Komentarze
Opublikowano: ABC 2008
Stan prawny: 1 października 2008 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o Karcie Polaka. Komentarz

Autorzy fragmentu:
Autorzy fragmentu:

WPROWADZENIE

I.Idea szczególnych regulacji prawnych dotyczących problematyki kontaktów z diasporami w państwach europejskich

1.Przegląd i ogólna charakterystyka istniejącego ustawodawstwa

Od początku lat 90. w niektórych krajach europejskich zarysował się wyraźny wzrost zainteresowania sił politycznych i władz państwowych problematyką diaspor narodowych. Odnosi się to przede wszystkim do państw Europy Środkowo-Wschodniej po okresie demokratycznej transformacji ustrojowej, gdzie zagadnienie diaspor, a w pierwszym rzędzie - kontaktów tych diaspor z krajem macierzystym i wspierania rodaków na obczyźnie stało się nie tylko sprawą polityki i praktyki, lecz także przedmiotem uregulowań prawnych. W większości tych krajów w uchwalonych na nowo konstytucjach zawarte zostały ogólne postanowienia dotyczące pomocy i wspierania członków zbiorowości narodowej mieszkających poza granicami państwa. Następnie - niejako w wykonaniu dyrektyw konstytucyjnych - pojawiło się ustawodawstwo zwykłe, już konkretnie i szczegółowo normujące (w różny zresztą sposób) problematykę relacji państw z diasporami narodowymi.

A.

W unormowaniach konstytucyjnych interesujące nas zagadnienie kontaktów z diasporami ujmowane jest - jak już wspomniano - w sposób jedynie bardzo ogólny, zazwyczaj poprzez wzmiankowanie potrzeby (i obowiązku) wspomagania diaspor, przede wszystkim w celu podtrzymania ich tożsamości narodowej i łączności kulturowej z krajem macierzystym i jego społecznością. Tego typu postanowienia konstytucyjne często określa się jako "klauzule narodowej odpowiedzialności" . Tak na przykład art. 12 Konstytucji Ukrainy stanowi, że "Ukraina troszczy się o narodowo-kulturowe i językowe potrzeby Ukraińców zamieszkujących poza granicami kraju" , podobnie jak art. 7a Konstytucji Słowacji, zgodnie z którym "Republika Słowacka wspiera świadomość narodową i tożsamość kulturową Słowaków żyjących za granicą, wspiera ich organizacje założone do osiągnięcia tego celu i ich stosunki z krajem ojczystym" . Analogicznie została ujęta problematyka diaspory także w naszej Konstytucji, która w art. 6 ust. 2 przewiduje, że "Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym". Podtrzymywanie związków kulturowych jest w ujęciu polskiej Konstytucji celem, któremu ma służyć udzielanie pomocy diasporze.

Można jednak spotkać także inne, szersze ujęcia potrzeb i celów wspomagania zbiorowości narodowych rozsianych po świecie. Przykładem mogą tu być regulacje zawarte w konstytucjach: chorwackiej, albańskiej, macedońskiej czy węgierskiej. Artykuł 10 Konstytucji Republiki Chorwacji stanowi o udzielaniu pomocy, ale nieograniczonej celem podtrzymywania więzi kulturowych: "(...) Republika Chorwacji gwarantuje szczególną opiekę i ochronę częściom narodu chorwackiego w innych krajach" . W podobnym duchu stanowi Konstytucja Albanii w art. 8: "Republika Albanii broni praw narodowych ludności albańskiej żyjącej poza jej granicami" , z kolei Konstytucja Republiki Macedonii w art. 49 stanowi: "Republika troszczy się o sytuację i prawa osób narodowości macedońskiej w krajach sąsiednich (...), wspiera ich w rozwijaniu kultury narodowej i umacnianiu więzi z krajem" . Podobne jest podejście węgierskiego ustawodawcy: "Republika Węgierska poczuwa się do odpowiedzialności za los Węgrów żyjących poza jej granicami i popiera kultywowanie ich więzi z krajem węgierskim" .

Ciekawy na tle omawianych rozwiązań jest też art. 5 Konstytucji Słowenii, który stanowi, że: "Słowenia chroni na swoim terytorium prawa człowieka i podstawowe wolności. Chroni i zapewnia prawa autochtonicznych wspólnot narodowych - włoskiej i węgierskiej. Dba o dobro autochtonicznych słoweńskich mniejszości narodowych w państwach sąsiednich i Słoweńców na obczyźnie oraz wspiera zachowanie ich związków z ojczyzną. (...) Słoweńcy nie posiadający obywatelstwa słoweńskiego mogą korzystać w Słowenii ze szczególnych praw i przywilejów. Charakter i zakres tych praw i przywilejów określa ustawa" . W tym ujęciu - oprócz uwzględnienia szerszego kontekstu (prawa człowieka, poszanowanie praw mniejszości narodowych) wspierania diaspory - zwraca uwagę przede wszystkim wyrażona wprost możliwość przyznawania w drodze ustawy specjalnych praw i przywilejów Słoweńcom bez obywatelstwa słoweńskiego przebywającym na terytorium Słowenii. Charakterystyczne jest tu określenie diaspory mianem "autochtonicznych słoweńskich mniejszości narodowych w państwach sąsiednich", co jest z reguły językiem doktryny przedmiotu, a nie regulacji konstytucyjnych.

Warto też zwrócić uwagę na art. 7 Konstytucji Rumunii z 1991 r., zatytułowany "Rumuni za granicą", który przewiduje wzmacnianie więzi między państwem a Rumunami mieszkającymi za granicą i działanie na rzecz zachowania, rozwoju i wyrażania etnicznej, kulturowej, językowej i religijnej tożsamości, a oprócz tego zawiera postanowienie, że te działania odbywają się "przy przestrzeganiu ustawodawstwa państwa, którego są obywatelami" . Jest to o tyle ważne postanowienie konstytucyjne, że uchwalanie ustaw mających na celu wspieranie i podtrzymywanie kontaktów z diasporą wiąże się z wieloma wątpliwościami, co do ich zgodności z prawem międzynarodowym, w szczególności w odniesieniu do zasady poszanowania suwerenności innych państw.

Pewne klauzule konstytucyjne odnoszące się do diaspory odnotować też można w państwach zachodnich. Tak na przykład Konstytucja Włoch wskazuje, że "(...) ustawa może, w celu dopuszczenia do urzędów publicznych i stanowisk wybieralnych, zrównać z obywatelami włoskimi Włochów nie należących do Republiki" . Jednak to, co jest znamienne dla większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej, to pewna konsekwencja w powiązaniu regulacji konstytucyjnych i ustawowych oraz obszerniejsze niż w krajach Europy Zachodniej regulowanie stosunków z diasporą w drodze specjalnych ustaw.

B.

Regulacje konstytucyjne stanowiły - zwłaszcza w krajach Europy Środkowo-Wschodniej - inspirację do przyjmowania szczegółowych rozwiązań w ustawodawstwie zwykłym. Ustawy mające na celu wsparcie i podtrzymywanie kontaktów z diasporą uchwaliły takie kraje w regionie Europy Środkowo-Wschodniej, jak Węgry (ustawa z 2001 r. o Węgrach mieszkających w krajach sąsiadujących; dalej jako "ustawa węgierska") , Słowacja (ustawa z 2005 r. o Słowakach mieszkających za granicą; dalej jako "ustawa słowacka") , Słowenia (ustawa z 2006 r. o Republice Słowenii i Słoweńcach za granicą; dalej jako "ustawa słoweńska") , Rumunia (ustawa z 1998 r. dotycząca wsparcia rumuńskich wspólnot na całym świecie; dalej jako "ustawa rumuńska") , Bułgaria (ustawa z 2000 r. o Bułgarach mieszkających poza Republiką Bułgarii; dalej jako "ustawa bułgarska") , Rosja (ustawa z 1999 r. o polityce Federacji Rosyjskiej w odniesieniu do współrodaków za granicą; dalej jako "ustawa rosyjska") , Ukraina (ustawa z 2004 r. o statusie prawnym Ukraińców zagranicznych; dalej jako "ustawa ukraińska") .

Regulacje prawne, których celem jest wspieranie i ochrona diaspory, znane są również w krajach Europy Zachodniej, a mianowicie w Austrii (ustawa z 1979 r. dotycząca zrównania pozycji mieszkańców Południowego Tyrolu z obywatelami austriackimi w pewnych obszarach administracyjnych; dalej jako "ustawa austriacka") , we Włoszech (ustawa z 2001 r. o działaniach wspierających mniejszości w Słowenii i Chorwacji ) czy w Grecji (rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych, Obrony, Spraw Zagranicznych, Pracy oraz Porządku Publicznego nr 4000/3/10/e z 1998 r. dotyczące Albańczyków ; dalej jako "greckie rozporządzenie ministrów").

Jak widać w świetle powyższego wyliczenia, nasza ustawa o Karcie Polaka nie jest novum legislacyjnym w Europie, lecz jedynie powiększa krąg regulacji tego typu, znanych i stosowanych już w innych krajach europejskich.

Wskazane ustawy, jako źródła regulacji problematyki zbiorowości osób określonych narodowości mieszkających poza granicami macierzystych krajów, stanowią akty normatywne obejmujące między innymi tworzenie uprawnień i przywilejów dla członków diaspory (w tym sensie można też o nich mówić jako o regulacjach specjalnych, szczególnych). Należy jednak zauważyć, że w ustawodawstwie wielu państw wspomniane uprawnienia i przywileje przyznawane są też w innych rodzajach ustaw, na przykład w ustawach o obywatelstwie. Często w tych ustawach występują rozwiązania ułatwiające osobom o danym pochodzeniu narodowościowym (etnicznym) nabywanie obywatelstwa w drodze naturalizacji. Tak na przykład według prawa słoweńskiego osoba pochodzenia słoweńskiego może otrzymać słoweńskie obywatelstwo po roku legalnego, stałego zamieszkiwania w Słowenii, podczas gdy w przypadku standardowej procedury naturalizacyjnej wymagany okres zamieszkiwania to dziesięć lat, z których ostatnie pięć - na podstawie zezwolenia na czasowe lub stałe zamieszkanie . Z kolei w Grecji prawo przewiduje specjalną procedurę naturalizacyjną dla cudzoziemców określanych jako "homogenis", czyli dla osób pochodzenia greckiego i o greckiej tożsamości (przede wszystkim chodzi o wyznanie prawosławne) . Innym przykładem może być Malta, gdzie w przypadku, gdy dana osoba urodziła się podobnie jak jej ojciec za granicą, ale dziadek lub pradziadek tej osoby byli urodzeni na Malcie, znoszony jest wobec niej wymóg legalnego przebywania na Malcie, który normalnie wynosi rok bezpośrednio przed złożeniem wniosku i przez cztery lata w okresie ostatnich siedmiu lat .

C.

Wspomniana kategoria ustaw specjalnych, odnoszących się do problematyki kontaktów państw z diasporami narodowymi i wspierania tychże diaspor nie prezentuje w żadnym stopniu jakiegoś jednolitego, wspólnego modelu ujmowania tej materii. Wprost przeciwnie, przedstawia ona obraz zróżnicowany, tak pod względem sposobów regulacji, jak i treści zawartych w nich rozwiązań.

Zróżnicowanie to dotyczy zakreślenia przedmiotu unormowań ustawowych. Z jednej strony wyróżnić tu można ustawy, które tworzą szczególny status prawny dla członków diaspory, z drugiej zaś - takie, które bez definiowania statusu określają rodzaje przewidywanego wsparcia, jakie może im zostać udzielone . Do pierwszej grupy regulacji można zaliczyć między innymi ustawę polską, ustawę węgierską, ustawę słoweńską, ustawę rosyjską czy greckie rozporządzenie ministrów. I tak np. ustawa słoweńska w art. 1 stanowi, że ustawa określa relacje między Republiką Słowenii i Słoweńcami mieszkającymi za granicą oraz ustanawia status Słoweńca bez słoweńskiego obywatelstwa. Natomiast ustawa polska określa uprawnienia osoby, której przyznano Kartę Polaka oraz zasady przyznawania, utraty ważności i unieważniania Karty Polaka oraz właściwość i tryb postępowania organów w tych sprawach (art. 1). Z kolei do drugiej grupy można zaliczyć ustawę rumuńską, która stanowi o powstaniu funduszu będącego w dyspozycji premiera w celu finansowania działalności wspierającej rumuńskie wspólnoty na terytoriach innych krajów (art. 1), o powołaniu międzyresortowej Rady ds. Wspierania Wspólnot Rumuńskich na Całym Świecie (art. 3), o powołaniu centrum, które ma się zajmować wykonywaniem zadań przewidzianych ustawą (art. 5) oraz określa dziedziny, w których może być udzielane wsparcie (art. 2). Ustawa słowacka, zgodnie z zawartym w niej sformułowaniem dotyczącym zakresu przedmiotowego, określa uprawnienia organów administracji państwowej w sprawach dotyczących stosunków Republiki Słowackiej i Słowaków mieszkających za granicą oraz pomoc państwową dla Słowaków mieszkających za granicą (art. 1).

Część ustaw tworzących określony status przewiduje przyznawanie urzędowych dokumentów poświadczających ten status. Ta sytuacja ma miejsce np. w ustawie rosyjskiej, zgodnie z którą wydawane są zaświadczenia potwierdzające status "współrodaka za granicą" (art. 3 ust. 1), czy też w greckich rozwiązaniach przewidujących wydawanie specjalnego dowodu tożsamości dla Albańczyków pochodzenia greckiego, którzy mieszkają w Grecji (art. 1 greckiego rozporządzenia ministrów; dalej jako "dowód tożsamości etnicznego Greka"). Również ustawa słowacka przewiduje zaświadczenie o "statusie Słowaka za granicą" na potrzeby korzystania z praw i przywilejów zawartych w innych ustawach (art. 7.1).

Inne ustawy kształtujące odrębny status przyznają dokument nie dla poświadczenia statusu, ale jedynie w celu skorzystania z uprawnień wynikających z ustawy. Przykładem jest tu ustawa węgierska przewidująca "Kartę etnicznego Węgra" oraz "Kartę rodziny etnicznego Węgra", które potwierdzają uprawnienia wynikające z ustawy (art. 19).

Wreszcie można wymienić i takie ustawy, jak ustawa słoweńska czy ustawa bułgarska, które nie przewidują żadnego typu dokumentu ani dla poświadczenia statusu, ani dla poświadczenia uprawnień.

