Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz - OpenLEX

Lewandowska Kamila, Lewandowski Tomasz, Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz

Komentarze
Opublikowano: LexisNexis 2013
Stan prawny: 15 lipca 2013 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o kontroli w administracji rządowej. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Słowo wstępne

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania demokratycznego państwa prawa jest kontrola wykonywanych przez administrację zadań.

Dnia 15 lipca 2011 r. została podjęta ustawa o kontroli w administracji rządowej. Ustawa została ogłoszona dnia 6 września 2011 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r.

Ustawa, zgodnie z treścią przepisu art. 1, określa zasady i tryb przeprowadzania kontroli działalności administracji rządowej, urzędów je obsługujących lub stanowiących ich aparat pomocniczy oraz jednostek organizacyjnych podległych tym organom lub przez nie nadzorowanych oraz określa organy właściwe w sprawach kontroli. Ma również zastosowanie do kontroli działalności organów samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej oraz wykonywania przez inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej w zakresie, w jakim zadania te są finansowane z budżetu państwa.

Jednocześnie w przepisach przejściowych zostały uregulowane kwestie związane z kontrolami wszczętymi i niezakończonymi przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Do tych kontroli zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe, tj. Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 26 czerwca 2009 r. w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę (Dz. U. Nr 106, poz. 884) wydane na podstawie art. 50 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W obecnym stanie prawnym przepisy art. 29-50 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie obowiązują, ponieważ zostały uchylone przepisem art. 69 ust. 2 ustawy z 6 września 2011 r. o kontroli w administracji rządowej.

Jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu do ustawy jej celem jest ujednolicenie zasad i trybu przeprowadzania kontroli działalności administracji rządowej, urzędów obsługujących lub stanowiących aparat pomocniczy tych organów oraz jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez te organy, a także określenie organów właściwych w sprawach kontroli. W uzasadnieniu powołano się również na fakt, że do momentu uchwalenia ustawy, regulacje dotyczące kontroli w administracji rządowej były często szczątkowe, niespójne oraz rozproszone w aktach prawnych o różnej randze. Wskazano również, że analiza aktów prawnych określających zasady i tryb kontroli prowadzonych przez komórki kontrolne poszczególnych ministerstw wykazała, że dotychczasowy sposób uregulowania tej materii nie zapewnia skuteczności kontroli ani zachowania jej standardów. Stwierdzono również, że forma przepisów regulujących proces kontrolny jest niejednolita (przepisy powszechnie obowiązujące, akty wewnętrzne - różnej rangi), odnotowano także przypadki braku jakichkolwiek uregulowań w tym zakresie. Ustawodawca podkreślił w uzasadnieniu, że ustalenie jednolitych zasad, standardów i procedur kontroli spowoduje, że jednostki kontrolowane przez różne podmioty poddawane będą jednakowym obowiązkom i dysponować będą jednakowymi uprawnieniami, co wprowadzi poczucie pewności i bezpieczeństwa. Jednocześnie ustawa, prowadząc do poprawy efektywności kontroli wewnątrz administracji, przyczyni się do budowy sprawnego państwa i zwiększenia zaufania obywateli wobec organów władzy publicznej.

Obecny model kontroli administracji rządowej po raz pierwszy doczekał się regulacji w akcie rangi ustawowej, jako przepisów powszechnie obowiązujących. Można więc stwierdzić, że komentowana ustawa wprowadza jednolity system kontroli w całej administracji rządowej. Jest to niezmiernie istotne z punktu widzenia budowy całego aparatu administracji rządowej. Jest to bowiem aparat rozbudowany, którego głównym celem jest realizowanie zadań państwa. Zadania te wykonywane są przez liczne organy administracji publicznej.

Określenie jednolitych zasad i trybu dla kontroli administracji rządowej wprowadza pewną pewność i bezpieczeństwo zarówno po stronie organów administracji poddawanej kontroli, jak i po stronie podmiotów prowadzących działalność kontrolną. Celem kontroli jest sprawdzenie, czy powierzone do realizacji zadanie, jednostka kontrolowana wykonuje zgodnie z przyjętymi kryteriami, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ma doprowadzić do poprawy działalności jednostki kontrolowanej w badanym obszarze. Pamiętać również należy, że ustawa zabezpiecza odpowiednie wykorzystanie wiedzy z kontroli. Posiadanie wiedzy o prowadzonych kontrolach przez poszczególne jednostki kontrolujące pozawala na bieżąco kierować działalnością kontrolną w administracji rządowej, dokonywać bieżącej analizy w wykonywaniu konkretnych zadań oraz dokonywać zleceń dodatkowych kontroli w przypadku zaistnienia bądź zgłoszenia takiej potrzeby

Komentarz uwzględnia stan prawny, literaturę i orzecznictwa na dzień 15 lipca 2013 r.

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

1. Pojęcie administracji publicznej

Z pojęciem administracji publicznej spotykamy się mówiąc o konieczności realizacji funkcji wykonawczych państwa. To państwo w celu realizacji zadań powołuje do życia administrację publiczną. W literaturze przedmiotu pojęcie administracji publicznej jest traktowane szerzej od pojęcia administracji państwa. Wskazuje się bowiem, że obejmuje ono wszystkie podmioty spełniające funkcje tej administracji choć nieprzynależne do niej strukturalnie. Podkreśla się również, że współczesna administracja publiczna korzysta często ze zlecenia swoich funkcji (M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomoski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 113).

W licznych opracowaniach możemy odnaleźć informację, że termin „administracja” pochodzi od łacińskiego czasownika ministrare (służyć), a ten prawdopodobnie od rzeczownika minus, czyli ręka. Dodanie natomiast przedrostka ad miało na celu wzmocnienie czasownika ministrare, co miało podkreślić celowy i wykonawczy charakter tego działania. Przypomnieć również należy, że w prawie rzymskim administrare znaczyło zarządzać czymś, a w XII i XIII wieku, podczas kształtowania się języka prawnego Europy, termin administratio oznaczał przede wszystkim zarządzanie czyimś majątkiem (J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej, http://www.supernat.pl/wyklady/plk/i_14_2_Microsoft_Word_-_Pojecie_administracji_publicznej.pdf.

Zgodnie z definicją W. Kopalińskiego, administracja oznacza zarządzanie, służenie, posługiwanie, pomoc, przewodnictwo (zob. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 20).

Również w języku potocznym słowo „administracja” używane jest w znaczeniu zarządzania, kierowania, wykonywania zleconych zadań. Dlatego, przyjmując za E. Ochendowskim, poprzez administrację należy rozumieć pewną działalność zorganizowaną, która zmierza do osiągnięcia pewnych celów (zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 17). Natomiast jak wskazuje J. Starościak cała działalność organów administracji jest wykonywaniem nakazów prawa (J. Starościak, Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, s. 88) i tym różni się od administracji prywatnej, że działalność administracji publicznej podejmowana jest w interesie zbiorowym, a nie indywidualnym. Państwo, przez wydanie normy prawnej, upoważnia niektóre ze swych organów do działania na rzecz zbiorowości w szczególnych formach prawnych. Dlatego też administracja, występująca jako część organizacji państwowej, musi korzystać z przywilejów przysługujących działaniu państwa. Szczególnym przywilejem, jaki przysługuje tylko organom państwa, jest możliwość użycia środków przymusu państwowego w celu zabezpieczenia organom administracyjnym posłuchu dla wydanych przez nie postanowień (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 12).

