nie tylko nie usunęły tych kontrowersji, ale jeszcze je pogłębiły. Świadczą o tym diametralnie różne wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa rolnego.

Należy podkreślić, że ustawa ta od samego początku stanowiła przykład prymatu doraźnych celów politycznych nad rzetelną legislacją. Dotyczy to również jej nowelizacji dokonanej w 2016 r. Kolejne zmiany dokonane ustawą z 26.04.2019 r. (Dz.U. poz. 1080) stanowią pewną próbę wyeliminowania największych mankamentów, które czyniły niektóre jej przepisy dysfunkcjonalnymi. Kwestie te są szczególnie istotne, gdyż w praktyce przepisy stosuje się przede wszystkim w obrocie notarialnym i wieczystoksięgowym. Istotą tego obrotu powinna być przede wszystkim stabilność. Liczne trudności interpretacyjne rodzą nie tylko potrzebę odpowiedzi na wyłaniające się zagadnienia prawne, ale również konieczność usystematyzowania prezentowanej problematyki.

Od czasu ukazania się tego Komentarza ustawodawca dokonał kolejnych zmian, które może nie mają charakteru tak istotnego jak nowelizacja wprowadzona ustawą z 26.04.2019 r., wymagają jednak uwzględnienia w zaktualizowanej wersji. Warto również zasygnalizować, że w dniu 19.04.2022 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacyjnego opublikowano projekt zmian przepisów regulujących obrót nieruchomościami rolnymi, w tym obejmujący zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, jednak prace nad tym projektem – póki co – nie są kontynuowane.

Przyjęte założenia, które stanowiły punkt wyjścia dla pierwotnej wersji Komentarza, pozostają aktualne również w tej wersji.

Autorzy Komentarza, wykładowcy i uczestnicy spotkań z praktykami – głównie notariuszami i sędziami wieczystoksięgowymi, mają świadomość ich oczekiwań, a także osób wychodzących poza to środowisko. Dlatego Komentarz nie jest skierowany wyłącznie do praktyków. Porusza fundamentalne zagadnienia regulowane w omawianej ustawie, w tym prawo pierwokupu, „wykupu” i „odkupu” nieruchomości rolnych, które wprost wywierają wpływ na sytuację prawną ich właścicieli i dzierżawców. Niezbędna jest także popularyzacja omawianych w Komentarzu kwestii.

Niniejszy Komentarz, również w zaktualizowanej wersji stanowi próbę kompleksowego zmierzenia się z problematyką tej ustawy. Niewątpliwym utrudnieniem jest w dalszym ciągu dość ubogie orzecznictwo w omawianej materii, które przecież winno być kanwą każdego komentarza. Nie jest zatem możliwe rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości wyłaniających się w procesie wykładni poszczególnych przepisów. Nie sprzyja temu również częstotliwość zmian legislacyjnych, za którymi nie zawsze nadąża zarówno doktryna, jak i judykatura. W konsekwencji autorzy niniejszego Komentarza mają świadomość, że dopiero praktyka zweryfikuje niektóre stawiane tezy. Celem Komentarza nie jest zatem wypracowanie „gotowych” rozwiązań, ale zaproponowanie takiej wykładni przepisów, która z jednej strony stanie się podstawą do rozwinięcia podejmowanych zagadnień w doktrynie, z drugiej zaś przyczyni się do zapewnienia choćby minimalnego bezpieczeństwa uczestników obrotu cywilnoprawnego.

Poszukiwanie tego bezpieczeństwa następuje również w toku spotkań przedstawicieli notariatu z przedstawicielami Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa i podejmowania wspólnych ustaleń. Autorzy mają nadzieję, że Komentarz ułatwi ustabilizowanie obrotu cywilnoprawnego na gruncie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Układ Komentarza zasadniczo został dostosowany do konstrukcji formalnej ustawy. Z uwagi jednak na to, że konstrukcja ta nie jest do końca przejrzysta, niezbędne było wyodrębnienie niektórych zagadnień i przedstawienie ich częściowo w oderwaniu od konkretnych przepisów. W tym zakresie w Komentarzu zostały umieszczone stosowne odnośniki. Dotyczy to w szczególności pojęć podstawowych, które umieszczone zostały nie tylko w art. 2 ustawy, stanowiącym katalog definicji ustawowych, ale także w innych jej przepisach.

Należy mieć świadomość, że każda nowelizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego pociąga za sobą zmiany w innych przepisach, w tym w przepisach Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Ze względu na zakres Komentarza pomijamy analizę tych przepisów, ograniczając się jedynie do odwołań, w materiach niezbędnych dla przejrzystości prowadzonych rozważań.

W Komentarzu wskazano liczne mankamenty, a momentami błędy merytoryczne omawianej regulacji prawnej. Część z nich nie mogła zostać „naprawiona” w procesie wykładni przepisów. Konieczne było więc formułowanie wniosków o charakterze generalnym i propozycji rozwiązań de lege ferenda, które również mogą zostać wykorzystane w praktyce.