Zróżnicowanie regulacji ustawowych dotyczy również sposobów wspierania wspólnoty narodowej poza granicami kraju. Otóż w tej mierze ustawy mogą przyjmować podejście bardziej zindywidualizowane, jak to ma często miejsce w przypadku ustaw skupiających się na określaniu statusu prawnego i związanych z nim korzyści. Mogą one również odnosić się do całych społeczności, którym udziela się różnego rodzaju wsparcia. Przy drugim podejściu możliwość udzielenia wsparcia nie kreuje po stronie jednostki interesu prawnego, a postanowienia ustaw mają raczej charakter programowy. Ustawa polska, węgierska czy greckie rozporządzenie ministrów są przykładem podejścia zindywidualizowanego, ponieważ korzyści związane są z nabyciem określonego statusu, a często także z posiadaniem dokumentu ten status potwierdzającego. Ustawy stanowią o konkretnych przywilejach przysługujących posiadaczom Karty Polaka, Karty etnicznego Węgra czy posiadaczowi dowodu tożsamości etnicznego Greka. Natomiast ustawa rosyjska jest przykładem podejścia nastawionego na społeczności. Ustawa ta wprawdzie określa status "współrodaka za granicą", ale, wskazując rodzaje przewidywanego wsparcia, odnosi się do społeczności "współrodaków za granicą". Tak na przykład, jeśli chodzi o wsparcie w dziedzinie kultury, języka i edukacji, art. 17 ustawy rosyjskiej stanowi, że władze (na szczeblu centralnym i lokalnym, tj. władze podmiotów federacji) wspierają współrodaków w zachowaniu i rozwoju ich dziedzictwa kulturowego i językowego oraz w ich wysiłkach, by osiągnąć równy dostęp do edukacji w języku kraju pochodzenia, i powinny podjąć w tym celu odpowiednie działania (art. 17 ust. 1). Zgodnie z art. 16 władze mogą udzielić wsparcia w zakresie pomocy społecznej tym kategoriom współrodaków, którzy tego najbardziej potrzebują (art. 16 ust. 1). Ponadto, w wyjątkowych przypadkach może być udzielona współrodakom pomoc humanitarna (art. 16 ust. 2). Podobne - nastawione na społeczności - podejście prezentuje ustawa ukraińska, która definiuje status "Ukraińca zagranicznego", ale wsparcie udzielane jest w większości przypadków całym społecznościom. Według ustawy ukraińskiej państwo ukraińskie udziela centrom informacyjnym i kulturalnym organizacyjnego, technicznego i innego potrzebnego wsparcia w regionach, w których skupia się ukraińska diaspora (art. 10). W tymże art. 10 ustawy ukraińskiej czytamy również, że Ukraina tworzy warunki do przekazywania przez radio i telewizję programów z Ukrainy na terytoria gęsto zaludnione przez Ukraińców zagranicznych. Także cytowane wyżej przepisy ustawy rumuńskiej (art. 1-3, art. 5) wskazują na to, że ustawodawca przyjął podejście nastawione na udzielanie wsparcia całym społecznościom, a nie indywidualnym osobom.

Na tle wzmiankowanych zróżnicowań ustawodawstwa dotyczących tego, czy wsparcie jest udzielane osobom indywidualnym czy raczej całym społecznościom, na uwagę zasługuje ustawa słoweńska, która - z jednej strony - reguluje relacje Słowenii ze "Słoweńcami za granicą" oraz - z drugiej strony - status "Słoweńca bez słoweńskiego obywatelstwa". Uprawnienia przysługujące "Słoweńcom za granicą" odnoszą się do całych społeczności. Przykładowo w art. 35 ustawa słoweńska stanowi, że Słowenia wspiera organizacyjnie i finansowo międzynarodowe spotkania słoweńskich naukowców mające na celu opracowywanie wspólnych projektów naukowych. Ponadto, zgodnie z art. 32 ustawy słoweńskiej Słowenia gwarantuje Słoweńcom za granicą warunki do podtrzymywania znajomości i nauki języka słoweńskiego. Z kolei Biuro ds. Słoweńców za Granicą zapewnia współpracę w dziedzinie kultury ze Słoweńcami za granicą (art. 24). Natomiast w określaniu uprawnień przysługujących "Słoweńcom bez słoweńskiego obywatelstwa" ustawa przyjmuje bardziej zindywidualizowane podejście. Tak na przykład art. 66 ustawy słoweńskiej stanowi, że osoba posiadająca status Słoweńca bez słoweńskiego obywatelstwa ma gwarantowane określone prawa, takie jak - między innymi - prawo własności nieruchomości (na tych samych warunkach, co obywatele Słoweńscy), prawo do prowadzenia badań w archiwach Republiki Słowenii, prawo do równego traktowania w przypadku ubiegania się o finansowanie projektów naukowych ze środków publicznych i inne. W efekcie więc rozwiązanie słoweńskie w kwestii adresata wsparcia, indywidualnego bądź zbiorowego, ma charakter mieszany (pośredni), co w jakimś stopniu świadczy o jego oryginalności, a jednocześnie potwierdza wyrażoną już wcześniej refleksję o wielości rozwiązań, jakie przyjęto w omawianym ustawodawstwie.

D.

Rozmaicie ustalany jest w omawianych regulacjach ich zakres podmiotowy. Generalnie rzecz biorąc, adresatami unormowań poszczególnych ustaw są określone diaspory narodowe i ich członkowie. Różne są jednak ujęcia kręgu osób postrzeganych jako członkowie diaspor.

Na gruncie większości ustaw regulacje w nich zawarte adresowane są do kręgu osób należących do danego narodu, niebędących obywatelami macierzystego państwa i na stałe zamieszkujących za granicą (i na ogół będących obywatelami państwa, którego są mieszkańcami). Niekiedy ten krąg osób podlega zacieśnieniu do osób zamieszkujących we wskazanych przez przepisy państwach jako obywatele tych państw. Takie rozwiązania właściwe są np. ustawie ukraińskiej, węgierskiej czy polskiej. Ustawa ukraińska dotyczy osób, które są obywatelami innych państw albo bezpaństwowcami (art. 1). Z kolei ustawa węgierska odnosi się do osób, które nie są obywatelami węgierskimi oraz które zamieszkują w jednym z sześciu państw sąsiadujących (art. 1 ust. 1). Podobnie ustawa polska dotyczy osób spełniających kryteria zakreślone w ustawie, które są obywatelami jednego z piętnastu wymienionych w ustawie państw.

Adresatami niektórych regulacji są zarówno osoby nieposiadające obywatelstwa państwa macierzystego, jak i posiadające takie obywatelstwo. Przykładem może być w tej mierze ustawa bułgarska, odnosząca się zarówno do obywateli Bułgarii, jak i cudzoziemców pochodzenia bułgarskiego (art. 2 w zw. z art. 7, 8). Również ustawa słowacka, skierowana do "Słowaka mieszkającego za granicą", obejmuje tą kategorią osobę, która zamieszkuje na stałe poza granicami kraju i która jest obywatelem słowackim albo cudzoziemcem posiadającym jednego bezpośredniego wstępnego słowackiego pochodzenia etnicznego i zachowuje świadomość narodową (art. 1 ust. 2). Także według ustawy rosyjskiej krąg objętych nią osób w postaci "współrodaków za granicą" składa się z obywateli Federacji Rosyjskiej, którzy na stałe zamieszkują za granicą oraz z różnych innych kategorii osób, które nie posiadają obywatelstwa (na przykład osób, które były obywatelami ZSRR, mieszkają w państwach, które były kiedyś częścią ZSRR i którzy zostali obywatelami tych państw) albo są bezpaństwowcami (art. 1).

Jeszcze inaczej kwestię zakresu podmiotowego tej specjalnej regulacji rozwiązuje ustawa słoweńska. Jej adresatami są: kategoria "Słoweńców bez słoweńskiego obywatelstwa" oraz kategoria "Słoweńców zagranicznych" (art. 3). Pierwsza z nich odnosi się do członków narodu, którzy nie są obywatelami Słowenii, druga zaś obejmuje także osoby posiadające to obywatelstwo.

W większości przypadków diaspora i jej członkowie, do których adresowane jest omawiane specjalne ustawodawstwo, kwalifikowani są na podstawie kryterium stałego zamieszkiwania poza granicami państwa-ojczyzny. Inaczej mówiąc, krąg osób, wobec których znajdują zastosowanie regulacje interesujących nas ustaw, tworzą osoby, które nie zamieszkują na stałe w państwie ojczystym. Przy czym niekiedy owe kraje zamieszkiwania mogą być wprost określone w przepisach. Tak na przykład ustawa węgierska dotyczy osób nieposiadających obywatelstwa węgierskiego, spełniających kryteria określone ustawą i zamieszkujących na terytorium Chorwacji, Rumunii, Serbii i Czarnogóry, Słowenii, Słowacji oraz Ukrainy (które ustawa określa jako "kraje sąsiadujące" - art. 1 ust. 1). Podobnie ustawa polska znajduje zastosowanie do osób (spełniających kryteria określone ustawą) będących obywatelami piętnastu byłych republik radzieckich, które nie posiadają w Polsce zezwolenia na osiedlenie się (art. 2 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 5).

Regulacje przewidujące wymóg zamieszkiwania przez osoby objęte oddziaływaniem tych regulacji poza krajem ojczystym zawierają też postanowienia o utracie uprzywilejowanego statusu przez osoby, które się w nim osiedlają. Przykładem jest ustawa polska, która z uzyskaniem zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP wiąże utratę ważności Karty Polaka (art. 17 ust. 5). Także ustawy węgierskiej nie stosuje się do osób, które otrzymały między innymi zgodę na pobyt stały czy którym przyznano status uchodźcy albo pobyt tolerowany - art. 1(3)c. Osoba, która otrzymała Kartę etnicznego Węgra traci ją w przypadku zaistnienia powyższych okoliczności - art. 21(3)b, d. Analogiczne rozwiązanie zawiera też ustawa słowacka, przewidując, że zaświadczenie o statusie Słowaka mieszkającego za granicą traci ważność w dniu złożenia przez daną osobę wniosku o pobyt stały na terytorium słowackim albo w dniu otrzymania zgody na pobyt stały (art. 9c).

Tylko wyjątkowo w omawianych ustawach wspomniany wyżej wymóg zamieszkiwania poza granicami kraju macierzystego nie jest przewidywany. Taką ustawą jest ustawa bułgarska, która stwarza możliwość osiedlania się Bułgarów mieszkających poza Republiką Bułgarii na terytorium Bułgarii i stanowi, że powinni oni otrzymać zgodę na pobyt stały według uproszczonej procedury (art. 15.1). Dodatkowo według ustawy organy państwowe i samorządowe powinny wspomagać takie osoby, udzielając im informacji i wsparcia (art. 15.2). Ponadto ustawa bułgarska przewiduje, że państwo bułgarskie określi warunki, na jakich Bułgarzy, którzy potrzebują wsparcia, mogą otrzymać ziemię na pierwsze trzy lata ich osiedlania się (art. 16.1). Rada Ministrów określi warunki i procedurę, w jakiej osoby te mogą zaciągać kredyty na zakup nieruchomości, mieszkań albo innych produktów (art. 16.2) .

W świetle poczynionych uwag widać niejednolitość w traktowaniu diaspor i ich członków, będących adresatami omawianych specjalnych regulacji. Raz obejmują one krąg osób wyodrębniony w oparciu o kryteria narodowe (etniczne), innym razem w grę wchodzą również osoby powiązane z państwem formalnoprawną więzią obywatelstwa, co siłą rzeczy rzutuje na prawa i obowiązki wynikające z tej więzi.

Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadniczym kwalifikatorem diaspor i ich członków pozostaje tu przynależność do określonej grupy narodowościowej. To właśnie we wspomaganiu rodaków, osób należących do danego narodu (ale nieposiadających obywatelstwa) znajdujących się poza krajem macierzystym tkwi sens podejmowanych specjalnych regulacji, o których mowa. Można stwierdzić, że pierwszorzędnym kryterium identyfikowania osób jako beneficjentów przewidzianych w tych specjalnych regulacjach preferencji, uprawnień, przywilejów czy ochrony jest przynależność do narodu.

Nie jest to kryterium proste, zważywszy na to, że kategoria narodu jest złożona i niejednoznaczna. Nie istnieje jedna powszechnie akceptowana definicja narodu, a próby zdefiniowania narodu napotykają trudności, które wynikają z wielopostaciowości w czasie i przestrzeni zjawisk, które kryją się pod tym pojęciem. We współczesnych badaniach nad narodem dominują dwie zasadnicze perspektywy teoretyczne, które można określić jako podejście subiektywistyczne i obiektywistyczne. W tym pierwszym nacisk kładziony jest na tożsamość i sposób, w jaki dana grupa sama się określa . W drugim dokonuje się prób definiowania narodu na podstawie listy konkretnych atrybutów, przy czym list czynników określających naród jest bardzo wiele.

Warto też zwrócić uwagę, że w literaturze przedmiotu również wyróżnia się dwa tradycyjne rozumienia narodu sformułowane w XVIII i XIX w. - naród etniczny i naród obywatelski. W przypadku etnicznego (etniczno-kulturowego) pojmowania narodu (wywodzącego się z niemieckiego romantyzmu) narodowość jest postrzegana substancjalnie - naród opiera się na wspólnym pochodzeniu (zmitologizowane "więzy krwi"), języku i kulturze. Wyobrażona wspólnota narodowa i państwo są wyraźnie rozgraniczone - świadomość narodowa kształtowała się poza państwem. Państwo wyraża jedynie ducha narodu. Naród w tym rozumieniu to wspólnota naturalna, pierwotna i "zastana" . Czasami naród etniczny określany jest również jako naród "etniczno-kulturowy" albo naród "kulturowy", które to nazwy podkreślają podstawowy czynnik, jaki poza pochodzeniem konstytuuje naród w omawianym tu rozumieniu . Z kolei naród obywatelski (polityczny) pojmowany jest jako wspólna przestrzeń polityczna, współokreślana przez instytucje publiczne, wartości i założenia prowadzonej polityki państwa. Naród w tym rozumieniu jest więc kategorią polityczną i postrzegany jest jako "konstrukt". Jego podstawę stanowi "wola obywateli" - pojęcie wywodzone z koncepcji suwerenności ludu rewolucji francuskiej. Jak pisał Emmanuel Sieyès: "naród to dobrowolne stowarzyszenie wspólników żyjących pod jednym prawem i reprezentowanych przez jedno ustawodawstwo" . Naród w tym ujęciu ukształtował się w zależności od państwa.