Można więc stwierdzić, że administracja publiczna skupia się na realizacji przepisów prawa stanowionych przez władze ustawodawczą i osiąganiu wyznaczonych w przepisach prawa celów, np. zapobieganie bezdomności. Jest to zgodne z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Ustawa zasadnicza przewiduje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2011 r., II FSK 476/2011, LexPolonica nr 2802019, www.nsa.gov.pl). Oznacza to, że organ administracji publicznej w odróżnieniu od innych podmiotów, w tym osób fizycznych, może działać tylko w zakresie powierzonych mu kompetencji, może podejmować działania, które zostały przewidziane dla niego przepisami prawa, z uwzględnieniem odpowiednich form tego działania, natomiast podmioty spoza kręgu organów administracji publicznej, mogą działać na zasadzie „co nie jest zabronione, jest dozwolone”.

„Ustrój administracji publicznej opiera się na pojęciu organizacji administracji. Używając pojęcia F. Longchampsa określamy ją jako »układ normatywny zanurzony w rzeczywistości«, organizacja łączy w sobie element powinności i element rzeczywistości. Prawo ustrojowe reguluje stosunki wynikające z powiązań organizacyjnych oraz realizacji funkcji poszczególnych organów lub ich systemów” (Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 197-198).

W świetle obowiązującej Konstytucji RP (art. 2) Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, realizując tym samym zadania państwa. Zgodnie z przepisem art. 10 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę wykonawczą sprawuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów. Mówiąc o wykonywaniu zadań państwa przez administrację publiczną nie można w tych rozważaniach pominąć samorządu terytorialnego i regulacji przepisu art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z nim samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność.

Reasumując, można stwierdzić, że na system administracji publicznej określony w Konstytucji RP składa się administracja rządowa, z Radą Ministrów na czele oraz samorząd terytorialny powołany w Konstytucji RP do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej na zasadzie decentralizacji zadań.

2. Administracja rządowa

Zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji RP, Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Zadania powierzone Radzie Ministrów w Konstytucji RP wskazują na to, że administracja rządowa w sposób bieżący kieruje państwem. Takie umocowanie w ustawie zasadniczej wskazuje na to, że Rada Ministrów jest typowym naczelnym organem administracji publicznej. Po pierwsze, jest powoływana przez Sejm, a z racji zadań powierzonych w Konstytucji RP ma charakter zwierzchni wobec innych organów znajdujących się w strukturze administracji rządowej. Jednak nie można Rady Ministrów zaliczyć bezpośrednio do administracji rządowej. Sama Konstytucja RP wprowadza bowiem podział na Radę Ministrów oraz administrację rządową już w samym tytule Rozdziału VI Konstytucji RP. Wykonywanie powierzonych w ustawie zasadniczej zadań odbywa się poprzez działalność naczelnych, centralnych i terenowych urzędów tej administracji. Poszczególnymi działami administracji rządowej kierują ministrowie, a zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Minister kierujący działem administracji rządowej wydaje rozporządzenia, które mogą zostać uchylone przez Radę Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Poszczególne działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 743). Obecnie ustawa w art. 5 określa 27 działów administracji rządowej. Minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie i posiada w tym zakresie pełnię kompetencji, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompetencji innego organu. Wskazane w ustawie działy administracji rządowej obejmują w swym przedmiocie kompleksową działalność państwa w każdej dziedzinie życia społecznego. Poszczególni ministrowie kierują działem administracji z pozycji centralnej, natomiast przedstawicielem rządu w terenie jest wojewoda.

Organy centralne administracji rządowej to organy jednoosobowe, które najczęściej określane są takimi nazwami jak prezes, szef, główny inspektor, przewodniczący. Podlegają one bezpośrednio organom naczelnym, tj. Prezesowi Rady Ministrów, Radzie Ministrów oraz odpowiednim ministrom i są przez nie nadzorowane. Ze względu na pełnione przez organy centralne funkcje możemy podzielić je na: komendantów, którzy realizują zadania poprzez działalność komend głównych w zakresie najczęściej bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego np. Komendant Główny Policji; głównych inspektorów, którzy realizują zadania poprzez działalność głównych inspektoratów, np. Główny Inspektor ochrony Danych Osobowych; prezesów urzędów regulacyjnych, którzy wykonują działalność poprzez działalność urzędów regulacyjnych, np. Prezes Urzędu regulacji Energetyki; komisje, które wykonują działalność poprzez urzędy komisji bądź biura, np. Komisja Nadzoru Bankowego; inne organy, które realizują określoną politykę państwa, ale nie posiadają uprawnień do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących, np. Szef Służby Cywilnej.

Do administracji rządowej zaliczamy również państwowe jednostki organizacyjne, które nie są urzędami centralnymi ani ministerstwami. Należą do nich rządowe centra. Ich zadaniem jest przede wszystkim czynny udział w procesie przygotowywania polityki rządu.

Zadania państwa mogą również wykonywać jednostki organizacyjne, które nie posiadają statusu organu administracji rządowej, ale utworzone są na mocy ustawy lub rozporządzenia przez naczelne organy administracji rządowej. Zaliczamy do nich wszelkiego rodzaju państwowe jednostki organizacyjne posiadające bądź nieposiadające osobowości prawnej, państwowe osoby prawne oraz jednoosobowe spółki Skarbu Państwa tworzone w drodze ustawy.

Zadania państwa w terenie wykonują organy terenowe, a za ich działalność odpowiedzialność ponoszą naczelne i centralne organy administracji rządowej. Przedstawicielem rządu w terenie jest wojewoda. Administrację rządową w terenie można podzielić na administrację zespoloną, na czele której stoi wojewoda, oraz administrację niezespoloną, która podlega bezpośredniemu zwierzchnictwu ministrów lub centralnych organów administracji rządowej

W obecnym stanie prawnym, działalność wojewody w terenie, w tym tryb powołania i odwołania oraz zakres działania wojewody określa ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ustawy zadania administracji rządowej w województwie wykonują: wojewoda; organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży; organy niezespolonej administracji rządowej; jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia [np. na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182), np. art. 41 ustawy z 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2012 r. poz. 1512) czy np. art. 31 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.)]; starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw [np. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) czy też art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.)]; oraz inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw [np. na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 927 ze zm.)].

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie powtarza za ustawą zasadniczą, że wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, poza tym wskazuje, że wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach oraz organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267).

