Marciniak Andrzej, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, wyd. VI

Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1376 ze zm.), zwana dalej ustawą, jest podstawowym aktem prawnym określającym status prawny i funkcje komornika sądowego, jego prawa i obowiązki, zasady odpowiedzialności odszkodowawczej i dyscyplinarnej oraz prowadzenia kancelarii komorniczej, nadzór nad komornikami, a także ustrój i kompetencje samorządu komorniczego. W jej przepisach znajdują się ponadto uregulowania dotyczące sądowego postępowania egzekucyjnego w sprawach cywilnych, a zwłaszcza kosztów tego postępowania, oraz pewne kwestie związane z zakresem właściwości miejscowej komornika. Należy przy tym zaznaczyć, że zasadniczym aktem prawnym regulującym sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych jest ustawa z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), a przede wszystkim część trzecia tego Kodeksu pt. „Postępowanie egzekucyjne” (art. 758-1088).

Należy przypomnieć, że do uchwalenia ustawy doszło w warunkach silnej krytyki społecznej niskiej efektywności egzekucji sądowej w sprawach cywilnych, wysokich kosztów egzekucyjnych oraz nadmiernego skomplikowania i sformalizowania sądowego postępowania egzekucyjnego w tych sprawach (por. Analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, red. K. Lubiński, Sopot 2000, s. 5). Przyczyn tego stanu rzeczy upatrywano m.in. w dotychczasowej regulacji statusu prawnego i funkcji komornika sądowego, zawartej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 31 grudnia 1960 r. o komornikach (Dz. U. z 1961 r. Nr 13, poz. 66 ze zm.), jako nieodpowiadającej współczesnym uwarunkowaniom społecznym, a zwłaszcza rozwijającej się gospodarce wolnorynkowej. Rozporządzenie to, wydane na podstawie art. 154 § 21 Prawa o ustroju sądów powszechnych z 6 lutego 1928 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1964 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), zachowało aktualność na tle Prawa o ustroju sądów powszechnych z 20 czerwca 1985 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) - por. art. 152 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych z 1985 r. Straciło ono swoją moc z chwilą wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (tj. 30 listopada 1997 r.), która uchyliła art. 124 § 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych z 1985 r., będący podstawą prawną do wydania tego rozporządzenia (por. art. 97).

Celem zwiększenia szybkości i skuteczności egzekucji sądowej ustawa wprowadziła do systemu organów egzekucyjnych w sprawach cywilnych wiele nowych rozwiązań. W najogólniejszym ujęciu zmiany te polegały na podniesieniu rangi zawodu komornika sądowego i poszerzeniu jego samodzielności ustrojowo-organizacyjnej oraz na obniżeniu wysokości kosztów egzekucyjnych.

Ustawa zerwała z dotychczasowymi powiązaniami ustrojowo-organizacyjnymi między prezesem sądu rejonowego a komornikiem, wyrażającymi się w ustawowych zapisach o bezpośredniej władzy służbowej prezesa sądu rejonowego nad komornikiem. Komornikowi sądowemu został nadany status funkcjonariusza publicznego działającego przy sądzie rejonowym. Zostały zwiększone wymagania kwalifikacyjne w stosunku do osób ubiegających się o stanowisko komornika. Organizację i funkcjonowanie tego zawodu oparto na modelu samorządu zawodowego. Ustawa zachowała status pracowniczy komornika, ale o swoistym charakterze. Komornik pozostawał nadal pracownikiem sądu rejonowego, lecz stał się jednocześnie pracodawcą w stosunku do osób zatrudnionych w prowadzonej przez niego kancelarii komorniczej.

W części dotyczącej postępowania egzekucyjnego ustawa przyznała wierzycielowi prawo wyboru komornika w granicach właściwości sądu apelacyjnego. Zasadniczej zmianie uległ system finansowania egzekucji sądowej. Uproszczono system opłat egzekucyjnych i przyjęto zasadę, że na koszty postępowania egzekucyjnego składają się wyłącznie wydatki i opłaty egzekucyjne. Wprowadzono rozwiązanie, według którego w egzekucji świadczeń pieniężnych wierzyciel uiszcza tylko jedną trzecią część opłaty egzekucyjnej, a pozostałą część komornik ściąga bezpośrednio od dłużnika. Dochody komornika (w tym wynagrodzenie prowizyjne) zostały uzależnione od skuteczności egzekucji.