Ustawy przyznające uprawnienia i przywileje członkom diaspory odwołują się zwykle do etnicznej koncepcji narodu. Zakłada się tu, że współrodacy mają lub powinni mieć specjalną więź z państwem-ojczyzną i nie jest to więź formalnoprawna, ale związana z przynależeniem do narodu, który wykracza poza granice danego państwa . W określaniu przynależności do grupy narodowej (narodu) większość ustaw posługuje się też kryteriami obiektywnymi, wskazując na konieczność wykazania posiadania określonych atrybutów (jak np. pochodzenie etniczne, władanie językiem, przynależność do kręgu kulturowego itd.). Zdarzają się jednak ustawy (np. węgierska), gdzie stosowane jest kryterium subiektywne (wystarcza zadeklarowanie przynależności do narodu). W dalszych rozważaniach używamy pojęcia "naród" czy "grupa narodowościowa" odwołując się do wspomnianej wyżej koncepcji etnicznej narodu.

Innym jeszcze pojęciem - oprócz pojęć obywatelstwa, narodu, etniczności - używanym w ustawach jest "pochodzenie". "Pochodzenie" odnoszone jest zazwyczaj do narodu i stanowi poniekąd określenie zastępcze, ale nierównoważne z kategorią przynależności do narodu. Z trzech elementów branych pod uwagę w omawianych tu ustawach przy określaniu przynależności do narodu (kryterium etniczne, kulturowe i znajomość języka) "pochodzenie" służy jako zwrot, za pomocą którego opisywane jest spełnienie kryterium etnicznego, tj. posiadania wstępnych o określonym pochodzeniu etnicznym. Ale pochodzenie jest też odnoszone do zbiorowości osób legitymujących się wspólnym obywatelstwem, co zwykle wiąże się z takimi konstrukcjami, które dla ustalenia przynależności narodowej przewidują odwołanie się do "wywodzenia" się z przodków-obywateli danego państwa. Używanie określenia "pochodzenie" w przypadku, gdy chodzi o pokazanie związku z grupą obywatelską, może budzić zastrzeżenia, bo słowo to kojarzy się jednak z szukaniem "więzów" o charakterze wykraczającym poza formalne więzi jednostka-państwo.

W ustawach niekiedy mieszają się pochodzenie etniczne czy narodowe z pochodzeniem odnoszonym do zbiorowości obywateli. Nawet w tych ustawach, w których mówi się o pochodzeniu etnicznym, pochodzenie to można wykazywać, potwierdzając posiadanie przez wstępnych obywatelstwa. Na przykład słowackie pochodzenie etniczne może być wykazywane przez poświadczenie obywatelstwa (art. 7.3).

Kryterium etniczne (tj. odwołujące się do posiadania wstępnych o określonym pochodzeniu etnicznym czy narodowym) używane w ustawach ma charakter przesłanki bezwzględnej albo przesłanki względnej. W pierwszym wypadku do otrzymania statusu przewidzianego ustawą konieczne jest posiadanie określonego pochodzenia etnicznego, jak to ma miejsce w przypadku ustawy słowackiej, bułgarskiej czy słoweńskiej. Według ustawy słowackiej dana osoba musi być słowackiego pochodzenia etnicznego lub takiego pochodzenia musi być jeden z jej bezpośrednich wstępnych (art. 1). Podobnie według ustawy bułgarskiej konieczne jest posiadanie przynajmniej jednego wstępnego pochodzenia bułgarskiego (art. 2.1). Ilustracją przypadku, gdy pochodzenie etniczne jest kryterium względnym, może być ustawa polska, która przewiduje bądź wykazanie, że co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej, bądź, że co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było obywatelami polskimi (czyli osobami niekoniecznie deklarującymi polską narodowość). Dodatkowo w przypadku braku wstępnych, którzy byli narodowości polskiej lub byli obywatelami polskim, wystarczy przedstawić zaświadczenie organizacji polskiej lub polonijnej potwierdzające aktywne zaangażowanie w działalność na rzecz języka i kultury polskiej lub polskiej mniejszości narodowej przez okres co najmniej ostatnich trzech lat (art. 2 ust. 1 pkt 3).

W przypadku, gdy wymagane jest określone pochodzenie etniczne (narodowe), ustawy przewidują zróżnicowane rodzaje sposobów jego potwierdzania. Na przykład słowackie pochodzenie etniczne może być wykazane za pomocą "oficjalnych dokumentów stwierdzających ten fakt", takich jak akt urodzenia, akt chrztu, poświadczenie obywatelstwa albo zaświadczenie stałego pobytu, jeśli zawierają postanowienie o pochodzeniu etnicznym zgodnie z prawem państwa, którego władze wystawiły takie zaświadczenie (art. 7.3). Ustawa bułgarska wymaga na przykład dokumentu wydanego przez władze bułgarskie lub zagraniczne, organizację Bułgarów mieszkających poza Republiką Bułgarii lub Bułgarski Kościół Prawosławny (art. 3.1). Ustawa słoweńska przewiduje udowadnianie tej okoliczności między innymi przez akty urodzenia i inne właściwe dokumenty (art. 60). Ciekawa na tym tle jest ustawa węgierska, która stanowi, że dana osoba musi jedynie deklarować węgierskie pochodzenie etniczne, i nie przewiduje konieczności jego dowodzenia (art. 1).

Innym stosowanym w ustawach kryterium określania przynależności narodowej jest kryterium kulturowe. W niektórych ustawach jest ono kryterium bezwzględnym. Na przykład według ustawy słoweńskiej nie tylko trzeba mieć słoweńskie pochodzenie etniczne, ale także trzeba aktywnie działać w organizacjach Słoweńców za granicą lub być związanym z Republiką Słowenii (art. 59). Według ustawy polskiej do otrzymania Karty Polaka konieczne jest wykazanie związku z polskością między innymi przez znajomość i kultywowanie polskich tradycji i zwyczajów (art. 2 ust. 1 pkt 1). Podobnie według ustawy słowackiej Słowakiem mieszkającym za granicą może zostać osoba, która nie posiada obywatelstwa słowackiego, ale zachowuje świadomość narodową oraz ona bądź jej bezpośredni wstępny jest słowackiego pochodzenia etnicznego (art. 2a). Ustawa słowacka definiuje pojęcie "świadomość narodowa", które oznacza aktywne okazywanie, że jest się częścią słowackiego narodu i uznawanie wartości związanych z językiem słowackim, słowackim dziedzictwem kulturowym i tradycjami (art. 2b). Kryterium kulturowego dla określenia przynależności narodowej nie przewiduje w ogóle ustawa węgierska czy ustawa rosyjska.

Wreszcie też często stosowanym w ustawach kryterium określania przynależności narodowej jest kryterium znajomości języka kraju ojczystego. Rzadko jest to jednak kryterium bezwzględne. Bezwzględnym kryterium znajomość języka jest w ustawie polskiej, ponieważ związek z polskością ma być wykazywany między innymi przez przynajmniej podstawową znajomość języka polskiego (art. 2 ust. 1 pkt 1). Natomiast według ustawy węgierskiej osoby deklarujące się jako będące węgierskiego pochodzenia etnicznego mogą wykazać płynną znajomość języka węgierskiego, ale nie muszą tego robić, jeśli są na przykład zarejestrowane przez władze kraju, w którym mieszkają, jako osoby deklarujące węgierskie pochodzenie etniczne albo jako członkowie organizacji zrzeszającej osoby węgierskiego pochodzenia etnicznego. Wystarczy też, jeśli są zarejestrowani przez kościół działający na terytorium kraju ich zamieszkania jako osoby deklarujące węgierskie pochodzenie etniczne (art. 19 ust. 3). Wprost wyrażonego kryterium znajomości języka nie znają w ogóle ustawy słowacka i słoweńska.

E.

Kluczowe dla omawianych regulacji zagadnienie, a mianowicie sfera przywilejów i uprawnień, w jakie regulacje te wyposażają członków diaspor, również ujmowane jest w różny sposób z punktu widzenia zakresu i rodzaju tych różnorakich udogodnień. Nie wchodząc w szczegółowe kwestie, można w tym miejscu spróbować zarysować jedynie ogólny obraz korzyści, jakie przewidują interesujące nas ustawy.

Otóż korzyści te można podzielić na dwie kategorie według funkcji, jaką pełnią. Pierwsza grupa korzyści wiąże się z funkcją podtrzymywania więzi z ojczyzną i z podtrzymywaniem świadomości narodowej członków diaspory. Mają one na celu zachęcanie oraz ułatwienie korzystania z pewnych usług o charakterze kulturalnym bądź edukacyjnym. Są to zatem korzyści odnoszące się do kultury, do edukacji, ale także zniżki na transport. Mają one z reguły charakter przywilejów, czyli są uprawnieniami dodatkowymi, których nie posiadają wszyscy obywatele danego kraju.

Drugą grupę tworzą te korzyści, które mają na celu zrównanie pozycji członków diaspory przyjeżdżających do kraju pochodzenia z pozycją obywateli. Do tej kategorii zaliczymy przykładowo ułatwienia w dostępie do rynku pracy (w porównaniu z innymi cudzoziemcami), świadczenia opieki zdrowotnej, wprowadzenie zniżek czy refundacji kosztów wizy.

Jeśli chodzi o korzyści odnoszące się do kultury, to w ustawach spotykamy regulacje dotyczące zniżki lub zniesienia opłaty za usługi publiczne o charakterze kulturalnym. Na przykład ustawa słoweńska przewiduje, że Słoweńcy bez słoweńskiego obywatelstwa mają zagwarantowany dostęp do wszystkich dóbr kulturowych o charakterze publicznym na takich samych warunkach, jak obywatele słoweńscy. Mogą oni także korzystać z bibliotek publicznych na tych samych warunkach, co obywatele słoweńscy (art. 66). Ustawa polska przewiduje bezpłatny wstęp do muzeów państwowych (art. 6 ust. 1 pkt 7). Ustawa węgierska przewiduje bezpłatne korzystanie z bibliotek - art. 4(2) - i zawiera przepis, że inne ustawy mogą przewidywać ulgi w dostępie do muzeów i publicznych instytucji kulturalnych - art. 4(3).

Korzyści odnoszące się do edukacji przewiduje wiele ustaw. Ustawa węgierska przyznaje posiadaczom Karty etnicznego Węgra uprawnienie do pobierania nauki na Węgrzech na poziomie edukacji uniwersyteckiej - art. 9(1). Mogą oni otrzymywać wsparcie finansowe jak inni studenci oraz refundację kosztów ubezpieczenia zdrowotnego - art. 9(2). Innym przykładem jest ustawa polska, która przewiduje między innymi zwolnienie posiadaczy Karty Polaka od opłaty za kształcenie na poziomie ponadgimnazjalnym (podobnie jak to ma miejsce w przypadku obywateli UE, osób mających prawo stałego pobytu w Polsce i uchodźców). Ustawa słoweńska przewiduje prawo do korzystniejszych możliwości dotyczących zapisywania się do instytucji szkolnictwa wyższego na zasadach określonych prawem wewnętrznym tych instytucji (art. 66).

Oprócz przyznawania uprawnień indywidualnych w zakresie edukacji wiele ustaw przewiduje wsparcie dla organizacji uczących w języku kraju pochodzenia. Ustawa węgierska wprowadza ułatwienia w powstawaniu i funkcjonowaniu filii instytucji zajmujących się kształceniem na poziomie uniwersyteckim, na co mają być przeznaczane środki finansowe z budżetu państwa (art. 13). Ustawy zawierają też postanowienia dotyczące wsparcia dla osób kształcących się w języku kraju pochodzenia w państwie, w którym zamieszkują, albo kształcących się w dziedzinie kultury państwa pochodzenia. Ustawa bułgarska przewiduje, że bułgarska administracja i bułgarskie organizacje wspierają Bułgarów mieszkających za granicą poprzez pomoc w studiowaniu języka bułgarskiego, bułgarskiej literatury, historii, geografii i innych przedmiotów, przez wysyłanie nauczycieli, pomocy szkoleniowych i przez materialne lub inne potrzebne wsparcie (art. 11). Ustawy przewidują także szkolenia dla nauczycieli (na przykład ustawa węgierska - art. 11) oraz stypendia dla uczniów i studentów przyjeżdżających uczyć się w państwie pochodzenia. Artykuł 9 ustawy rumuńskiej przewiduje stypendia i darmowe zakwaterowanie dla młodzieży przyjeżdżającej na kursy organizowane przez Centrum "Eudoxiu Hurmuzachi" dla Rumunów z całego świata.

W ramach świadczeń związanych z podtrzymywaniem więzi z diasporą wskazać należy także uprawnienia takie, jak zniżki na transport publiczny. W założeniu ulgi na przejazdy ułatwiają podróże, zachęcając do częstego odwiedzania kraju, podróżowania do krewnych, korzystania z oferty kulturalnej. Polska ustawa przewiduje ulgi na przejazd koleją (art. 6 ust. 1 pkt 6). Ustawa węgierska przyznaje posiadaczom Karty etnicznego Węgra ulgi na publiczny transport lokalny lub krajowy - art. 8(1). Dzieci do 6. roku życia i osoby starsze, powyżej 65. roku życia mają prawo do bezpłatnego transportu - art. 8(2). Pozostałe osoby cztery razy w roku mogą uzyskać 90-procentową ulgę na transport krajowy.

Do drugiej z kolei grupy świadczeń, mającej na celu zrównanie pozycji członków diaspory z obywatelami kraju ich pochodzenia, zaliczymy na przykład świadczenia opieki zdrowotnej. Ustawa rumuńska przewiduje indywidualną pomoc medyczną w szczególnych przypadkach dla członków rumuńskich wspólnot na terytoriach innych krajów (art. 2). Z kolei ustawa polska wprowadza możliwość korzystania przez posiadacza Karty Polaka ze świadczeń opieki zdrowotnej w stanach nagłych (art. 6 ust. 1 pkt 5). Szerokie uprawnienia w zakresie opieki zdrowotnej określała ustawa węgierska sprzed nowelizacji w 2003 r. Zawierała ona postanowienia przewidujące możliwość udziału pracowników posiadających poświadczenie węgierskiej narodowości w programach ubezpieczenia zdrowotnego (i emerytalnego; art. 7).

W tym segmencie korzyści znajdują się też ułatwienia w dostępie do rynku pracy kraju pochodzenia. Przykładowo, ustawa polska przewiduje zwolnienie posiadaczy Karty Polaka z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 6 ust. 1 pkt 1). Przewiduje ponadto, że mogą oni podejmować i wykonywać działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy (art. 6 ust. 1 pkt 2). Według greckiego rozporządzenia ministrów dowód tożsamości etnicznego Greka daje uprawnienie do legalnej pracy na terytorium Grecji przez okres jego ważności (art. 3). Według ustawy bułgarskiej Bułgarzy mieszkający poza Republiką Bułgarii i nieposiadający obywatelstwa bułgarskiego mogą pracować podczas ich pobytu w Bułgarii na podstawie pozwolenia na pracę uzyskiwanego w uproszczonej procedurze (art. 7). Mogą oni także wykonywać działalność gospodarczą (art. 8). Ustawa słoweńska przewiduje preferencyjne traktowanie "Słoweńców bez słoweńskiego obywatelstwa" w procesie ubiegania się o pracę w porównaniu z cudzoziemcami spoza Unii Europejskiej (art. 66 ust. 1 pkt 9).