Wojewoda z tak ukształtowanymi kompetencjami jest organem administracji rządowej i należą do niego wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2010 r., I OW 104/2010, LexPolonica nr 2416366, LexisNexis nr 2416366, www.nsa.gov.pl). Wojewoda tym samym wykonuje politykę rządu na szczeblu danego województwa. Aparatem, za pomocą którego wykonuje swoje zadania jest urząd wojewódzki oraz organy rządowej administracji zespolonej w województwie. Pamiętać również należy, że zasadą ustrojową administracji rządowej w Polsce jest zasadniczo scalenie całej administracji rządowej (zob. M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomoski, G. Szpor, Prawo..., s. 214-215).

Zespolenie rządowej administracji w województwie, poprzez wojewodę, oznacza, że to wojewoda kieruje i koordynuje jej działalnością, dokonuje kontroli wykonywania zadań, ale zapewnia warunki do skutecznego jej działania, a także ponosi odpowiedzialność za rezultaty tych działań. Zgodnie z art. 53 u.w.a.rz. organy rządowej administracji zespolonej w województwie wykonują swoje zadania i kompetencje przy pomocy urzędu wojewódzkiego, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Jako przykład rządowej administracji zespolonej województwie można podać wojewódzkiego inspektora transportu drogowego powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 53 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.), wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 87 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 6a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 8 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.), wojewódzkiego inspektora ochrony roślin powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 88 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.), wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego powoływanego przez wojewodę na podstawie art. 113 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm).

Natomiast zgodnie z art. 56 u.w.a.rz. organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie. Zaliczamy do nich następujące organy: szefów wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komendantów uzupełnień; dyrektorów izb celnych i naczelników urzędów celnych; dyrektorów izb skarbowych, naczelników urzędów skarbowych, dyrektorów urzędów kontroli skarbowej; dyrektorów okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych, dyrektora Specjalistycznego Urzędu Górniczego, dyrektorów okręgowych urzędów miar i naczelników obwodowych urzędów miar, dyrektorów okręgowych urzędów probierczych, dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorów urzędów morskich; dyrektorów urzędów statystycznych; dyrektorów urzędów żeglugi śródlądowej; granicznych i powiatowych lekarzy weterynarii, komendantów oddziałów Straży Granicznej, komendantów placówek i dywizjonów Straży Granicznej; okręgowych inspektorów rybołówstwa morskiego; państwowych granicznych inspektorów sanitarnych; regionalnych dyrektorów ochrony środowiska.

Jednym z ważniejszych zadań powierzonych wojewodzie jest kontrola wykonywania zdań przez administrację rządową na terenie województwa. Kontrola sprawowana przez wojewodę została uregulowana w przepisie art. 28 u.w.a.rz. Zgodnie z jego treścią wojewoda kontroluje wykonywanie przez organy rządowej administracji zespolonej w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz wytycznych i poleceń Prezesa Rady Ministrów oraz wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Kontrola w stosunku do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów wykonywana ma być pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, natomiast w stosunku do działalności organów samorządu terytorialnego pod względem legalności, gospodarności oraz rzetelności. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2u.w.a.rz. wojewoda szczególnie uzasadnionych przypadkach może kontrolować sposób wykonywania przez organy niezespolonej administracji rządowej działające w województwie zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych.

W celu ujednolicenia kontroli wszystkich organów administracji rządowej zarówno zespolonej jak i niezespolonej została podjęta ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli administracji rządowej. Jak wskazał w uzasadnieniu ustawodawca, celem ustawy jest jednolite uregulowanie zasad i trybu przeprowadzania kontroli działalności organów administracji rządowej, urzędów obsługujących lub stanowiących aparat pomocniczy tych organów oraz jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez te organy, a także określenie organów właściwych w sprawach kontroli. Podkreślono, że dokonana wcześniej analiza aktów prawnych określających zasady i tryb kontroli prowadzonych przez komórki kontrolne poszczególnych ministerstw wykazała, że dotychczasowy sposób uregulowania tej materii nie zapewniał skuteczności kontroli ani zachowania jej standardów. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano również, że do momentu uchwalenia ustawy występowała niejednolita forma przepisów regulujących proces kontrolny (przepisy powszechnie obowiązujące, akty wewnętrzne - różnej rangi). W ramach prowadzonych analiz poprzedzających przedłożenie projektu ustawy o kontroli administracji rządowej pod obrady parlamentu stwierdzono, że rządowe służby kontrolne stosują ponad 160 procedur określonych w różnych aktach wykonawczych. W uzasadnieniu wskazano na sytuacje, w których służby jednego ministerstwa były zobowiązane do stosowania różnych procedur w zależności od rodzaju kontrolowanej jednostki, a nie jej podporządkowania. Nowa ustawa wprowadza jednolity model kontrolowania działalności organów administracji rządowej, co spowoduje, że jednostki kontrolowane dotychczas przez różne podmioty poddawane będą jednakowym obowiązkom i dysponować będą jednakowymi uprawnieniami. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu do projektu, walorem ustawy jest fakt, iż w swej treści nie zawiera żadnego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego, zatem jest aktem pełnym i w sposób jednoznaczny określającym obowiązki i uprawnienia jednostek kontrolujących i jednostek kontrolowanych.

3. Samorząd terytorialny

Samorząd terytorialny pojawił się wraz z powstaniem życia społecznego i ukształtowaniem się jego form organizacyjnych. Związany był bezpośrednio z procesem łączenia się ludzi dla lepszego zaspokajania potrzeb indywidualnych, a następnie miał na celu zaspokajanie również potrzeb zbiorowych Obserwując rozwój samorządu należy rozpatrywać go równolegle z zachodzącym procesem historycznym, kształtowaniem się ustrojów pierwszych państw. Dlatego samorząd ogarniał coraz szersze kręgi spraw, aby ukształtować się w model współczesny, wypełniający niemal wszystkie funkcje lokalnego życia zbiorowego i indywidualnego (J. Kozłowski, Uwarunkowania polskiego modelu samorządu terytorialnego, Olsztyn 1999, s. 30).

„W polskiej nauce prawa administracyjnego już w okresie przedwojennym problematyka samorządu terytorialnego była przedmiotem dużego zainteresowania. J. Panejko definiował samorząd terytorialny jako opartą na przepisach ustawy zdecentralizowaną administrację państwową, wykonywaną przez lokalne organy, niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielnie w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego” (A. Gill, Teorie samorządowe w literaturze międzywojennej, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 11, s. 6).

Zgodnie z art. 15 Konstytucji RP obecny ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Wyrazem tej decentralizacji jest samorząd terytorialny, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. „Decentralizacja przesądza zarówno o istnieniu samorządu terytorialnego, jak i o niemożności jego hierarchicznego podporządkowania naczelnym organom administracji. Konstytucyjne określenie Polski jako państwa jednolitego (unitarnego) wyklucza natomiast autonomizację regionów. Zasada subsydiarności decyduje o tym, że administracja rządowa staje się właściwa dopiero wówczas, gdy działań dla dobra publicznego nie mogą realizować wspólnoty samorządowe” (M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomoski, G. Szpor, Prawo..., s. 113).