Zarysowany kierunek zmian przyjętych w ustawie spotkał się z pozytywnym przyjęciem zarówno w nauce prawa, jak i w praktyce sądowej. Zasadnicze założenia i rozwiązania instytucjonalne przyjęte w ustawie uzyskały aprobatę wielu autorów. W wypowiedziach na ten temat podnoszono w szczególności, że ustawa spowodowała znaczne obniżenie kosztów egzekucyjnych, wprowadziła pewne elementy konkurencyjności w działalności egzekucyjnej komorników oraz podniosła poziom efektywności egzekucji. Dostrzegano przy tym potrzebę doskonalenia niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie, zwłaszcza tych, które powodują rozbieżności interpretacyjne i trudności w ich praktycznym stosowaniu. Za konieczne uznawano także dalsze pogłębianie samodzielności ustrojowo-organizacyjnej instytucji komornika sądowego (por. np. A. Huziuk, M. Szymański, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji w praktyce, Sopot 1999; Analiza i ocena ustawy..., red. K. Lubiński).

W trakcie obowiązywania ustawa była wielokrotnie nowelizowana. Nowelizacje te były zróżnicowane co do swego zakresu i treści. Ramy wprowadzenia nie pozwalają nawet na pobieżne omówienie każdej z tych nowelizacji. Dlatego należy omówić te spośród nich, które miały zasadnicze znaczenie i które wyraźnie wskazywały kierunek zmian w polskim systemie organów egzekucyjnych i w zasadach prowadzenia egzekucji sądowej. Szerzej na ten temat zob. K. Lubiński, A. Laskowska, Nowelizacje ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w latach 1999-2008, PPE 2008, nr 10-12, s. 7-46.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na ustawę z 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1452). Ustawa ta pozbawiła komornika sądowego statusu pracowniczego. Komornik pozostał wprawdzie funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym, ale przestał być pracownikiem sądu. Od tej chwili czynności wchodzące w zakres ustawowych zadań komornika podlegają wykonaniu tylko na jego własny rachunek. Państwo zostało zwolnione z obowiązku finansowania działalności egzekucyjnej. Zachowało jednak instrumenty nadzoru nad komornikami i ich działalnością egzekucyjną. Ukształtowana w wyniku tych zmian odrębność statusu prawnego komornika sądowego polega na tym, że komornik, pozostając organem władzy publicznej (funkcjonariuszem publicznym), jest jednocześnie podmiotem, który wykonuje zawód zbliżony do zawodu mającego status wolnego.

Ponadto ustawa nowelizująca przekazała do kompetencji prezesów sądów apelacyjnych uprawnienia do tworzenia i znoszenia rewirów komorniczych, pozostające dotychczas w gestii Ministra Sprawiedliwości.

Dalszym zmianom poddano również system finansowania egzekucji i zasady pobierania opłat egzekucyjnych. Zmiany w tym zakresie zmierzały wyraźnie w kierunku dalszego obniżenia kosztów egzekucyjnych i uwolnienia wierzycieli od ciężaru ponoszenia opłat egzekucyjnych. W sprawach o egzekucję świadczeń pieniężnych została obniżona wysokość opłat egzekucyjnych, w tym wysokość części opłaty obciążającej wierzyciela. Przyjęto przy tym zasadę, że uiszczenie części opłaty ciążącej na wierzycielu zależy od uznania komornika.

Kolejnych, istotnych zmian w systemie organów egzekucyjnych i dotyczących zasad prowadzenia egzekucji sądowej dokonano na mocy ustawy z 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 236, poz. 2356). Ustawa ta usprawniła procedury tworzenia i znoszenia rewirów komorniczych, powoływania i odwoływania komorników oraz wyznaczania zastępców komornika. Określono w niej na nowo zasady odpowiedzialności komornika i Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez komornika przy wykonywaniu czynności. W zakresie zasad finansowania egzekucji wprowadzono wiele szczegółowych rozwiązań, które często pozostają w oderwaniu od funkcji spełnianych przez koszty egzekucji i budzą wiele wątpliwości co do ich legislacyjnej poprawności.

Bardzo obszernej nowelizacji ustawy dokonano ustawą z 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769 ze zm.), która weszła w życie 28 grudnia 2007 r., z wyjątkiem pkt 22-23 i 25-26 art. 1, które weszły w życie 1 stycznia 2008 r., wprowadzając do ustawy przepisy art. 27a ust. 4 i 5, art. 27b, 29a-29l, 30a i 30b. Zasadniczym celem tej nowelizacji była poprawa sprawności i skuteczności egzekucji sądowej, niezbędna ze względów społecznych i gospodarczych. Osiągnięciu zakładanego celu nowelizacji służyć ma przede wszystkim dokonana zmiana modelu funkcjonowania komorników sądowych przez: wzmocnienie nadzoru sprawowanego przez prezesa sądu rejonowego, porzucenie dotychczasowej koncepcji rewiru komorniczego stanowiącego obszar działania jednego komornika - na rzecz koncepcji rewiru komorniczego będącego obszarem działania wielu komorników, rozszerzenie prawa wierzyciela do wyboru komornika, a także zwiększenie dostępności zawodu komornika.