Wprowadzenie zniżek czy refundacji kosztów wizy jest także typem świadczenia, które pomieścić można w omawianej sferze. Przywilej ten jest o tyle specyficzny, że staje się istotny tylko wtedy, gdy krąg podmiotów, których dotyczy ustawa, obejmuje osoby mieszkające w krajach spoza Unii Europejskiej. Ze względu na jednolity system wizowy związany z systemem Schengen w żadnej z obowiązujących obecnie ustaw nie przewiduje się zwolnienia z obowiązku ubiegania się o wizę. Taki przywilej zawierała nieobowiązująca już ustawa o emigrantach słowackich z 1997 r., która przewidywała zniesienie konieczności posiadania wiz czy zaproszenia, jeśli tylko było to zgodne z obowiązującymi porozumieniami międzynarodowymi (art. 5.1). Przyczyną uchylenia tej ustawy była przede wszystkim potrzeba dostosowania jej do wymogów prawa europejskiego - w nowej ustawie słowackiej z 2005 r. nie ma już przywilejów związanych z wizami. Jeśli chodzi natomiast o wprowadzenie refundacji kosztów wizy, to przewiduje to uprawnienie ustawa polska, zgodnie z którą posiadacz Karty Polaka może ubiegać się o zwolnienie z opłaty za wydanie wizy pobytowej krajowej lub o refundację tej opłaty (art. 5 ust. 1).

Większość ustaw przewiduje określone uprawnienia tylko na terytorium kraju pochodzenia, ale niektóre ustawy przyznają również wsparcie za granicą, czego przykłady znajdujemy w przypadku uprawnień w zakresie edukacji, o których była mowa wyżej. Przywileje ostatniego typu wiążą się z bardzo istotnym problemem z zakresu prawa międzynarodowego, który dotyczy tego, czy państwa mogą wydawać takie akty krajowe, które mają skutek na terytorium innego państwa. Zapewne ze względu na kontrowersje, jakie z punktu widzenia prawa międzynarodowego budzi udzielanie ustawą krajową wsparcia osobom będącym obywatelami innego kraju, niektóre ustawy zawierają zastrzeżenie, że udzielanie wsparcia za granicą odbywa się w zgodzie z prawem międzynarodowym, prawem państwa obcego i dwustronnymi porozumieniami i traktatami. Takie zastrzeżenie zawiera na przykład ustawa rumuńska (art. 11) czy rosyjska (art. 17 ust. 1).

Warto zwrócić uwagę, że część ustaw rozciąga uprawienia wynikające z ustawy na małżonków i nieletnie dzieci osób, które są adresatami ustawy. Greckie rozporządzenie ministrów przewiduje wydanie dowodu tożsamości etnicznego Greka dla małżonków i dzieci osób pochodzenia greckiego, niezależnie od ich pochodzenia etnicznego (art. 1). Ustawę węgierską stosuje się do małżonków i nieletnich dzieci zamieszkujących wspólnie z posiadaczami Karty etnicznego Węgra, nawet jeśli nie deklarują oni węgierskiego pochodzenia etnicznego (art. 1.2).

F.

Przyznawanie zaświadczeń potwierdzających status lub uprawnienie do określonych świadczeń odbywa się według stosownych procedur określanych ustawami. Najczęściej wydają je organy administracyjne. Według greckiego rozporządzenia ministrów specjalny dowód tożsamości etnicznego Greka jest wydawany Albańczykom pochodzenia greckiego przebywającym na terytorium greckim przez wydziały policji ds. cudzoziemców (art. 1). Według art. 3 ustawy rosyjskiej zaświadczenie wydają w kraju wydziały Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Federacji Rosyjskiej właściwe dla miejsca pobytu osoby ubiegającej się o status "współrodaka za granicą". Za granicą wydają je placówki dyplomatyczne (art. 3.3). Według ustawy słowackiej Biuro Słowaków Mieszkających za granicą wydaje zaświadczenia o statusie Słowaka mieszkającego za granicą (art. 7.1), natomiast wniosek o wydanie takiego zaświadczenia może być złożony za pośrednictwem placówek dyplomatycznych (art. 7.6). Według ustawy polskiej Kartę Polaka wydaje konsul (art. 18).

Organy administracji wydają rozstrzygnięcia w ramach postępowań administracyjnych, które w większości przewidują odwołania od decyzji organu w pierwszej instancji. Ustawa rosyjska wprowadza możliwość złożenia apelacji od decyzji w zakresie przyznania statusu "współrodaka za granicą" (art. 3.4). Według ustawy polskiej od decyzji konsula odmawiającej wydania Karty Polaka lub od decyzji unieważniającej Kartę Polaka można odwoływać się do Rady do Spraw Polaków na Wschodzie (art. 9 ust. 2). Wyraźnie przewidzianej procedury odwoławczej nie zawiera na przykład ustawa słowacka (art. 7.6). Przepisów proceduralnych w tym zakresie brak jest także w ustawie bułgarskiej.

Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że niektóre ustawy przewidują zaangażowanie organizacji pozarządowych w postępowanie związane z wydawaniem zaświadczeń potwierdzających status czy w postępowanie mające na celu przyznanie pewnych korzyści. Według ustawy polskiej określone w rozporządzeniu organizacje pozarządowe działające za granicą mogą przyjmować wnioski o przyznanie Karty Polaka i w takim przypadku upoważnieni pracownicy mogą dokonywać oceny znajomości języka podczas rozmowy z wnioskodawcą. Następnie wniosek wraz z oceną znajomości języka polskiego przekazywany jest konsulowi (art. 15). Zgodnie z art. 25 ustawy węgierskiej niektóre wnioski o granty (np. na finansowanie przez Węgry instytucji kształcenia wyższego, które uczą w języku węgierskim) muszą być składane do organizacji typu non profit założonych w tym celu w państwie sąsiadującym, które są zarejestrowane i działają zgodnie z prawem tego państwa. W przeszłości ustawa węgierska przyznawała organizacjom pozarządowym zarejestrowanym w innych krajach dużo szersze uprawnienia w zakresie podejmowania decyzji co do przyznania statusu etnicznego Węgra. Spotkało się to jednak z negatywną reakcją międzynarodową.

2.Motywy wprowadzania szczególnych regulacji dotyczących diaspor i problemy wynikające na tle tych regulacji

Prezentując - w dużym oczywiście skrócie - europejskie regulacje dotyczące problematyki kontaktów z diasporami narodowymi i wspomagania ich przez kraje macierzyste, można postawić pytanie o to, jakie są źródła determinujące inicjatywy podejmowania tego typu regulacji? Ponadto warto przy okazji zwrócić uwagę na niektóre problemy ogólniejszej natury, które mogą pojawić się (bądź już się pojawiły) na tle zaistnienia w porządkach prawnych niektórych krajów Europy (zwłaszcza Europy Środkowo-Wschodniej) ustaw nastawionych na preferowanie osób wyróżnionych według kryteriów narodowościowych.

A.

Patrząc na wprowadzanie przez poszczególne państwa regulacji dotyczących "ich diaspor" narodowych, należy stwierdzić, że u ich źródeł znalazły się bez wątpienia inspiracje i przesłanki politycznej natury, ściśle związane z procesami demokratycznych przemian, jakie dokonywały się na początku lat 90. w regionie Europy Środkowo-Wschodniej. W tym okresie miało miejsce kilka zjawisk, które wpłynęły na przyjmowanie omawianych regulacji. Po pierwsze, po rozpadzie ZSRR i powstaniu nowych państw oraz po upadku reżimów komunistycznych w państwach zależnych doszło do odrodzenia się narodów i emocji narodowych, które wcześniej były tłumione. W części państw pojawiła się chęć symbolicznego podkreślenia nieprzerwanego istnienia wielkiego - chociaż rozproszonego - narodu, który nie kończy się na granicach państwa. W innych chciano z kolei dokonać pewnego moralnego zadośćuczynienia członkom narodu zamieszkującym na obszarze innych państw, którzy przez lata po II wojnie światowej byli niejako "zapomniani" przez swoją ojczyznę. Po drugie, nie można zapominać, że ochrona mniejszości narodowych, bardzo licznych w tej części Europy, była przez długi okres zaniedbywana, a ich traktowanie zgodnie ze standardami międzynarodowymi było opóźnione o całe dekady. Uchwalanie ustaw wiązało się więc często z rzeczywiście niedostateczną ochroną tych mniejszości przez państwa, na których terytoriach mieszkali ich członkowie. Po trzecie, zmiany, które dokonały się po 1989 r. były przełomowe również w tym sensie, że po upadku ZSRR światowy system polityczny podzielony na dwa obozy przestał istnieć, a tym samym "przeszkody na drodze do ekonomicznego, społecznego i kulturowego procesu nazywanego globalizacją zostały usunięte" . Układ, w którym najistotniejsze były państwa narodowe, został w wyniku zjawisk globalizacyjnych osłabiony przez pojawienie się relacji transpaństwowych, jak choćby relacji między regionami, do których rozwijania zachęca Unia Euopejska (UE).

Wymienione wyżej przyczyny wskazują, że ustawy można postrzegać jako - z jednej strony - instrument odbudowywania i umacniania kontaktów z diasporą narodową, determinowany różnymi - w tym między innymi moralnymi i emocjonalno-kulturowymi - względami, z drugiej zaś - jako instrument ochrony mniejszości narodowych . Mimo że ochrona mniejszości narodowych stanowi podstawowy, chroniony prawem międzynarodowym obowiązek państwa, na którego terytorium mniejszości mieszkają , państwa-ojczyzny decydują się na aktywne wspieranie swoich "zagranicznych mniejszości". Celem takiego wsparcia i ochrony może być też potrzeba poprawienia losu "zagranicznych mniejszości" w wymiarze społeczno-ekonomicznym. Na przykład ustawa węgierska uzasadniana była faktem społecznego upośledzenia mniejszości węgierskiej na Słowacji w dostępie do instytucji szkolnictwa wyższego czy w dostępie do rynku pracy. Trzeba jednak pamiętać, że uchwalanie tego typu ustaw jest w dużej mierze elementem polityki narodowościowej nastawionej przede wszystkim na podtrzymywanie więzi zagranicznych mniejszości z ojczyzną, niedopuszczenie do jej asymilacji i tworzenie narodu ponad granicami.

Patrząc na politykę państw w odniesieniu do diaspor jako na element międzynarodowej polityki ochrony mniejszości, trzeba zauważyć, że podstawowym narzędziem, które posiadają państwa-ojczyzny w zakresie tej polityki, jest negocjowanie wielostronnych lub dwustronnych umów międzynarodowych . Umowy dwustronne są postrzegane jako ważny czynnik redukowania napięć między państwami-ojczyznami i państwami-przyjmującymi, ponieważ umożliwiają zawarcie w nich określonych zobowiązań odnoszących się do kontrowersyjnych problemów, podczas gdy porozumienia wielostronne zapewniają jedynie pośrednie podejście do tych problemów. Ponadto umowy dwustronne pozwalają na uwzględnienie specyficznych cech i potrzeb określonych mniejszości oraz specyficznego historycznego, politycznego i społecznego kontekstu.

Unia Europejska dostrzega w umowach bilateralnych ważne narzędzie gwarantowania stabilności w Europie Centralnej i Wschodniej. W 1994 r. z inicjatywy Édouarda Balladura UE przyjęła Pakt Bezpieczeństwa i Stabilizacji w Europie. W zamierzeniach Pakt miał się przyczynić do zapobiegania potencjalnym konfliktom w Europie przez zawieranie porozumień dwustronnych. Pakt składa się z dwóch części - deklaracji dobrego sąsiedztwa i ponad stu dwustronnych traktatów, które były zawierane między państwami kandydującymi do Unii Europejskiej a jej członkami oraz między poszczególnymi krajami kandydującymi oraz pomiędzy nimi a ich sąsiadami . Wszystkie traktaty zawierają ustalenia dotyczące ochrony "wzajemnych" mniejszości. W ramach tych umów państwa-ojczyzny zmierzają do zabezpieczenia wysokiego standardu ochrony mniejszości, a państwa przyjmujące dążą do osiągnięcia równego traktowania i integracji mniejszości w ramach granic, czyli do zachowania swojej integralności. Większość z tych traktatów zawiera klasyczne prawa gwarantowane mniejszościom - prawo do ochrony tożsamości, prawa językowe, prawa kulturowe, prawa edukacyjne, wolność słowa i stowarzyszania się, wolność wyznania, prawo uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Czasem w umowach znajdują się też inne prawa odnoszące się na przykład do utrzymywania kontaktów przez granice . Inne podkreślają obowiązki mniejszości wobec państw, na terytorium których mieszkają. Pomimo że większość tych traktatów wymaga wprowadzenia do porządku krajowego, to ich efektywna i poprawna implementacja nie jest poddana żadnej formie kontroli prawnej. Żaden z tych traktatów nie przewiduje prawnego mechanizmu kontroli i nadzoru umów. Ich wdrożenie jest raczej powierzone połączonym komisjom międzyrządowym, które mogą udzielać rekomendacji swoim rządom. Nie są przewidziane wyraźne sankcje za niewywiązywanie się przez jedną ze stron z implementacji traktatu.

Obok porozumień dwustronnych i prawa wewnętrznego, które je implementuje, wiele krajów europejskich przyjęło specjalne rozwiązania przyznające korzyści, czyli preferencyjne traktowanie osobom należącym do ich mniejszości narodowych, o czym była mowa wyżej. Obowiązek respektowania praw mniejszości przez państwo, na którego terytorium żyją członkowie mniejszości i którego są obywatelami, jest regulowany międzynarodowymi umowami i prawem wtórnym Unii Europejskiej. Natomiast preferencyjne traktowanie mniejszości przez ich kraje macierzyste nie jest regulowane żadnymi umowami o charakterze prawnym, żadnym dokumentem politycznym wydanym przez organizację międzyrządową i w rezultacie jest kwestią woli politycznej, a nie obowiązkiem prawnym państwa-ojczyzny .

B.

Relacje z diasporą zostały potraktowane jako instrument ochrony mniejszości narodowych w pracach Europejskiej Komisji na Rzecz Demokracji przez Prawo (zwanej także od miasta, w którym odbywają się jej spotkania, "Komisją Wenecką"). Komisja Wenecka została utworzona jako organ konsultacyjny w ramach Rady Europy w 1990 r. Jej działalność w początkowym okresie obejmowała przede wszystkim doradztwo związane z przyjmowaniem konstytucji w państwach przechodzących transformacje demokratyczne. Obecnie zajmuje się opracowywaniem studiów, raportów i publikacji dotyczących konstytucjonalizmu oraz wydawaniem opinii interpretujących podstawowe krajowe i międzynarodowe instrumenty prawne. Jej członkami są prawnicy niezależni od rządów kraju swojego pochodzenia, którzy w pracach Komisji wyrażają własne stanowisko.