Jednocześnie Konstytucja RP przewiduje, że jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecać jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, poza zadaniami podstawowymi przewidzianymi w przepisach prawa materialnego oraz ustaw ustrojowych. Już same ustawy ustrojowe wprowadzają podział zadań samorządu terytorialnego na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, tj. gmina, powiat i województwo, zaspokajają zbiorowe potrzeby wspólnoty poprzez realizację zadań własnych określonych przez ustawodawcę w ustawie. To ich realizacja jest najważniejsza z punktu widzenia zbiorowości lokalnej. Jeżeli chodzi o realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego to wskazać należy, że w tym przypadku samorząd terytorialny działa, jako przedstawiciel administracji rządowej, dokonując czynności prawnych w imieniu administracji rządowej. Podkreślić jednak należy, że zarówno zadania własne, jak i zlecone są rodzajem zadań publicznych. W związku z tym stwierdzić należy, że podstawowym kryterium dla uznania danych spraw za zadania publiczne jest okoliczność, iż państwo lub samorząd terytorialny ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich realizowanie. Natomiast nie jest konieczne, aby samo wykonywanie zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych administracji publicznej, czy nawet szerzej: w ramach struktur organizacyjnych państwa lub samorządu terytorialnego. Odpowiedzialność państwa za wykonanie zadań zawsze jest aktualna, nawet jeżeli do ich wykonania upoważni inne podmioty publiczne (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 134).

Podsumowując, można stwierdzić, że na administrację publiczną, która wykonuje zadnia państwa, składa się administracja rządowa oraz samorząd terytorialny. „Samorząd terytorialny funkcjonuje w każdej z jednostek zasadniczego podziału terytorialnego w gminie, powiecie i województwie. Administracja rządowa funkcjonuje na szczeblu centralnym i wojewódzkim, rzadziej schodząc ze swoimi agendami do powiatu. W rezultacie można przyjąć, że poziom lokalny (gmina i powiat) jest domeną samorządu terytorialnego, a szczebel centralny - administracji rządowej. Województwo jest natomiast tą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego, w którym funkcjonuje zarówno samorząd terytorialny, jak i administracja rządowa” (M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomoski, G. Szpor, Prawo..., s. 119-120).

4. Organ administracji publicznej

Administracja publiczna wykonuje powierzone jej przez państwo zadania poprzez działalność organów administracji publicznej. W obowiązującym stanie prawnym nie obowiązuje definicja legalna organu administracji publicznej. W rozumieniu potocznym organ administracji publicznej utożsamiany jest z osobą lub grupą osób, którzy wykonują powierzone w drodze ustawy zadania. Wykonanie konkretnych zadań zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu wobec obywatela.

Dla naszych rozważań należy przyjąć, iż przez organ administracji publicznej należy rozumieć organ (jedno- lub wieloosobowy) powołany przez konkretny przepis prawa, do realizacji zdań państwa (w tym realizacji zadań samorządu terytorialnego) w ramach przyznanych mu kompetencji. „Kompetencja w prawie administracyjnym oznacza, obowiązek działania organu w sytuacji zaistnienia określonego stanu faktycznego powodującego konieczność skonkretyzowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej. Można egzekwować od organu realizowanie konkretnego obowiązku mieszczącego się w jego kompetencjach wtedy, gdy kompetencje te istnieją, tj. wynikają wprost i bezpośrednio z obowiązujących norm prawnych. Brak określonego rodzaju kompetencji nie oznacza braku zadań, w tym przede wszystkim zadań określonych w Konstytucji. Kompetencje prawne powinny być przyznane wprost, nie wolno ich domniemywać z nałożonych zadań” (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006, s. 103).

Organ administracji publicznej działa w imieniu i na rachunek państwa (samorządu terytorialnego), wykonuje zadania publiczne, a ich wykonanie zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu wobec obywatela. Każdy organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną organizacyjnie strukturę, która składa się na całość administracji publicznej funkcjonującej w państwie.

Od organu administracji publicznej należy odróżnić piastuna organu. Poprzez piastuna organu należy rozumieć konkretną osobę fizyczną, która faktycznie wykonuje funkcje organu. Jej wpływ na realizację zadań organu jest niezmiernie istotny, dlatego piastun organu powinien spełniać odpowiednie wymagania kwalifikacyjne, które pozwolą na realizację zadań z zakresu administracji publicznej. Problem kwalifikacji pracowników administracji publicznej zostanie szczegółowo omówiony w dalszej części komentarza.

5. Urząd

Organ administracji publicznej realizuje swoje zadania poprzez urząd, czyli specjalną strukturę organizacyjno-majątkową, będącym aparatem pomocniczym organu administracji publicznej. Pojęcie urzędu i w ujęciu potocznym oraz w języku prawnym i prawniczym używane jest w wielu kontekstach i często znaczenie tego słowa będzie uzależnione od tego, w jakiej sytuacji jest używane. Bardzo często pojęcie urzędu kojarzone jest z określonym stanowiskiem (funkcją publiczną). W tym znaczeniu pojęcie urzędu używane jest nawet w niektórych aktach normatywnych prawa powszechnie obowiązującego. Pamiętać jednak należy, że w profesjonalnym ujęciu doktryny administracji i nauki prawa administracyjnego urząd definiowany jest jako zorganizowany zespół osób (pracowników administracji publicznej) przydatnych do pomocy organowi administracji publicznej celem merytorycznej i technicznej obsługi tego organu. W ten sposób określamy, więc pewną ważną część aparatu administracyjnego, która realizuje dużą część zadań, należących do organu administracji stojącego na czele urzędu (A. Chmielnicka, P. Chmielnicki, Regulaminy urzędu gminy, starostwa oraz komunalnych jednostek organizacyjnych, Warszawa 2006, s. 10).

6. Podmioty administrujące

W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się również pojęcie podmiotów administrujących. Są to podmioty publiczne, które zostały powołane do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej „i tworzą aparat administracyjny, w którego skład wchodzą organy administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz instytucje publiczne, a także podmioty niepubliczne wykonujące funkcje administracji publicznej. (...) Pod pojęciem organu administrującego rozumiany jest każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcje administrowania, lub któremu prawo stwarza podstawy do przydania funkcji administrowania, a przydanie to nastąpiło. Organ administrujący to zatem nie tylko organ administracyjny sensu stricte, którego konstrukcja wiąże się nierozerwalnie z ustrojem politycznym państwa i koncepcją aparatu administracyjnego i który jest definiowany jako człowiek (lub grupa ludzi w odniesieniu do organu kolegialnego) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu oraz działający w granicach przyznanych mu kompetencji” (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie..., s. 206-207).

7. Pojęcie kontroli

W języku potocznym kontrola to sprawdzenie istniejącego stanu ze stanem postulowanym, sprawdzenie poprawności działania czy zachowania, zgodnie z przyjętym wzorcem, czy modelem.