Celem omawianej nowelizacji było także udoskonalenie systemu finansowania egzekucji sądowej. Dotychczasowa regulacja w tym zakresie - w następstwie licznych nowelizacji, realizujących często doraźne zapotrzebowania społeczne, oraz kilku ingerencji Trybunału Konstytucyjnego - była niespójna, wewnętrznie sprzeczna i pozwalała na zbyt dalekie rozbieżności interpretacyjne. Ingerencja w system finansowania egzekucji sądowej polegała na znaczącej nowelizacji przepisów ustawy, które dotyczą wydatków w toku egzekucji i opłat egzekucyjnych.

Nowelizacja dokonana ustawą z 24 maja 2007 r. wymyka się spod jednoznacznych ocen. Zakładane cele tej nowelizacji w zasadzie zasługują na aprobatę. Jednakże przyjęte rozwiązania normatywne nasuwają wiele uwag krytycznych i zastrzeżeń merytorycznych, również natury konstytucyjnej. Ich prezentacja będzie przedmiotem uwag do poszczególnych przepisów ustawy.

Kolejnej nowelizacji dokonano ustawą z 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 26, poz. 156 ze zm.), która wprowadziła do Kodeksu postępowania cywilnego elektroniczne postępowanie upominawcze oraz możliwość złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji na podstawie elektronicznego tytułu wykonawczego (tj. tytułu w postaci orzeczenia wydanego w elektronicznym postępowaniu upominawczym, opatrzonego klauzulą wykonalności w systemie teleinformatycznym) za pośrednictwem systemu teleinformatycznego obsługującego elektroniczne postępowanie upominawcze. W konsekwencji tych zmian rozszerzono przewidziane w art. 2 ust. 4 uprawnienia komornika o prawo weryfikowania istnienia i treści tytułów wykonawczych wydanych w postępowaniach elektronicznych (zob. art. 2 ust. 4 pkt 3). Ponadto przyznano Krajowej Radzie Komorniczej kompetencję potwierdzania danych do weryfikacji podpisu elektronicznego używanego przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym oraz upoważniono Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych czynności Krajowej Rady Komorniczej umożliwiających komornikom prowadzenie egzekucji na podstawie elektronicznego tytułu wykonawczego oraz szczegółowych czynności komornika w egzekucji prowadzonej na podstawie elektronicznego tytułu wykonawczego (art. 17b). Natomiast przewidziany w art. 85 zbiór najważniejszych zadań Krajowej Rady Komorniczej został rozszerzony o współpracę z sądem prowadzącym elektroniczne postępowanie upominawcze w zakresie prowadzenia i aktualizowania listy komorników, zasad potwierdzania danych do weryfikacji podpisu elektronicznego dla komorników, które umożliwiają dostęp do elektronicznych tytułów wykonawczych i ich weryfikację (zob. art. 85 ust. 1 pkt 19).

Wymieniona ustawa nowelizująca weszła w zasadzie w życie 1 stycznia 2010 r., z wyjątkiem niektórych przepisów, które obowiązują od 1 lutego i 17 października 2009 r.

Z ostatnio wprowadzonych nowelizacji należy odnotować ustawę z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Nr 40, poz. 228), która wprowadziła pewne zmiany co do zasad powoływania komorników, wysokości opłat egzekucyjnych i możliwości ich sądowego obniżenia. Istotnej zmianie uległy przepisy ustawy o odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników. Z kolei ustawa z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1513) wprowadziła nowe zasady pobierania opłat egzekucyjnych w niektórych przypadkach umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Trzeba zaznaczyć, że istotny wpływ na kształt ustawy miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie zajmował się przepisami ustawy. Należy tu wymienić wyroki TK: z 24 lutego 2003 r., K 28/2002, LexisNexis nr 359020 (OTK ZU 2003, nr 2, poz. 13); z 3 grudnia 2003 r., K 5/2002, LexisNexis nr 365771 (OTK ZU 2003, nr 9, poz. 98); z 20 stycznia 2004 r., SK 26/2003, LexisNexis nr 365571 (OTK ZU 2004, nr 1, poz. 3); z 17 maja 2005 r., P. 6/2004, LexisNexis nr 378682 (OTK ZU 2005, nr 5, poz. 50); z 8 maja 2006 r., P. 18/2005, LexisNexis nr 406799 (OTK ZU 2006, nr 5, poz. 53); z 27 lutego 2007 r., P. 22/2006, LexisNexis nr 1214323 (OTK ZU 2007, nr 2, poz. 12); z 14 maja 2009 r., K. 21/2008, LexisNexis nr 2032386 (OTK ZU 2009, nr 5, poz. 67); z 16 czerwca 2009 r., SK 5/2009, LexisNexis nr 2041933 (OTK ZU 2009, nr 6, poz. 84); z 26 czerwca 2012 r., P 13/2011, LexisNexis nr 3902822 (OTK ZU 2012, nr 6, poz. 67), oraz z 26 lutego 2013 r., SK 12/2011, LexisNexis nr 5023868 (OTK ZU 2013, nr 2, poz. 19).