Na prośbę rządów rumuńskiego i węgierskiego, które skonfliktowała ustawa z 2001 r. o Węgrach mieszkających w krajach sąsiadujących, Komisja Wenecka zajęła się kwestią ustaw regulujących relacje z diasporą. Rząd rumuński zwrócił się do Komisji Weneckiej o przygotowanie raportu na temat ustawy węgierskiej, podczas gdy rząd węgierski zwrócił się do Komisji o zbadanie europejskiej praktyki w tym zakresie. Komisja zajęła się problemem z punktu widzenia europejskiej praktyki i przygotowała raport "O preferencyjnym traktowaniu mniejszości narodowych przez "zagraniczną ojczyznę"" (dalej - "raport o preferencyjnym traktowaniu mniejszości narodowych") porównujący preferencyjne traktowanie "narodowych mniejszości poza granicami kraju" w krajach członkowskich Rady Europy. Celem analizy było ustalenie, czy takie traktowanie jest zgodne ze standardami Rady Europy i ze standardami prawa międzynarodowego.

W raporcie o preferencyjnym traktowaniu mniejszości narodowych Komisja Wenecka wyraziła opinię, że ustawy przewidujące preferencyjne traktowanie "zagranicznych mniejszości" są nową i oryginalną formą ochrony mniejszości. Zdaniem Komisji regulacje te nie są częścią międzynarodowego prawa zwyczajowego, dlatego są one dopuszczalne, pod warunkiem że są respektowane cztery zasady: (1) zasada terytorialnej suwerenności państw, (2) zasada pacta sunt servanda, (3) poszanowanie przyjaznych relacji między państwami oraz (4) poszanowanie praw człowieka i praw podstawowych ze szczególnym uwzględnieniem zakazu dyskryminacji. Wychodząc od tych zasad, Komisja sformułowała wiele szczegółowych wytycznych, które powinny być uwzględniane przy tworzeniu tego typu regulacji.

Z pierwszą z wymienionych zasad związana jest sformułowana przez Komisję Wenecką wytyczna, że państwo może wydawać regulacje krajowe dotyczące obcokrajowców, jeśli mają one skutek tylko na terytorium tego państwa. Jeśli jednak kraj macierzysty przyznaje wsparcie za granicą, w miejscu rezydowania mniejszości, zgoda drugiego państwa jest konieczna w celu implementacji takich postanowień, chyba że ta zgoda może być "domniemana" na podstawie międzynarodowej praktyki. Tak więc uprawnienia i przywileje ustanawiane na rzecz diaspor narodowych winny być realizowane zasadniczo na obszarze państwa ojczystego, a nie na terytorium państwa zamieszkiwania mniejszości. Skuteczność tych uprawnień i przywilejów na obszarze państwa zamieszkania może mieć miejsce jedynie za zgodą danego państwa. Taka zgoda może być dorozumiana, w przypadku wsparcia udzielanego w sferze edukacji i kultury, ponieważ praktyka uprzywilejowanego traktowania związana z celami edukacyjnymi i kulturalnymi jest realizowana przez wiele państw i jest powszechnie akceptowana.

Z zasadą suwerenności państwowej wiąże się jeszcze inna wytyczna sformułowana przez Komisję. Głosi ona, że żadna quasi-oficjalna funkcja nie może być przypisana organizacjom pozarządowym na terytorium państwa przyjmującego. Przyczyną sformułowania tej zasady były postanowienia ustawy węgierskiej w jej ówczesnym brzmieniu, przyznające organizacjom pozarządowym zarejestrowanym w innych krajach kompetencje w zakresie podejmowania decyzji co do przyznania statusu etnicznego Węgra.

Z kolei w kontekście zakazu dyskryminacji Komisja Wenecka sformułowała dwie reguły dotyczące wsparcia, jakie może być udzielane członkom diaspor narodowych, żeby było to zgodne z zasadą niedyskryminacji. Po pierwsze, osoby przynależące do mniejszości mogą otrzymać wsparcie w dziedzinie edukacji i kultury, o ile to wsparcie ma na celu wzmacnianie więzi kulturowych i jest proporcjonalne do tego celu. Po drugie, preferencyjne traktowanie nie może być przyznane w innych dziedzinach niż edukacja i kultura, chyba że w wyjątkowych wypadkach, jeśli ich zasadność i proporcjonalność są uzasadnione .

Z zasadą poszanowania traktatów wiąże się zalecenie, by akty krajowe dotyczące preferencyjnego traktowania zagranicznych mniejszości narodowych nie odnosiły się do tych zagadnień, które zostały już uregulowane przez traktaty dwustronne, chyba że konsultowano się z państwem, na którego terytorium mieszkają mniejszości, w sprawie przyjmowania takiego aktu przez państwo-ojczyznę i zaaprobowało ono takie rozwiązanie, nie podnosząc zastrzeżeń. Zasada poszanowania przyjaznych relacji między państwami wymaga natomiast, aby dokument potwierdzający uprawnienia nie miał cech dowodu tożsamości, ponieważ taki dokument nie powinien, według Komisji Weneckiej, tworzyć więzi o charakterze politycznym między jego posiadaczami a państwem-ojczyzną. Zdaniem Komisji powinien być to zwykły dokument potwierdzający uprawnienie do pewnych przywilejów.

Oprócz Komisji Weneckiej także inne instytucje europejskie zwróciły uwagę na problem dyskryminacji, jaki pojawił się na tle ustawy węgierskiej. W okresowym raporcie z 2001 r. na temat postępów Węgier na drodze do Unii Europejskiej (dalej jako "okresowy raport na temat Węgier") Komisja Europejska wyraziła wątpliwość co do zgodności węgierskiej ustawy ze standardami europejskimi, w szczególności z europejskim acquis. Komisja uznała, że ustawa jest sprzeczna z postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską odnoszącymi się do równego traktowania i zakazu dyskryminacji obywateli europejskich w państwach członkowskich. Nie wiadomo jednak, o które artykuły ustawy węgierskiej Komisji chodziło. Z kolei Europejski Komisarz ds. Rozszerzenia Unii Europejskiej Günter Verheugen w liście z 5 grudnia 2002 r. adresowanym do węgierskiego premiera Pétera Medgyessyego zwrócił uwagę na potrzebę anulowania zapisów ustawy węgierskiej, które mogą być podstawą dyskryminacji obywateli państw członkowskich ze względu na pochodzenie etniczne i wymienił kilka przepisów ustawy węgierskiej jako dyskryminujące, ponieważ "przywileje, które przyznają dotyczą obywateli określonych państw i/lub są zależne od pochodzenia etnicznego" .

Wydaje się, że kwestia przyznawania przywilejów "mniejszościom zagranicznym" wiąże się nie tyle z problemem dyskryminacji, co z problemem poszanowania suwerenności państwowej. Na gruncie aktów prawa międzynarodowego oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie każde zróżnicowanie podmiotów ze względu na korzystanie z praw i wolności oznacza dyskryminację. Do dyskryminacji dochodzi wtedy, gdy brakuje obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia różnicy w traktowaniu oraz gdy brak jest rozsądnej proporcji między użytymi środkami a celem. Z tego punktu widzenia udzielanie wsparcia mniejszościom zagranicznym w dziedzinach związanych z zachowaniem i podtrzymywaniem przez nie tożsamości narodowo-etnicznej nie może być uznane za dyskryminacyjne z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Trzeba ponadto zwrócić uwagę, że w zasadzie już od czasu uchwalenia Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w 1966 r. różnicowanie między jednostkami jest uznaną zasadą, jeśli jej celem jest zmiana niekorzystnej sytuacji grup czy osób w społeczeństwie . Z kolei konwencja ramowa Rady Europy o ochronie mniejszości narodowych w art. 4 stanowi, że "[s]trony zobowiązują się do przyjęcia, tam gdzie to konieczne, odpowiednich środków w celu popierania, we wszystkich sferach życia ekonomicznego, społecznego, politycznego i kulturalnego pełnej i rzeczywistej równości pomiędzy osobami należącymi do mniejszości narodowej a osobami należącymi do większości. W tym względzie wezmą pod uwagę specyficzne warunki osób należących do mniejszości narodowych".

Również z punktu widzenia prawa europejskiego przyjmowanie regulacji udzielających wsparcia diasporom nie może być uznane za dyskryminacyjne. Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) odnosił się w swoich orzeczeniach do relacji między dyskryminacją a ochroną mniejszości. W orzeczeniu Bickel and Franz , które dotyczyło językowych praw mniejszości we Włoszech, ETS stwierdził, że ochrona mniejszości może być uzasadnionym celem działania państwa. Należy zgodzić się z opinią, że ETS nie zamierzał uznawać takiego działania państwa w oderwaniu od więzi obywatelstwa między państwem a osobami uprawnionymi, ale to jest problem suwerenności, a nie dyskryminacji. Podobnie dyrektywa Rady z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (2000/43/WE) zakazuje wprost wszelkich form dyskryminacji ze względu na pochodzenie etniczne czy rasowe, ale jednocześnie promuje pozytywną dyskryminację. Artykuł 5 dyrektywy stanowi: "Dla zapewnienia całkowitej równości w praktyce zasada równego traktowania nie stanowi przeszkody dla utrzymywania lub przyjmowania przez Państwo Członkowskie szczególnych środków mających zapobiegać lub wyrównywać niedogodności związane z pochodzeniem rasowym lub etnicznym". Kwestia, czy państwo może ustanawiać określone prawa dla swoich mniejszości zagranicznych, nie znajduje na razie odpowiedzi w europejskim acquis .

Również argumenty z Konstytucji RP i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego skłaniają do wniosku, że w przypadku udzielania wsparcia narodowym diasporom nie mamy do czynienia z dyskryminacją. Zasada równości nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, ale wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Po pierwsze - wprowadzone zróżnicowanie musi być racjonalnie uzasadnione, po drugie - argumenty przemawiające za zróżnicowaniem muszą być proporcjonalne i wreszcie po trzecie - regulacja prawna musi pozostawać w związku z zasadami, wartościami czy normami konstytucyjnymi . W przypadku ustawy dającej wsparcie mniejszości zagranicznej dochodzi do zróżnicowania podmiotów ze względu na narodowość, którego celem jest podtrzymywanie więzi o charakterze kulturowym z diasporą. Wyraźnie możliwość takiego zróżnicowania dopuszcza art. 6 ust. 2 Konstytucji RP zawierający postanowienie, że Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym .

Wspomniane podejście Komisji Weneckiej przedstawione w raporcie o preferencyjnym traktowaniu mniejszości narodowych jest wyrazem restryktywnej interpretacji w zakresie, w jakim Komisja uznaje preferencyjne traktowanie mniejszości za dopuszczalne jako niesprzeczne z zakazem dyskryminacji jedynie w sferze edukacji i kultury, bez względu na to, czy korzystanie z przywileju odbywa się na terytorium państwa, którego obywatelami są członkowie mniejszości. Podobnie restryktywne jest traktowanie tej kwestii wyrażone w okresowym raporcie na temat Węgier oraz w liście Güntera Verheugena, ponieważ nie bierze pod uwagę cytowanych wyżej postanowień prawa międzynarodowego, a także orzecznictwa ETS. Dlatego stanowiska tych instytucji w sprawie ustawy węgierskiej należy odczytywać raczej jako polityczne, a nie prawne.

Kwestią, która niepokoiła inną instytucję europejską - Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE), była obawa, że ustawa węgierska może ustanowić precedens w bardziej "niebezpiecznych regionach" świata, szczególnie w przypadku Rosji i etnicznie rosyjskiej populacji w byłych republikach radzieckich . W swoim oświadczeniu z 26 października 2001 r. działający w charakterze mediatora Wysoki Komisarz ds. Mniejszości Narodowych Rolf Ekéus stwierdził: "Ochrona praw mniejszości jest obowiązkiem państwa, w którym ta mniejszość przebywa. Państwa czasem podejmują jednak jednostronnie działania motywowane polityką narodowościową mające na celu ochronę mniejszości narodowych mieszkających poza jurysdykcją tego państwa. Historia pokazuje, że takie sytuacje prowadzą jednak do napięć i tarć, a nawet do ostrego konfliktu. Mam zatem obowiązek zwracać uwagę na sytuacje, gdzie rozważa się podejmowanie takich działań bez zgody państwa zamieszkania mniejszości" . Na tle stanowiska OBWE, wpisującego wprost problemy z ustawami przyznającymi preferencyjne traktowanie członkom mniejszości zagranicznych w kontekst potencjalnych konfliktów na tle etnicznym, rodzi się uwaga dotycząca możliwości interpretowania ustaw jako wyrazu polityki narodowej (nacjonalizmu).

C.

Ustawy dotyczące diaspor mogą być postrzegane jako przejaw nacjonalizmu (przy czym nacjonalizm należy rozumieć jako neutralne pojęcie oznaczające proces instytucjonalizacji społeczeństw w oparciu o zasadę narodową). Pokazują one, że nacjonalizm jest ciągle potężną siłą społeczną, a naród pozostał centralną wartością we współczesnych społeczeństwach . Zdaniem Zoltána Kántora po przełomie demokratycznym na początku lat 90. mieliśmy do czynienia z pierwszą falą tego, co określa jako narodową redefinicję. Wtedy większość krajów Europy Środkowo-Wschodniej zdefiniowała się w swoich konstytucjach jako państwa narodowe. W preambułach konstytucji podkreślono historyczne trwanie i ciągłość narodu, tak jak ma to miejsce między innymi w przypadku Konstytucji RP. Ponadto zasadą w konstytucjach tego regionu stały się klauzule dotyczące wspierania współrodaków za granicą. Z drugą falą narodowej redefinicji mieliśmy do czynienia na początku XXI w., co przejawiało się między innymi właśnie we wprowadzaniu ustaw dotyczących ochrony mniejszości zagranicznych . Mimo różnic wszystkie ustawy opierają się na wspólnej koncepcji narodu w ujęciu etniczno-kulturowym - zakładają, że grupa ludzi, która kiedyś tworzyła naród i rozwinęła silne poczucie tożsamości narodowej, dzieli wspólnie coś bardzo istotnego. Można to tłumaczyć tym, że więzi narodowe (w rozumieniu etniczno-kulturowym) są postrzegane przez państwo-ojczyznę i jego zagraniczną mniejszość jako silniejsze niż więzi innego rodzaju (takie jak obywatelstwo czy naród w rozumieniu politycznym). Państwa uważają się za odpowiedzialne za współrodaków i podejmują działania odzwierciedlające postrzeganie się przez nie jako reprezentantów narodu rozumianego w kategoriach etniczno-kulturowych. Zatem uchwalanie ustaw dotyczących diaspor to wyraz polityki narodowościowej. Tę drugą falę narodowej redefinicji można wyjaśnić - z jednej strony - tym, że państwa-ojczyzny były niezadowolone z praw, którymi cieszyli się członkowie mniejszości w państwach ich zamieszkiwania. Z drugiej strony - projektowane rozszerzenie Unii Europejskiej nie wiązało się z ochroną tych mniejszości, czego oczekiwały zarówno państwa-ojczyzny, jak i same mniejszości.