W literaturze przedmiotu uznaje się, że słowo „kontrola” wywodzi się z dwóch źródeł, tj. z tradycji francuskiej oraz brytyjskiej. „We Francji i na kontynencie europejskim pojęcie »kontrola« nawiązuje do słowa le contrôle, pochodzącego od słów contre rôle (przeciwzapisek), odzwierciedlających część dokumentu sporządzanego w ramach swoistego, wykształconego w okresie kameralistyki sposobu dokumentowania przyjmowania podatku od podatnika. Sposób ten polegał na tym, że urzędnik przyjmujący podatek sporządzał dokument w dwóch jednakowych kolumnach, a następnie przerywał go między kolumnami. Jedną cześć wręczał podatnikowi - w postaci najczęściej zwoju (stąd le rôle) - jako dowód spełnienia obowiązku podatkowego. Druga część dokumentu składana była w urzędzie dla celów ewidencyjnych i potwierdzenia autentyczność dokumentu, który otrzymał podatnik. Część dokumentu zatrzymywaną przez urzędnika określano słowem contre rôle, co doprowadziło do wykształcenia się właśnie słowa le contrôle (kontrola). Z kolei w tradycji brytyjskiej termin »kontrola« równoznaczny jest z pojęciem »władzy«. »Kontrolowanie« oznacza tu tyle co »sprawowanie władzy publicznej (administrowanie)«” (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2012, s. 14).

Jak wskazał J. Łętowski „od czasu gdy w starożytnej Persji król Dariusz wysyłał zaufanych urzędników, aby spojrzeli z zewnątrz na działalność namiestników w prowincjach, od czasu gdy Arystoteles tworzył podwaliny teorii państwa aż do dnia dzisiejszego problem kontroli pozostaje podstawowym dla każdego systemu organizacyjnego, gdzie by nie działał i komu by nie służył” [J. Łętowski (red.), Kontrola administracji w państwach socjalistycznych, Warszawa 1983, s. 5].

Obecnie kontrolę można określić jako zespół czynności polegających na badaniu zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym oraz ustalenie przyczyn ewentualnego wystąpienia rozbieżności. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że kontrola ma charakter władczy w tym znaczeniu, że podmiot kontrolowany nie może się uchylić od kontroli. Podkreśla się również, że samo zastosowanie środków władczych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie należy do organu kontrolującego. Funkcję, która może wpłynąć władczo na sposób realizacji zadań, spełnia natomiast nadzór, który cechuje się możliwością władczego wkroczenia w działalność jednostki kontrolowanej w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem (Ed. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 259-260).

Ze względu na charakter zdań wykonywanych przez administrację publiczną i władczy stosunek administracji wobec obywatela koniecznym jest poddanie jej działań kontroli. W tym momencie warto wskazać na ujęcie kontroli dokonanej przez J. Starościaka, który stwierdził, że kontrola jest jedynym ze składników funkcji administrowania, zarządzania czy kierowania i jako nierozłączny czynnik tej funkcji istnieje w administracji każdego państwa. Podkreślił także, że funkcja kontroli charakteryzuje się szeregiem specyficznych cech, a najistotniejsze z nich wynikają z tego, że kontrola nie jest czynnością pierwotną i samodzielną. „Skontrolować można bowiem tylko to, co zostało wcześniej zrobione przez organ administracji publicznej. Kontrola nie jest sama organizowaniem pierwotnym - nie stanowi bezpośredniego organizowania stosunków. Kontrola z założenia ma zmierzać do ulepszenia, poprawy błędów, ma również zapobiegać występującym w przeszłości nieprawidłowościom. Kontrola musi mieć jakiś sprawdzian, miernik porównania rzeczywistości z tym, co być powinno” (J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 354).

Kontrola to obserwowanie, ustalenie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciw zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie jednostkom kompetentnym o dokonanych spostrzeżeniach - bez możliwości decydowania o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Tam gdzie będzie można skontrolować oraz wydać konkretne polecenia w celu naprawy zaistniałego, nieprawidłowego stanu, będziemy mieli do czynienia z nadzorem administracyjnym (Tamże, s. 356).

W literaturze przedmiotu podkreśla się, że czynności kontroli, czyli czynności ustalenia stanu faktycznego, czynności obserwacji, są nierozdzielnie złączone z wszelkim kierowaniem działalnością organu czy organów administracji. Organ administracji publicznej nie może zaniechać prowadzenia działalności kontrolnej, zarówno jeżeli chodzi o działalność pracowników, jak również jeżeli chodzi o kontrolę efektów pracy organu administracji publicznej. Kontrola jest również podstawowym elementem nadzoru. Dopiero po sprawdzeniu, czyli dokonaniu czynności kontrolnych, organ nadzoru może wydać wiążące polecenia co do poprawy stwierdzonych nieprawidłowości. Nie może też funkcjonować organ nadzorczy bez prowadzenia działalności kontrolnej (Tamże, s. 357).

Kontrola powinna być przede wszystkim obiektywna i fachowa, a podmiot dokonujący kontroli powinien mieć swobodny i pełny dostęp do informacji dotyczących badanego (sprawdzanego) odcinka działalności organu administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga fakt, iż w polskiej nauce prawa administracyjnego zakłada się, że kontrola może występować odrębnie albo może być elementem nadzoru, gdy towarzyszą jej możliwości władczej ingerencji podmiotu kontrolującego zmieniającej zachowania podmiotu kontrolowanego (M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomoski, G. Szpor, Prawo..., s. 278).

8. Kontrola a nadzór

Mówiąc o kontroli administracji publicznej nie można pominąć kwestii związanych z nadzorem działalności organów administracji publicznej. Kwestia kontroli i nadzoru działalności organów administracji publicznej pojawia się już w ustawie zasadniczej, tj. np. w przepisie art. 146 ust. 4 pkt 3, który stanowi o kompetencjach koordynujących i kontrolnych Rady Ministrów wobec organów administracji rządowej, czy też w przepisie art. 148, który umocowuje Prezesa Rady Ministrów do sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego sprawowany jest z punktu widzenia legalności, w granicach określonych przez ustawę zasadniczą oraz ustawy (zob. art. 148 oraz art. 171 ustawy zasadniczej). W obecnym stanie prawnym nie istnieje definicja legalna nadzoru. Poprzez nadzór należy rozumieć pewne funkcje przypisane organowi administracji publicznej, dzięki którym, może władczo wkroczyć w działalność innego organu administracji publicznej i wydać w tym zakresie rozstrzygniecie wiążące organ podlegający nadzorowi.

„Pierwotnie sprawowanie nadzoru było kojarzone z funkcjami typu policyjnego, polegającymi na określonym władztwie aparatu państwowego nad obywatelem” (K. Bandarzewski i in., Ustawa o samorządzie... s. 705). Obecnie poprzez nadzór określa się relację pomiędzy strukturami administracji zdecentralizowanej. „W układzie tym występują, z jednej strony, organy administracji rządowej wyposażone w kompetencje do ingerencji w działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, w określonych sytuacjach i formach, określone tu jako organy nadzoru (nadzorujące), a z drugiej strony - organy jednostek samorządu terytorialnego, które są zobowiązane podporządkować się tej ingerencji, określane jako organy nadzorowane” (Tamże, s. 706).

Nadzór nad działalnością organów administracji publicznej (organów jednostek samorządu terytorialnego) jest sprawowany w sposób ciągły. Sprawowanie nadzoru w sposób nieprzerwany jest kolejną cechą, która odróżnia nadzór od kontroli. Ta bowiem ma charakter czasowy, planowany wcześniej przez organy dokonujące kontroli. Do sprawowania nadzoru nie potrzebne są plany nadzoru, zawiadomienie o konieczności podjęcia działalności nadzorczej. Ustawy samorządowe powtarzają za ustawą zasadniczą, iż nadzór nad ich działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, tj. kryterium zgodności z prawem. Organy nadzoru mogą wkroczyć w działalność komunalną tylko w przypadkach określonych w ustawie, podstawą do ingerencji organu administracji rządowej (wojewody) może być tylko istotne naruszenie prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku istotnego naruszenia prawa ingerencję organu nadzoru należy ocenić jako godzącą w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LexPolonica nr 2217760, LexisNexis nr 2217760, ww.nsa.gov.pl).

Poprzez ingerencję w całym postępowaniu nadzorczym należy rozumieć odpowiednie zastosowanie środków korygujących działalność organu nadzorowanego, np. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wydanego przez organ nadzorowany aktu prawnego i tym samym wyeliminowanie go z obowiązującego obrotu prawnego, a nie poprzez zastosowanie środków o charakterze informacyjnym, czy doradczym, jak ma to miejsce w przypadku wyników kontroli. Nie oznacza to jednak, że dokonując czynności nadzorczej, np. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzorczy nie powinien wskazać przyczyn zastosowania takiego środka. Na gruncie wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych oraz zleconych z zakresu administracji rządowej, ten sam organ, tj. wojewoda, będzie pełnił funkcje nadzorcze oraz kontrolne. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym działalności jednostki samorządu terytorialnego będzie ingerował władczo, w postępowaniu kontrolnym będzie stosował środki informacyjne oraz o charakterze doradczym w celu prawidłowego realizowania powierzonych działań.

9. Rodzaje kontroli

Kontrolę można klasyfikować według różnych kryteriów. Biorąc pod uwagę kryterium zakresu kontroli wyróżniamy kontrolę kompleksową (zupełną) oraz kontrolę problemową (ograniczoną). Jak sama nazwa wskazuje kontrola kompleksowa będzie obejmowała swoim zakresem całość działalności kontrolowanej jednostki, a jej wyniki mają pokazać obraz funkcjonowania kontrolowanej jednostki. Kontrola kompleksowa nie polega jednak na sprawdzeniu każdego dokumentu, decyzji, postanowienia, dokumentów finansowych wytwarzanych przez jednostkę kontrolowaną. Natomiast poprzez kontrolę problemową należy rozumieć kontrolę, która dotyczyć będzie pewnego wybranego zakresu działalności jednostki kontrolowanej. Również w przypadku kontroli problemowej kontrola ta nie będzie polegała na sprawdzeniu każdego dokumentu wytwarzanego przez jednostkę kontrolowaną w ramach zakresu prowadzonej kontroli.

Kontrolę można podzielić również ze względu na moment wkroczenia podmiotu kontrolującego w działalność podmiotu kontrolowanego. Przy przyjęciu tego kryterium będziemy mieli do czynienia z kontrolą wstępną, kontrolą bieżącą oraz kontrolą następną. Kontrola wstępna to tego rodzaju kontrola, która nakłada na podmiot kontrolowany obowiązek przekazania dokumentów i materiałów organowi kontrolnemu jeszcze przed wykonaniem konkretnego zadania. Jak wskazał J. Starościak, kontrola tego rodzaju ma poważne zalety, ponieważ zmierza do zapobieżenia powstaniu błędów i nadużyć. W praktyce jednak jej skuteczność okazuje się mniejsza, niż można by się spodziewać. Wskazać również należy, że może wpłynąć negatywnie na cały tok administrowania (wykonania konkretnego zadania). Obowiązki związane z gromadzeniem dokumentacji i brak możliwości działania przez organ administracji publicznej do czasu zapoznania się ze sprawą organów kontrolnych mogą stać się przyczyną tendencji biurokratycznych i tym samym wpłynąć na zmniejszenie sprawności i efektywności działania administracji (J. Starościak, Prawo..., s. 351).

Kontrola bieżąca będzie dotyczyła kontroli działań w toku realizacji konkretnego zadania przez podmiot kontrolowany. Natomiast kontrola następna będzie dokonywała sprawdzenia poprawności wykonanych już przez podmiot kontrolowany zadań. Pozostając w tym rodzaju kontroli należy pamiętać, że kontrola bieżąca i następna dokonają oceny działań wykonanych. Tego typu kontrole, w odróżnieniu do kontroli wstępnej, nie mają za zadanie zapobiegania błędom w działalności podmiotu kontrolowanego. Cel zapobiegawczy realizuje jedynie kontrola wstępna.

Z punktu widzenia pozycji organu dokonującego kontroli wobec podmiotu kontrolowanego możemy wyróżnić kontrolę wewnętrzną oraz zewnętrzną. Kontrola wewnętrzna dokonywana będzie przez kontrolera funkcjonującego w ramach struktur organizacyjnych podmiotu kontrolowanego. Kontrola zewnętrzna będzie natomiast prowadzona przez jednostki specjalnie do tego wyspecjalizowane. Jak słusznie wskazał J. Starościak, organ administracyjny powołany do kontrolowania organów nawet innych resortów niż te, do którego on sam należy będzie organem kontroli zewnętrznej w stosunku do organów kontrolowanych, lecz zarazem będzie on organem kontroli wewnętrznej administracji, jeśli administrację państwową traktować jako całość. Zawsze jednak, z każdego punktu widzenia, organem kontroli zewnętrznej administracji będzie organ kontrolny znajdujący się poza systemem organów administracyjnych, nie związany stosunkami zależności administracyjnej z żadnym organem administracji, będący organem kontroli niezawiłej, np. sady, czy Najwyższa Izba Kontroli (Tamże, s. 352).

Kontrolę można również zdefiniować pod kątem sposobu jej wykonywania. W tym przypadku będziemy mieli do czynienia z kontrolą wykonywaną bezpośrednio, tj. wtedy kiedy podmiot kontrolujący bezpośrednio będzie kontrolował jego działalność. Kontrola bezpośrednia będzie odbywała się w siedzibie organu kontrolowanego. Możemy nazwać ją tzw. kontrolą na miejscu (siedzącą). Organ kontrolujący, podejmując działania kontrolne „na miejscu”, będzie miał bezpośredni dostęp do dokumentów i innych materiałów niezbędnych w ramach prowadzonych działań kontrolnych. Kontrola ta wiążę się również z koniecznością zapewnia odpowiedniego miejsca do pracy kontrolera. Organ kontrolowany będzie musiał zapewnić miejsce do wykonywania czynności kontrolnych.