Uchwalanie ustaw przyznających korzyści mniejszościom zagranicznym jest też interpretowane jako przejaw nacjonalizmu w teorii znanego amerykańskiego socjologa Rogersa Brubakera. Autor badał sytuację w latach 90. w Europie Środkowo-Wschodniej, czyli w okresie "pokomunistycznej reorganizacji przestrzeni politycznej", kiedy miliony ludzi stało się mieszkańcami lub obywatelami nowych państw, powstałych jako "należące do" etnicznej narodowości innej niż ich własna. Przykładem może tu być sytuacja 25 milionów etnicznych Rosjan przekształconych z uprzywilejowanej grupy narodowej, jaką byli w ZSRR, w mniejszości o niepewnym statusie w nierosyjskich państwach narodowych . Na podstawie przeprowadzonej analizy autor zaproponował ujęcie relacji łączącej (1) narodowe mniejszości, (2) państwa zorientowane narodowo, w jakich mniejszości te mieszkają, i (3) "zagraniczne ojczyzny", do których te mniejszości należą (poprzez przynależność etniczno-kulturową, lecz nie poprzez obywatelstwo), jako potrójny splot obejmujący trzy różne i wzajemnie antagonistyczne formy nacjonalizmu .

Pierwszy z tych nacjonalizmów to nacjonalizm zorientowany na własny naród, państw, które odzyskały niepodległość bądź zostały na nowo stworzone na początku lat 90. Wyzwaniem dla tych nacjonalizmów zorientowanych na własny naród są wykraczające poza granice państwa nacjonalizmy występujące w "zagranicznych ojczyznach". Zgodnie z logiką państw, które są zagranicznymi ojczyznami, więź z rodakami zamieszkałymi za granicą zakłada prawo państw - a właściwie ich obowiązek - do monitorowania kondycji, promowania dobrobytu i ochrony interesów "ich" rodaków żyjących w innych państwach. Takie twierdzenia są zwykle formułowane wtedy, gdy owi rodacy postrzegani są jako zagrożeni działaniami zmierzającymi do ich asymilacji, podejmowanymi przez państwa, w których żyją. Zatem solidarność z rodakami mieszkającymi w innych państwach, występująca w zagranicznych ojczyznach, pozostaje w opozycji do nacjonalizmów zorientowanych na własny naród i w dynamicznej interakcji z nimi. Państwa, na których terytorium zamieszkuje dana mniejszość, przyjmują, że status mniejszości jest ich wewnętrzną sprawą. Z kolei same mniejszości narodowe znajdują się wobec tych dwóch wzajemnie sprzecznych postaci nacjonalizmu, ale w nich samych występuje odrębna postać nacjonalizmu - mniejszości również formułują żądania na podstawie podzielanej przez nie wspólnoty więzi narodowych. Z reguły nacjonalizmy mniejszości narodowych i więź z rodakami żyjącymi za granicą państw-ojczyzn znajdują się w opozycji wobec państw zorientowanych narodowo, w których te mniejszości żyją .

Wydaje się, że ustawy przyznające preferencyjne traktowanie członkom mniejszości zagranicznych są jednym z narzędzi, jakimi oprócz retoryki może posługiwać się "ojczyzna zagraniczna" w celu określenia mieszkańców i obywateli innych państw jako członków swojego wykraczającego poza granice państwa narodu. W tych ustawach dokonywana jest definicja narodu, jego swoista instytucjonalizacja i, biorąc pod uwagę opisaną powyżej trójstronną relację, oczywiste jest, że ustawy te wywołują kontrowersje międzynarodowe. Nie można też nie zauważyć, że to samo państwo w jednym układzie trójstronnej relacji może być państwem-zagraniczną ojczyzną (np. Polska dla mniejszości polskiej na Białorusi) lub państwem zorientowanym narodowo, na którego terenie mieszkają mniejszości (np. Polska dla mniejszości ukraińskiej), co sprawia, że układ tych nacjonalizmów staje się wyjątkowo złożony.

Ujęcie ustaw jako mechanizmu wpisującego się w politykę narodowościową jest odległe od innej możliwej konceptualizacji ustaw przyznających uprawnienia i przywileje diasporom, tj. jako tworzących ponadnarodową więź obywatelstwa. Pierwsze ujęcie oznacza, że polityka narodowościowa jest potężną, potencjalnie destabilizującą siłą w relacjach międzynarodowych, drugie natomiast ujęcie wpisuje się w podejście postnarodowe, gdzie narodom i polityce narodowej przypisuje się coraz mniejsze znaczenie.

D.

Politykę w zakresie "zagranicznych mniejszości" można łączyć z debatą nad nowymi formami obywatelstwa. W klasycznym rozumieniu obywatelstwo można ogólnie określić jako formalno-prawną więź jednostki z państwem, która jest przesłanką zaistnienia kompleksu wzajemnych praw i obowiązków jednostki i państwa. Istnieje obszerna literatura przedmiotu na temat ewoluowania koncepcji obywatelstwa, gdzie wychodzi się poza tradycyjną definicję tej instytucji. Nowe spojrzenia na formy obywatelstwa opisywane są różnymi określeniami. Sporo uwagi poświęca się koncepcji tzw. obywatelstwa postnarodowego (postnational citizenship), przypisywanej Yasemin Soysal . Obecnie - w wyniku trwającej od lat 70. rewolucji w zakresie praw cudzoziemców - prawa imigrantów są w dużej mierze wynikiem istnienia systemu praw człowieka na poziomie ponadnarodowym. Brak obywatelstwa w tradycyjnym rozumieniu nie jest problemem dla osób posiadających prawo pobytu, ponieważ cieszą się one bezpiecznym członkostwem w społeczeństwach przyjmujących. Dla autorki status rezydenta (denizen citizenship) staje się nową formą postnarodowego obywatelstwa.

Inną znaną koncepcją jest "obywatelstwo kulturowe" (multicultural citizenship). O ile koncepcja obywatelstwa postnarodowego ma charakter uniwersalistyczny (w tym sensie, że zwraca przede wszystkim uwagę na powszechność pewnych praw), o tyle konstrukcję "obywatelstwa kulturowego" postrzegać można jako partykularystyczną. Autor tego modelu - Will Kymlicka - opowiada się za takim modelem obywatelstwa narodowego, które pozwoli imigrantom utrzymać ich kulturową odrębność, wzmacniając tym samym ich pozycję prawną.

Dyskusje nad nowymi formami obywatelstwa obejmują też rozważania nad obywatelstwem wielokrotnym (multiple citizenship). Ten model odnosi się w szczególności do określenia systemu w zakresie obywatelstwa stworzonego przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, gdzie obywatelstwa państw członkowskich są "uzupełniane" przez obywatelstwo europejskie. Elisabeth Meehan opisuje obywatelstwo europejskie jako nienarodowe i niekosmopolityczne, ale właśnie wielokrotne, w takim sensie, że tożsamości, prawa i obowiązki związane z obywatelstwem są wyrażane przez coraz bardziej złożone konfiguracje instytucji wspólnotowych, państw, narodowych i ponadnarodowych organizacji, regionów i związków regionów . W odniesieniu do obywatelstwa Unii mówi się też czasem o obywatelstwie warstwowym (nested citizenship), które to określenie - odwołujące się do obrazu rosyjskich lalek "matrioszek", gdzie mniejsze lalki chowają się w coraz większych - oznacza, że różne poziomy obywatelstwa są ze sobą wzajemnie powiązane .

Mało miejsca natomiast poświęca się dyskusji nad statusem tworzonym dla członków "zagranicznych mniejszości" czy - mówiąc inaczej - dla współrodaków mieszkających za granicą. W przytoczonych dyskusjach uwaga skupia się raczej na analizach obywatelstwa "poza państwem narodowym" - chodzi o ujęcie relacji między osobami przebywającymi na terenie państw a strukturami o charakterze ponadnarodowym. Jurydyzacja stosunku między państwem-ojczyzną a "zagraniczną mniejszością" formalizuje stosunek między podmiotami, które nie są ani obywatelami danego państwa, ani w nim nie zamieszkują i w tym sensie wnosi nowy wątek do debaty nad nowymi postaciami obywatelstwa. W takim zakresie, w jakim ustawy przyznające preferencyjne traktowanie członkom mniejszości zagranicznych dają im pewne prawa i tworzą po ich stronie interes prawny, możemy mówić o istnieniu pewnej formy quasi-obywatelstwa. Brigid Fowler nazywa to quasi-obywatelstwo "rozmytym obywatelstwem" (fuzzy citizenship), ponieważ nie jest to pełne obywatelstwo, nie zbiega się ono z żadną legalną więzią między jednostką i państwem, a jego treść często jest niejednoznaczna .

* * *

Na tle ustaw regulujących kontakty z diasporą rodzi się wiele pytań i problemów, z których zasygnalizowaliśmy tylko niektóre. Trudno w tym miejscu omówić wszystkie z nich, ponieważ uchwalanie wspomnianych ustaw jest zjawiskiem stosunkowo nowym, o potencjalnie dużej dynamice rozwoju. Generalnie można stwierdzić, że zasadniczy problem tkwi w tym, by posługiwanie się przez państwa tego typu instrumentami ustawowymi do regulowania kontaktów z diasporą nie wywoływało konfliktów, by odbywało się to w ramach pokojowej współpracy międzynarodowej. Wydaje się, że w tym wypadku nie do przecenienia jest dialog między państwami, z których jedno jest państwem zamieszkania mniejszości, a drugie państwem-ojczyzną.

II.W stronę Karty Polaka

1.Inicjatywa ustawy o Karcie Polaka i jej motywy

Ustawa o Karcie Polaka pojawiła się po raz pierwszy jako przedmiot debat parlamentarnych w 1999 r., podczas prac Senatu IV kadencji Projekt ustawy o Karcie Polaka i trybie stwierdzania przynależności do Narodu Polskiego osób narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego był częścią szerszego projektu legislacyjnego, który obejmował także projekty dwóch innych ustaw - o obywatelstwie polskim oraz o repatriacji . Inicjatorem prac w tym zakresie byli przede wszystkim senatorowie z Akcji Wyborczej Solidarność, ale projekty ustaw zostały przedstawione Sejmowi także dzięki głosom senatorów z Sojuszu Lewicy Demokratycznej. "Pakiet trzech ustaw" - jak określano w parlamencie powyższe projekty - w zamierzeniu miał być próbą kompleksowego uregulowania stosunku państwa polskiego do Polaków, którzy w wyniku burzliwej historii - i niejednokrotnie wbrew swej woli - znaleźli się poza granicami kraju. W ten sposób miał też być wyrazem pamięci o narodzie polskim rozproszonym po świecie, szczególnie o tych, którzy przeszli "prześladowania ze strony różnych totalitaryzmów".

Projektowana nowa ustawa o obywatelstwie miała zastąpić ustawę z 1962 r. i opierać się na założeniach wypływających z międzynarodowych standardów w zakresie ochrony praw człowieka oraz stanowić odcięcie się od praktyk reżimów totalitarnych, polegających przede wszystkim na pozbawianiu obywatelstwa. Warto wspomnieć, że obecnie zasada, iż obywatel Polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie, została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej, co stanowi symboliczne odcięcie się od praktyki występującej w przeszłości (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto regulacja ta idzie dalej niż regulacje niektórych innych państw, a także Europejska konwencja o obywatelstwie , które przewidują możliwość odebrania obywatelstwa w drodze jednostronnego działania władzy publicznej. Można więc powiedzieć, że w tym zakresie polska konstytucja tworzy oryginalny standard rozwiązań dotyczących utraty obywatelstwa. Nowa ustawa miała równocześnie stwarzać możliwości naprawienia krzywd wyrządzonych w przeszłości Polakom i zawierać regulacje w zakresie okoliczności pozwalających na przywrócenie obywatelstwa polskiego. Ustawa o repatriacji miała stworzyć szansę ponownego osiedlania się w kraju osób zmuszonych do jego opuszczenia. Z kolei ustawa o Karcie Polaka miała ułatwić częste przyjazdy do kraju w celu czasowego pobytu osobom, które nie zamierzają powrócić do Polski na stałe, ale pragną z nią utrzymywać stałe kontakty.

Powyższe uzasadnienie idei trzech ustaw odwoływało się do "moralnego zobowiązania", jakie ciąży na Polsce wobec członków narodu polskiego mieszkających poza granicami kraju - przede wszystkim na Wschodzie (w krajach będących w przeszłości republikami radzieckimi), ale także w innych krajach. By zrozumieć tę argumentację, trzeba pamiętać o problemach dotyczących obywatelstwa polskiego, a zwłaszcza - związanych z historią Polski po II wojnie światowej. Tak po odzyskaniu przez Polskę niepodległości w 1918 r., jak i - przede wszystkim - po II wojnie światowej pojawił się problem obywatelstwa ludności zamieszkałej na terenach objętych zmianami terytorium państwowego. Sprawa ta była szczególnie istotna w odniesieniu do ziem utraconych na Wschodzie. Zaraz po agresji sowieckiej na Polskę 17 września 1939 r. ludności polskiej zamieszkującej Kresy Wschodnie nadano automatycznie i przymusowo obywatelstwo ZSRR .

W 1945 r. Polska zawarła umowę o przebiegu granicy między Polską i ZSRR, a zgodnie z obowiązującą ówcześnie zasadą automatycznej zmiany obywatelstwa w przypadku sukcesji państw ludność zamieszkująca na terytorium zmieniającym suwerena nabywała automatycznie obywatelstwo sukcesora, a poprzedni suweren był zobowiązany zmienić swe prawo o obywatelstwie, pozbawiając te osoby swego obywatelstwa. Ustawodawstwo polskie przyjęło tę zasadę w odniesieniu do Polaków mieszkających na dawnych Kresach Wschodnich, a także na innych utraconych po II wojnie światowej terytoriach .

W latach 1944-45 i w roku 1957 podpisane zostały układy repatriacyjne , zgodnie z którymi do Polski mogły powrócić (i odzyskać obywatelstwo polskie) osoby pochodzenia polskiego i żydowskiego, które były obywatelami polskimi przed 17 września 1939 r. Jednak część z tych osób nie skorzystała lub nie mogła skorzystać z tego prawa. Tadeusz Jasudowicz emocjonalnie pisze, że PRL "nie okazała się (...) "dobrą matką", skwapliwie zgodziła się na niedopuszczalne zawężenie - ratione temporis, ratione loci oraz ratione personae - zakresu ewakuacji z lat 1944-1945, jak też w umowie repatriacyjnej z 1957 r." Zdaniem tego autora zawężenie zakresu repatriacji wynikało, po pierwsze, z krótkich terminów; po drugie, z faktu, że w warunkach ZSRR wiadomość o możliwości repatriacji nie mogła dotrzeć do wszystkich zainteresowanych; oraz po trzecie, z zastosowania w umowach repatriacyjnych konstrukcji "obywatelstwa narodowości" przez co straciła znaczenie kategoria "obywatelstwa państwa polskiego", a dominowało kryterium "narodowości polskiej" (dodatkowo uwzględniono jedynie osoby pochodzenia żydowskiego) .

Zdaniem Tadeusza Jasudowicza na Polsce ciążył "obowiązek szczególnej dbałości i determinacji co do przywrócenia obywatelstwa polskiego wszystkim obywatelom państwa polskiego sprzed wojny i umożliwienie im powrotu do ojczyzny" . Jednak w okresie do 1989 r. polskie władze nie wykazały staranności, jeśli chodzi o realizację zobowiązania moralnego i nie prowadziły negocjacji mających na celu przyznanie obywatelstwa polskiego i umożliwienia powrotu do ojczyzny ludności polskiej spoza granic II RP, w tym osób deportowanych, w szczególności do Kazachstanu. Podobne zarzuty autor formułował pod adresem III RP, która jego zdaniem nie wykazała inicjatywy rozwiązania tych problemów ani na płaszczyźnie międzynarodowej, ani na płaszczyźnie krajowej .

Nie akceptując do końca zawartej w powyższym poglądzie surowości ocen działania władz państwowych PRL oraz III RP (sytuacja w tej materii była przecież dużo bardziej złożona), należy przychylić się do tezy, że istotnie mamy do czynienia ze zobowiązaniem moralnym państwa polskiego do swego rodzaju zadośćuczynienia (rekompensaty) rodakom, zwłaszcza na Wschodzie, za to, że swego czasu ojczysta władza nie dość skutecznie zadbała o ich los.

Zobowiązanie moralne, którego wypełnieniem miały być powyższe trzy ustawy, odnosiło się też do tej części obywateli polskich, którzy mieszkali w innych krajach, na przykład w krajach Europy Zachodniej, USA czy Izraelu. Zarówno projekt ustawy o Karcie Polaka i trybie stwierdzania przynależności do Narodu Polskiego, jak i ustawa o repatriacji dotyczyły bowiem byłych obywateli polskich na całym świecie. Projektodawcy przyjmowali, że zobowiązanie moralne istnieje także wobec obywateli polskich, którzy wyemigrowali w okresie powojennym wskutek prześladowań politycznych, narodowościowych, religijnych lub z przyczyn ekonomicznych, i którzy zrezygnowali lub zostali pozbawieni w związku z tym obywatelstwa polskiego.

W ostatecznie uchwalonych ustawach o repatriacji (2000 r.) i o Karcie Polaka (2007 r.) pierwotnie planowany szeroki zakres podmiotowy został jednak ograniczony do Polaków na Wschodzie. Takie ograniczenie związane było z konkluzją, że nie sposób wynagrodzić wszystkim byłym obywatelom czy osobom pochodzenia polskiego niesprawiedliwości, jakich doświadczyli w przeszłości. Przede wszystkim ze względu na możliwości finansowe państwa, a także ze względu na wiążące Polskę prawo europejskie. Uznano, że pierwszą i podstawową grupą, jakiej należy zadośćuczynić, uchwalając ustawę repatriacyjną i ustawę o Karcie Polaka, są właśnie Polacy na Wschodzie. Ich historia skrzywdziła w sposób wyjątkowo dotkliwy, warunki, w jakich przyszło im żyć, były - i często są - szczególnie ciężkie i większość z nich nie może korzystać z podwójnego obywatelstwa . Karta Polaka miała być w rezultacie swoistą "alternatywą" dla rodaków, którzy pragną kontaktu z Polską, ale nie mogą czy też nie chcą korzystać z prawa do obywatelstwa polskiego . Argument odnoszący się do poziomu życia nie jest przekonujący, jeśli się go weźmie oddzielnie, ponieważ warunki życia w innych krajach, gdzie mieszkają osoby pochodzenia polskiego, mogą być równie złe (np. w Brazylii czy Bułgarii albo Rumunii). Natomiast prawdą jest, że w większości tych krajów na Wschodzie nie można posiadać podwójnego obywatelstwa.

Oprócz wspomnianych determinant politycznych, drugim podstawowym impulsem do prac nad ustawami o obywatelstwie, o repatriacji i Karcie Polaka była perspektywa wejścia Polski do Unii Europejskiej i związane z tym przyjęcie acquis Schengen. Argument ten pojawiał się wyraźnie w debatach parlamentarnych w 1999 r.: "Jeżeli chcemy uchronić mniejszości polskie od krzywdzących z powodów moralnych, ale i ekonomicznych regulacji umowy z Schengen to musimy jak najszybciej stworzyć podstawy prawne do właściwego postawienia tej kwestii w trakcie rozmów akcesyjnych" . Zdawano sobie sprawę, że planowane wejście do Unii Europejskiej i strefy Schengen nakłada na państwa "buforowe", takie jak Polska, obowiązek uszczelniania swoich granic. To z kolei wiązało się z koniecznością wprowadzenia ujednoliconego systemu wizowego, wypowiedzenia umów o ruchu bezwizowym, ze znaczącym wzrostem opłat za wizy, restrykcyjnym sprawdzaniem celu podróży, posiadanych środków na utrzymanie, sprawdzaniem, czy cudzoziemiec nie znajduje się w bazie Systemu Informacyjnego Schengen itp. Z perspektywy podtrzymywania kontaktów z diasporą w krajach poza Unią, a szczególności na Wschodzie, było to postrzegane jako zjawisko niekorzystne, bo utrudniające kontakty z ojczyzną .

2.Prace nad ustawą o Karcie Polaka

Do czasu uchwalenia rządowego projektu ustawy o Karcie Polaka we wrześniu 2007 r. istniały trzy inne projekty tej ustawy. Pierwszym był wspomniany już wyżej projekt senacki, pt. "Projekt ustawy o Karcie Polaka i trybie stwierdzania przynależności do Narodu Polskiego osób narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego" (dalej jako "projekt senacki"). Drugim był projekt, który powstał w wyniku poprawek zaproponowanych podczas prac Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Łączności z Polakami za Granicą, zatytułowany "Ustawa o Karcie Polaka" (dalej jako "projekt senacki z poprawkami komisji"). Trzecim projektem był projekt rządowy z 2006 r., który nosił tytuł "Projekt Ustawy o ustalaniu polskiego pochodzenia i o Karcie Polaka" (dalej jako "projekt rządowy"), który powstał w ramach prac Międzyresortowego Zespołu ds. Polonii i Polaków za Granicą nad tzw. pakietem ustaw polonijnych . Ten ostatni projekt nigdy nie trafił pod obrady Sejmu.

A.

Odnosząc się do dwóch pierwszych projektów - projektu senackiego i projektu senackiego z poprawkami komisji - trzeba zauważyć, że zakres podmiotowy ustawy w obydwu projektach był podobny. Projekty dotyczyły osób, które nie były obywatelami polskimi i które zamieszkiwały za granicą. Dla oznaczenia zakresu adresatów ustawy nie miało znaczenia, jakiego państwa to byli obywatele i gdzie zamieszkiwali. Sposób zakreślania kręgu osób, które mogły otrzymać Kartę Polaka, różnił się w obydwu projektach poprzez inne ustawianie relacji pojęć odnoszących się do związków z Polską, takich jak pochodzenie - narodowość - obywatelstwo.

Relacje pojęć pochodzenie - narodowość - obywatelstwo, które wyglądały odmiennie w projekcie senackim i w projekcie senackim z poprawkami komisji, w żadnym z nich nie były jasno i logicznie określone. Użycie tych pojęć w projekcie senackim było zupełnie niezrozumiałe, skoro osoby narodowości polskiej lub polskiego pochodzenia miały - w przypadku, gdy w przeszłości nie posiadały obywatelstwa polskiego - wykazywać, że między innymi swoim pochodzeniem zaznaczyły przywiązanie do narodowości polskiej . Jak osoby narodowości polskiej miałyby zaznaczać swym pochodzeniem przywiązanie do tej narodowości - pozostaje zagadką. W żadnym miejscu tego projektu nie zostało określone, czym jest narodowość i pochodzenie. Ponadto pochodzenia lub narodowości można było według projektu dowodzić między innymi dokumentami potwierdzającymi posiadanie w przeszłości obywatelstwa polskiego (art. 9), co wzięte oddzielnie byłoby logiczne, tyle że w projekcie posiadanie w przeszłości obywatelstwa polskiego zostało ujęte jako osobna przesłanka nabywania Karty Polaka, przy czym wydaje się, że wskazane powody, z jakich obywatelstwo zostało utracone, wyczerpywały możliwe stany faktyczne (art. 2 ust. 1, 2).

Zmiany w sposobie określania zakresu podmiotowego wprowadzone do projektu senackiego przez Komisję Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisję Łączności z Polakami za Granicą spowodowane były potrzebą uporządkowania używanych pojęć, a nie chęcią rozszerzenia czy zawężenia zakresu podmiotowego ustawy. Prawo do uzyskania Karty Polaka uzyskiwały osoby pochodzenia polskiego niebędące obywatelami RP, zamieszkałe na stałe poza granicami Polski . Zatem to pochodzenie, a nie posiadane w przeszłości obywatelstwo stało się kategorią podstawową tej wersji projektu . Wskutek uczynienia "pochodzenia" podstawowym pojęciem projektu nie tylko "obywatelstwo", ale również "narodowość" stała się pojęciem akcesoryjnym. Dlatego też usunięto tę część tytułu projektu senackiego, która odnosiła się do "stwierdzania przynależności do Narodu Polskiego osób narodowości polskiej lub polskiego pochodzenia". W kontekście tych uwag dziwi sformułowanie zawarte w preambule projektu senackiego z poprawkami komisji, że ustawa miała stanowić zadośćuczynienie moralne za utratę obywatelstwa. Taki zapis był niekonsekwencją, biorąc pod uwagę, że Kartę Polaka według projektu mogła otrzymać osoba, która nigdy nie miała obywatelstwa polskiego, a nawet takiego obywatelstwa nie posiadali jej rodzice czy dziadkowie, a wystarczające było wykazanie polskiego pochodzenia .

Pojęcie "pochodzenie" kojarzone jest - jak już była o tym mowa wcześniej - z reguły z takim związkiem z narodem, który wynika z posiadania tego, co tradycyjnie określa się jako "więzy krwi", czyli posiadanie wstępnych, którzy byli członkami danego narodu. Jest ono nazywane "kryterium etnicznym" w określaniu związków z narodem. Jednak określenie "pochodzenie" zarówno w projekcie senackim, jak i w projekcie senackim z poprawkami komisji było używane również w znaczeniu związku z grupą obywatelską. Abstrahując od takiego ujęcia "pochodzenia", trzeba zwrócić uwagę, że kryterium etniczne nie było ani w projekcie senackim, ani w projekcie senackim z poprawkami komisji przesłanką bezwzględną uzyskania Karty Polaka. Według obydwu projektów Kartę Polaka mogła otrzymać nie tylko osoba, która posiadała określone pochodzenie, ale także osoba, która nie mając takiego pochodzenia wykazała łączność z narodem polskim poprzez przynależność do organizacji polskich, udział w walce o sprawę polską, przez swoją postawę i język, pielęgnowanie w rodzinie polskich obyczajów itp. Projekt senacki przewidywał także, że "w przypadku braku jakichkolwiek dokumentów lub innych dowodów pośrednich uznane zostaną wnioski osób znających język polski, które okażą swym zachowaniem, że poczuwają się do polskości" (art. 11). Oznacza to, że ustawodawca zastosował w obydwu projektach oprócz kryterium etnicznego również kryterium kulturowe w celu określenia kręgu adresatów ustawy.

W projekcie senackim oraz w projekcie senackim z poprawkami komisji w odmienny sposób określono, czym jest Karta Polaka. Projekt senacki przewidywał Kartę Polaka jako "przywilej ojczyźniany" w formie dokumentu osobistego, który potwierdzał przynależność do Narodu Polskiego (art. 1) lub - jak to było sformułowane w innym miejscu - potwierdzał polską narodowość lub pochodzenie (art. 5), a ponadto określał status w czasie pobytu na terenie Rzeczypospolitej oraz regulował stosunek państwa polskiego do byłych obywateli (art. 1). Natomiast projekt senacki z poprawkami komisji nie traktował Karty Polaka jako dokumentu określającego status jego posiadacza - Karta nie potwierdzała przynależności do narodu polskiego - a jedynie jako dokument dający uprawnienie do pewnych przywilejów. Według obydwu projektów Karta Polaka byłaby wydawana na czas nieokreślony i byłaby ważna jedynie z ważnym paszportem lub innym ważnym dokumentem tożsamości.

Jeśli chodzi o przyznawane ustawami uprawnienia, to zarówno projekt senacki, jak i projekt senacki z poprawkami komisji przyjmowały podejście zindywidualizowane w zakresie przyznawanych nimi korzyści. Obydwa projekty określały status prawny posiadaczy Karty Polaka i związane z nim korzyści (w odniesieniu do niektórych uprawnień konieczne było spełnienie jeszcze dodatkowych warunków ), a ich adresatem nie była diaspora jako całość . Ponadto przewidywały one uprawnienia i przywileje na terytorium Polski, czyli miały skutek tylko na terytorium kraju pochodzenia, stąd nie występował tutaj sygnalizowany przez Komisję Wenecką problem ingerowania w suwerenność innego państwa . Natomiast projekty różniły się, gdy chodzi o rodzaje przewidywanych nimi uprawnień i przywilejów.

W zakresie świadczeń wiążących się z funkcją podtrzymywania więzi z ojczyzną projekt senacki przewidywał możliwość nauki języka polskiego w formach zorganizowanych i poznania literatury kraju pochodzenia (art. 3 pkt 6) oraz dostęp do szkół publicznych wszystkich szczebli na zasadach obowiązujących obywateli polskich (art. 3 pkt 4). Z kolei w zakresie świadczeń mających na celu wyrównanie szans członków diaspory przyjeżdżających do kraju pochodzenia w porównaniu z obywatelami polskimi projekt przewidywał świadczenia z zakresu opieki zdrowotnej w czasie pobytu na terytorium RP na zasadach obowiązujących obywateli polskich (art. 3 pkt 5), nieograniczone w czasie prawo pobytu na terenie RP (art. 3 pkt 2), uprawnienia w postaci uzyskania tzw. wizy narodowościowej (art. 3 pkt 1), wjazd na terytorium RP bez obowiązku posiadania środków niezbędnych do pokrycia kosztów wjazdu, przejazdu, pobytu i wyjazdu obciążających cudzoziemców (art. 3 pkt 3), możliwość otrzymywania orderów i odznaczeń przysługujących obywatelom polskim (art. 3 pkt 7), zwolnienia w czasie pobytu na terytorium RP z opłat i danin publicznych obciążających cudzoziemców (art. 3 pkt 8).

W projekcie senackim z poprawkami komisji przewidywane korzyści zostały podzielone w zależności od tego, czy osoba posiadała jedynie Kartę Polaka czy również zezwolenie na osiedlenie. Posiadacz Karty Polaka był uprawniony do uzyskania bezpłatnie wizy uprawniającej do wielokrotnego wjazdu na terytorium RP. Miał także możliwość pobierania nauki na terytorium Polski na takich samych prawach jak obywatele polscy, ale z zachowaniem prawa do stypendiów przysługujących młodzieży polonijnej. W przypadku otrzymania przez posiadacza Karty Polaka dodatkowo zezwolenia na osiedlenie się zakres przyznawanych uprawnień i przywilejów był szerszy. Taka osoba miała uzyskiwać cały zestaw praw upodabniających jej status do statusu obywatela RP . Według projektu senackiego z poprawkami komisji posiadacz Karty Polaka uzyskiwał możliwość otrzymania zezwolenia na osiedlenie się w specjalnym, szybszym trybie. Osoba, która otrzymała Kartę Polaka, miała być uprawniona do uzyskania bezpłatnie wizy zezwalającej na wjazd w celu osiedlenia się na stałe na terytorium RP z pominięciem obowiązku posiadania środków niezbędnych na pokrycie kosztów wjazdu i przejazdu do miejsca osiedlenia. Miała ona mieć prawo do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP, jeśli przebywała na nim nieprzerwanie w miejscu stałego osiedlenia co najmniej przez okres 3 miesięcy. W tym wypadku okres konieczny do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się został skrócony z 3 lat - jak to zostało określone w przepisach ustawy o cudzoziemcach - do 3 miesięcy.

Ustawy dotyczącej Karty Polaka nie udało się uchwalić podczas prac Sejmu III kadencji. Projekt senacki z poprawkami komisji skierowano po drugim czytaniu w Sejmie do dalszych prac w komisjach, skąd nie wrócił on już pod obrady Sejmu. Do niepowodzenia prac nad ustawą przyczyniła się niewątpliwie negatywna opinia Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej (KIE) dotycząca senackiego projektu ustawy z poprawkami komisji oraz krytyczne wobec projektu ustawy stanowisko Rady Ministrów .

Zastrzeżenia Sekretarza KIE dotyczyły przede wszystkim kwestii wizowych, które regulowane są Konwencją wykonawczą z 19 czerwca 1990 r. do układu z Schengen z 14 czerwca 1985 r. Szczególne wątpliwości budziła przewidziana w projekcie senackim z poprawkami komisji wiza uprawniająca do wjazdu w celu osiedlenia się na stałe na terytorium RP, ponieważ nie określała ona długości pobytu osoby uprawnionej do wjazdu na terytorium RP. Według Konwencji wykonawczej do układu z Schengen wizy długoterminowe są wydawane przez państwa członkowskie w oparciu o własne przepisy wewnętrzne. Natomiast konwencja dokładnie reguluje wizy krótkoterminowe, wydawane na okres pobytu nieprzekraczający 3 miesięcy. Jeśli więc przyjąć, że wiza uprawniająca do wjazdu w celu osiedlenia się na stałe na terytorium RP była wizą krótkoterminową, a projekt ustawy tej kwestii nie rozstrzygał, to należało ją uznać za niezgodną ze standardem europejskim. W związku z tym sprzeczne z prawem europejskim było również zwolnienie z wymogu posiadania środków niezbędnych na pokrycie kosztów wjazdu i przejazdu do miejsca osiedlenia się (art. 15 konwencji), o ile nie zostanie to uzasadnione kwestiami humanitarnymi bądź interesem narodowym w poszczególnych przypadkach (art. 5 ust. 2) .

Nie bez wpływu na los senackiego projektu ustawy było także krytyczne stanowisko Rady Ministrów (RM). W opinii RM (która odnosiła się do projektu senackiego z poprawkami komisji) wskazywano na prawne uwarunkowania, które i dziś rzutują na ocenę ustawy o Karcie Polaka. Zastrzeżenia Rady Ministrów budziło przyznawanie szczególnych uprawnień cudzoziemcom ze względu na ich polskie pochodzenie. W opinii rządu mogła tu zachodzić niezgodność z art. 32 i 37 Konstytucji RP, z których wynika konieczność równego traktowania wszystkich cudzoziemców na terytorium Polski, oraz z dokumentami prawa międzynarodowego dotyczącymi niedyskryminacji . Zarzuty Rady Ministrów wskazywały ponadto wiele szczegółowych wad projektu oraz kilka problemów strategicznych . Zdaniem Rady Ministrów projekt w takiej wersji w małym stopniu służyłby założonym celom, bo większość przyznawanych uprawnień wiązała się z posiadaniem zezwolenia na osiedlenie, a warunkiem jego uzyskania jest, by osoba wnioskująca miała zapewnione mieszkanie i utrzymanie. Liczba osób korzystających z tych uprawnień byłaby znikoma, co mogło grozić frustracją i niezadowoleniem Polonii . Istotnym argumentem przeciwko ustawie były jej koszty, które w opinii rządu były niemożliwe do oszacowania . Jako alternatywę rząd wskazał konieczność zainwestowania w większym stopniu we wspieranie polskości za granicą - zwiększenie nakładów finansowych na repatriację, strukturalną pomoc dla Polaków mieszkających głównie na Litwie, Ukrainie i Białorusi przez podjęcie szerokiej akcji stypendialnej, utworzenie Funduszu Wspierania Przedsiębiorczości Polonijnej. Zdaniem rządu symboliczny wymiar ustawy mogłaby spełniać Honorowa Odznaka Polaka .

B.

Kolejnym projektem ustawy o Karcie Polaka był wspomniany projekt rządowy, pt. "Projekt Ustawy o ustalaniu polskiego pochodzenia i o Karcie Polaka", który nigdy nie stał się przedmiotem obrad Sejmu. Jest on jednak z kilku względów ciekawy. W uzasadnieniu tego projektu odwoływano się wprost do tego, że realizuje on postanowienia art. 52 ust. 5 Konstytucji RP, według którego osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. Uzasadnienie zawierało także odniesienie do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 2003 r. , w którym Trybunał zasygnalizował Sejmowi RP potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie unormowania trybu stwierdzania pochodzenia polskiego dla celów wskazanych w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP . Powiązanie w tym projekcie celu ustawy z art. 52 ust. 5 Konstytucji RP wskazuje na inne podejście do funkcji ustawy o Karcie Polaka niż to miało miejsce we wcześniejszych projektach.

Rządowy projekt ustawy wprowadzał nową kategorię - "Polaka zagranicznego", którym była osoba, w stosunku do której wydano decyzję o ustaleniu polskiego pochodzenia (art. 10 ust. 1). Zagraniczny Polak był według projektu uprawniony do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP, jeśli był w stanie wykazać stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające między innymi do utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu (art. 17). Taka osoba miała też prawo do uzyskania wizy wjazdowej w celu realizacji zezwolenia na osiedlenie się oraz wizy pobytowej długoterminowej uprawniającej do wielokrotnego wjazdu na terytorium RP (art. 18 ust. 1). Kartę Polaka miało się wydawać osobie, w stosunku do której wydano decyzję o ustaleniu polskiego pochodzenia (art. 10 ust. 2). Polak zagraniczny posiadający Kartę Polaka miał nabywać uprawnienia, jakie przepisy prawa wiążą z cudzoziemcami, którym udzielono zezwolenia na osiedlenie się (art. 21 ust. 1). O ile te ostanie uprawnienia nie były uzależnione od tego, jakiego kraju dana osoba ma obywatelstwo i gdzie mieszka, to przywileje w postaci zniżki na publiczny transport kolejowy oraz prawo do bezpłatnego wstępu do muzeów państwowych zarezerwowane zostały jedynie dla osób zamieszkałych na stałe w krajach byłego ZSRR (art. 21 ust. 5).

C.

Kolejnym, czwartym projektem ustawy regulującej zagadnienia związane z Kartą Polaka był projekt rządowy pt. "Karta Polaka" , który po niewielkich zmianach został przyjęty jako ustawa o Karcie Polaka. W trakcie prac w Komisji Łączności z Polakami za Granicą i podczas obrad Sejmu wprowadzono do projektu kilka poprawek technicznych, a właściwie jedyną istotną zmianą było wprowadzenie dodatkowego przywileju w postaci zwolnienia posiadaczy Karty Polaka z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 6 ust. 1) oraz prawa do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na takich samych zasadach jak obywatele polscy (art. 6 ust. 2).

Projekt przyjmowany był w pośpiechu w związku ze zbliżającymi się wyborami parlamentarnymi, a także krótką perspektywą wejścia do strefy Schengen. Te dwa czynniki wpłynęły zapewne na to, że ustawa została przyjęta w Sejmie dużą przewagą głosów. Za przyjęciem projektu ustawy o Karcie Polaka głosowało 431 posłów. Przeciwko przyjęciu ustawy było jedynie 3 posłów z SLD, nikt nie wstrzymał się od głosu.

Na koniec trzeba zwrócić uwagę, że oprócz inicjatywy w zakresie ustawy o Karcie Polaka, która dotyczy Polaków na Wschodzie, rząd podjął także inne działania o charakterze programowym, zmierzające do wypracowania polityki wobec polskiej diaspory na całym świecie. W październiku 2007 r. został przyjęty Rządowy program współpracy z Polonią i Polakami za granicą . W programie wymienionych zostało kilka celów strategicznych polityki polonijnej, między innymi: ochrona wynikających z prawa międzynarodowego praw przysługujących polskim mniejszościom narodowym, utrzymanie polskości za granicą, ułatwienie powrotu do kraju Polakom i osobom polskiego pochodzenia, utworzenie propolskiego lobby oraz promocja Polski za granicą . Na szczególną uwagę zasługuje to, że w rządowym programie "wprowadzenie systemu Karty Polaka" zostało ujęte jako część działań określanych jako "Pomoc Polakom na Wschodzie, repatriacja, migracje", wśród których można przykładowo wymienić odbudowywanie polskiej inteligencji, rozwój szkolnictwa polskojęzycznego, polskich mediów, rozwój inicjatyw gospodarczych . O ile więc ustawa o Karcie Polaka przyznaje uprawnienia i przywileje, które aktualizują się na terytorium Polski, to program rządowy projektuje działania o charakterze programowym, które mają być realizowane w dużej mierze za granicą, w państwach zamieszkiwania diaspory.

Tabela. Polska diaspora w 15 krajach, do których odnosi się ustawa o Karcie Polaka

Kraj

Liczba Polaków według szacunków organizacji polonijnych

Liczba Polaków według oficjalnych danych statystycznych (procent ogółu ludności, rok spisu)

Armenia

1200

Azerbejdżan

1000

Białoruś

900 000

396 000 (3,9%, 1999r.)

Estonia

5000

2193 (0,1%, 2000 r.)

Gruzja/Abchazja

6000

Kazachstan

100 000

Kirgistan

1400

Litwa

300 000

235 000 (6,7%, 2000r.)

Łotwa

75 000

60 416 (2,5%, 2000 r.)

Mołdawia

10 000

Rosja

300 000

95 000 (<0,001%, 1989r.)

Tadżykistan

2000

Turkmenistan

5000

Ukraina

900 000

144 100 (0,003%, 2001r.)

Uzbekistan

5000

W sumie:

2 611600

Źródło: strona internetowa stowarzyszenia Wspólnota Polska (http://www.wspolnota-polska.org.pl). Dane oparte są na aktualnych szacunkach organizacji polonijnych, ambasad RP, publikacji o tematyce emigracyjnej oraz narodowych spisów powszechnych.

* * *

Uchwalenie ustawy dotyczącej Karty Polaka planowane było od dłuższego już czasu, choć koncepcje tej ustawy zmieniały się w czasie i dotyczyły tak zasadniczych kwestii jak to, czy ustawa powinna odnosić się do Polaków na całym świecie czy jedynie Polaków na Wschodzie. Ustawa nie została przyjęta przez Sejm III kadencji nie tylko ze względu na brak woli politycznej, ale także ze względu na wady samej ustawy, które zostały wytknięte w opiniach Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej oraz Rady Ministrów. W uchwaleniu ustawy pod koniec 2007 r. pomogła determinacja części posłów wywołana kryzysem politycznym oraz zbliżającym się wejściem do strefy Schengen. Pośpiech, w jakim uchwalona została ustawa, odbił się jednak na jej poziomie legislacyjnym. Komentując postanowienia ustawy, podnosić będziemy wątpliwości i kontrowersje natury prawnej, jakie pojawiają się na jej tle.

Autorzy fragmentu:
Autorzy fragmentu:
Art. 1Ogólny zakres regulacji
1.

Przytoczony powyżej przepis art. 1 ustawy określa podmiotowy i przedmiotowy zakres zawartej w niej regulacji. Od strony podmiotowej ustawa dotyczy określonej kategorii osób, a mianowicie tych, które najpierw pretendują (ubiegają się) do uzyskania Karty Polaka, oraz tych - które w następstwie rozstrzygnięcia o przyznaniu im tej Karty stają się jej posiadaczami i korzystają z płynących z tego tytułu uprawnień. Przedmiotowa zaś strona regulacji ustawy obejmuje ustalenie właśnie tych uprawnień osób legitymujących się Kartą Polaka, jak również unormowanie zasad przyznawania Karty, utraty jej ważności i unieważniania, właściwości organów w tym zakresie i trybu ich działania. Do materii regulowanej przez ustawę należą także zagadnienia rejestrów i ewidencji w sprawach wydawania i unieważniania Karty Polaka.

2.

W opisaniu w omawianym przepisie zakresu regulacji ustawowej zwraca uwagę położenie akcentu na określenie przez tę regulację uprawnień posiadacza Karty Polaka....

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?