Kontrola pośrednia odbywa się za pośrednictwem sprawozdań oraz innych materiałów przekazywanych organowi kontrolującemu bezpośrednio do jego siedziby, z pominięciem konieczności wejścia organu kontrolnego do siedziby podmiotu kontrolowanego. Jest to kontrola, która jest najmniej uciążliwa dla podmiotu kontrowanego, ponieważ nie istnieje konieczność zapewnienia odrębnego miejsca do prowadzenia czynności kontrolnych w podmiocie kontrolowanym. Kontrola pośrednia może jednak nie zobrazować w pełni działalności podmiotu kontrolowanego. Działając w ramach sprawozdań podmiot kontrolowany może nie wykazać wszystkich błędów i uchybień. Kontrola pośrednia nie powinna funkcjonować jako kontrola samoistna, mająca odpowiedzieć na kluczowe pytania dotyczące realizacji konkretnego zadania z zakresu administracji publicznej. Może być natomiast wykonywana w toku innych czynności kontrolnych i traktowana jako uzupełnienie do innych rodzajów kontroli.

Biorąc pod uwagę kryterium inicjatywy podjęcia kontroli, wyróżniamy kontrolę z urzędu i kontrolę na wniosek. Kontrola z urzędu to kontrola, którą w ramach swej działalności (najczęściej zgodnie z planem - kontrola planowa) podejmuje organ kontrolujący w ramach swojej bieżącej działalności. Z kontrolą na wniosek spotykamy się wtedy, kiedy czynnikiem podjęcia kontroli nie będzie planowa działalność organu kontrolującego, a wniosek z „zewnątrz” organu kontrolującego. W przypadku kontroli na wniosek, nie ujętej w planie kontrolnym, kontrolę tę będziemy mogli potraktować jako kontrolę doraźną.

„W kontekście rodzajów kontroli warto (...) zwrócić uwagę na kwestię tzw. kontroli ewaluacyjnej (cennej). W piśmiennictwie wskazuje się, że jest to nowoczesna forma (rodzaj) kontroli, która pojawia się oprócz dotychczasowych tradycyjnych jej rodzajów. Wyrasta ona z potrzeb poszukiwania w warunkach coraz bardziej złożonego funkcjonowania administracji nowych mechanizmów kontrolnych i mieści się w szerszych ideach wykorzystywania w ramach dzisiejszej administracji instrumentów ukształtowanych w sektorze prywatnym. Jednym z takich instrumentów jest właśnie kontrola ewaluacyjna, czyli ocenna, szacunkowa, opierająca się na wartościowaniu. Przez pojęcie ewaluacji rozumiemy kontrolę programu wykonywaną ex post, której zadaniem jest dokonanie oceny stopnia osiągnięcia założonych celów, a zasadniczym punktem dojścia - skorygowanie realizowanego programu oraz wykorzystanie uzyskanych doświadczeń w przygotowaniu przyszłych programów” (J. Jagielski, Kontrola..., s. 55-56).

Mówiąc o kontroli i jej rodzajach nie można pominąć pojęcia i funkcji kontroli zarządczej. Termin „kontrola zarządcza” został wprowadzony ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Kontroli zarządczej został poświęcony rozdział 6 w dziale I ustawy. W przepisie art. 68 ustawodawca nałożył na jednostki sektora finansów publicznych obowiązek podejmowania ogółu działań dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy.

Ustawodawca określił również cele kontroli zarządczej (art. 68 ust. 2 u.f.p.), do których zaliczył zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczność i efektywność działania, wiarygodność sprawozdań, ochronę zasobów, przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania, efektywność i skuteczność przepływu informacji oraz zarządzanie ryzykiem. Na gruncie ustawy o finansach publicznych kontrolę zarządczą należy utożsamiać z terminem kontroli wewnętrznej, która jako narzędzie zarządzania ma spowodować, że cele (zadania) nałożone na jednostkę zostaną prawidłowo wykonane. Aby kontrola zarządcza spełniała swoją rolę „kierownictwo oraz pracownicy powinni być pozytywnie nastawieni do kontroli wewnętrznej i wspierać jej funkcjonowanie. Kierownictwo oraz pracownicy powinni wykazywać taki stopień osobistej i zawodowej uczciwości oraz kompetencji, które umożliwią im docenienie wagi rozwoju, wdrażania i utrzymania dobrego systemu kontroli wewnętrznej oraz osiąganie jego zasadniczych celów. Konkretne cele kontroli powinny zostać określone lub opracowane dla każdego np. obszaru działalności instytucji. Powinny być one odpowiednie, jasne, racjonalne oraz zintegrowane z ogólnymi celami instytucji. Zarządzający powinien stale monitorować realizację podjętych operacji oraz natychmiast przeciwdziałać wszelkim zauważonym nieprawidłowościom i przypadkom niegospodarności, niskiej wydajności oraz braku efektywności” (K. Czerwiński, Audyt wewnętrzny, Warszawa 2005, s. 189).

Najważniejsze w kontroli zarządczej jest to, iż jest ona zintegrowana z bieżącą działalnością jednostki i ma charakter obligatoryjny. Nie jest prowadzona w sposób jednostkowych kontroli, które mają odpowiedzieć na konkretne pytania. Na kontrolę zarządczą składają się bowiem wszystkie procesy zachodzące w jednostce.

10. Kryteria kontroli

Kontrola może być prowadzona pod kątem różnych kryteriów. Kryterium kontroli pomaga w dokonaniu oceny badanego działania podmiotu kontrolowanego w oparciu o konkretny wzorzec kontroli. Na gruncie komentowanej ustawy najistotniejsze jest kryterium legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, na które wskazuje ustawodawca w przepisie art. 4 u.k.a.rz. Kryteria te zostaną omówione szczegółowo w dalszej części komentarza.

11. System kontroli administracji publicznej

Działalność państwa jest działalnością wszechstronną oraz dotyczącą różnych dziedzin. Im więcej zdań, tym więcej możliwości popełnienia błędu. Kontrola jest niezbędnym czynnikiem, który może ustrzec administrację od niewłaściwego wykonywania powierzonych jej zadań. Jak wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego, całość kontroli administracji musi przedstawiać zharmonizowany wewnętrznie system. Działalność poszczególnych organów, których zadaniem jest prowadzenie kontroli, nie powinna się powtarzać, tzn. w systemie kontroli nie powinny znajdować się podmioty, które mają kontrolować to samo. Jeżeli poszczególne instytucje kontrolne nie są wzajemnie dostosowane, to w systemie kontroli powstają luki, system nie może spełniać całości swych zadań i tym samym kontrola nie może spełniać swoich podstawowych celów (J. Starościak, Prawo..., s. 347).

Z punktu widzenia obywatela najistotniejszą, bo posiadającą bezpośredni wpływ na prawo jednostki, jest sądowa kontrola podejmowanych przez organy administracji publicznej decyzji czy postanowień kończących sprawę. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego wiąże organ administracji publicznej oraz obywatela. Ilość zapadłych rozstrzygnięć sądowych, np. stwierdzających nieważność podejmowanych przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, może stanowić wypadkową do oceny działalności tego organu i podjęcia odpowiednich działań korygujących.

Z punktu widzenia realizacji zadań państwa, kontrola organów administracji publicznej poprzez odpowiednio powołane do tego służby ma za zadanie wykrywać błędy oraz przyczyny ich powstawania. „Zadania organów kontroli w aparacie administracyjnym nie są zadaniami bezpośredniego organizowania, tj. realizowania zadań powierzonych organowi, ale są to zadania obserwacji procesu organizowania. Dlatego też organy kontroli są odpowiedzialne nie za wynik działania administracji, lecz za analizę zjawisk zwianych z jej działalnością, za dostatecznie wczesne wykrywanie zjawisk hamujących procesy organizowania. Nie odpowiadając, więc bezpośrednio za wyniki, nie mogą one mieć prawa administrowania. Dotyczy to jednak tylko organu czysto kontrolnego” (Tamże, s. 348-349).

Obecnie administracja publiczna jest bardzo rozbudowanym i złożonym systemem, zarówno pod względem strukturalnym oraz funkcjonalnym (wykonuje różne zadania w różnych formach i na różnych szczeblach), dlatego do kontroli administracji publicznej nie wystarcza obecnie jedna instytucja kontrolna. Przy tak rozbudowanym aparacie administracji publicznej zarówno państwowej, jak i samorządowej jej kontrolę musi spełniać wiele różnorodnych instytucji i form o zróżnicowanej charakterystyce prawnej i organizacyjnej, w różnych zakresach działania oraz metodach wykonywania zadań kontrolnych itd. W związku z tym pojawia się w danej organizacji państwowej pojęcie systemu kontroli administracji (J. Jagielski., Kontrola administracji..., s. 90).

Na różnorodność systemu kontroli administracji wskazał m.in. J. Starościak, który stwierdził, że system prawnych instytucji kontroli administracji jest inny w każdym państwie. Podkreślił przede wszystkim, że zarówno poszczególne instytucje, jak i całość tego systemu pozostają pod wpływem ustroju, w którym działają. Wskazał również, że kontrola administracji nie ogranicza się do prawnie uregulowanych form. Dla kontroli administracji istotne znaczenie ma również społeczna działalność kontrolna, niezamknięta w ramy określonych instytucji prawnych. Znaczenie opinii publicznej jako instytucji kontroli działania administracji jest tym większe, im bardziej demokratyczny jest ustrój, im wyższy poziom kultury społeczeństwa i im silniejsze zorganizowanie społeczne obywateli. Uznał, że szczególna wartość kontroli opinii publicznej, jako czynnika kontroli obywateli nad administracją, polega na objęciu przez nią całej sfery działania administracji; także tych spraw, których nie jest w stanie ująć żadna z innych form kontroli administracji - jak np. sprawy etyki w działaniu przedstawicieli administracji (J. Starościak, Prawo..., s. 353).

W obecnym systemie kontroli administracji można wyraźnie zauważyć, że odbywa się ona w formie kontroli zewnętrznej oraz kontroli wewnątrzadministracyjnej. Kontrola zewnętrzna sprawowana jest, jak już sama nazwa wskazuje, przez podmioty znajdujące się poza aparatem administracyjnym, natomiast kontrolę wewnątrzadministracyjną sprawują powołane do tego struktury funkcjonujące, jednak w ramach samej administracji. Jak wskazuje J. Jagielski, do tego podziału kontroli jako kryterium przyjmuje się usytuowanie kontrolera wobec kontrolowanego, czyli konkretnego organu administracji publicznej (zob. J. Jagielski, Kontrola administracji..., s. 94).

Kontrola zewnętrzna w polskim systemie kontroli administracji publicznej wyrażona jest poprzez kontrolę parlamentarną (m.in. art. 95 ust. 2 Konstytucji RP), kontrolę Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu (art. 188-201 Konstytucji RP), kontrolę Najwyższej Izby Kontroli (jest to naczelny organ kontroli państwowej - art. 202 Konstytucji RP), kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 208-212 Konstytucji RP), kontrolę sądową (art. 175 Konstytucji RP), kontrolę prokuratorską (art. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), kontrolę Państwowej Inspekcji Pracy (art. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r., tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.), czy kontrolę Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (art. 8) ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz kontrolę społeczną (art. 63 Konstytucji RP).

Natomiast „kontrola wewnątrzadministracyjna stanowi segment systemu kontroli bardziej złożony i trudniej poddający się jednoznacznym klasyfikacjom; klasyfikacja ma tu zwykle większą dozę umowności. Generalnie kontrolę wewnątrzadministracyjną (funkcjonującą w ramach administracji) tworzy całokształt instytucji kontrolnych będących ogniwami struktury aparatu administracyjnego, których funkcje kontroli obejmują inne ogniwa tego aparatu. (...) Treść tej sfery kontroli stanowi zespół różnorakich kontroli sprawowanych przez konkretne ogniwa aparatu administracyjnego i skierowanych (aczkolwiek nie wyłącznie) wobec innych podmiotów znajdujących się w strukturze administracji. Kontrola wewnątrzadministracyjna jest, więc w rezultacie swoistym mechanizmem samokontroli administracji. (...) Jest rozbudowana i realizuje się przez różne kierunki działań kontrolnych. (...) Przede wszystkim należy odwołać się do rozgraniczenia kontroli wewnątrzadministracyjnej według kryterium podporządkowania jej do dwóch głównych systemów administracji publicznej, tj. administracji rządowej i administracji samorządowej” (Tamże, s. 95).

Autorzy fragmentu:
Art. 1art(1)

Ustawodawca powinien konstruować tak przepisy, aby dany akt prawny stanowił w sposób spójny oraz pełny zbiór norm prawnych regulujących określoną tematykę. Zgodnie z utrwaloną i powszechnie akceptowana praktyką legislacyjną (a więc nie tylko ustawodawczą) konieczne jest zamieszczanie na początku aktu normatywnego przepisów ogólnych, które należy uwzględniać przy interpretacji wszystkich pozostałych przepisów danego aktu. W zależności od przedmiotu regulacji zasady ogólne mogą mieć istotne znaczenie, w przypadku kiedy stają się pomocne przy stosowaniu i wykonywaniu postanowień również wielu innych ustaw. Najbardziej znanym przykładem zasad ogólnych w prawie administracyjnym jest rozdział 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 33).

Przepisy ogólne zawarte w Rozdziale I ustawy o kontroli w administracji rządowej wywierają...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX