Czarnecki Paweł, Ustawa o języku polskim. Komentarz

Pierwszą ustawą regulującą status języka polskiego w II Rzeczypospolitej Polskiej była ustawa z 31 lipca 1924 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz.U. Nr 73, poz. 724). Została ona wydana na podstawie art. 44 Konstytucji z 17 marca 1921 r. (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). Mimo niejednolitej struktury mieszkańców zdecydowano się wprowadzić ustawę chroniącą język polski (por. M. Trzebiatowski, Zasada wykonywania czynności urzędowych w języku polskim, Prz.Leg. 2011, nr 1, s. 68-70). Zabieg ten miał na celu wzmocnienie państwowości polskiej wśród osób zamieszkujących obszar państwa polskiego. Uznano, że język stanowi składową cześć dziedzictwa narodowego, które w okresie zaborów było przedmiotem ataku. Pamiętano przy tym o szeroko zakrojonych akcjach w zaborze rosyjskim i pruskim, mających na celu wynarodowienie ludności polskiej. Ustawodawca traktował język polski jako spoiwo rodzącej się państwowości.

Ustawa ta weszła w życie 1 października 1924 r. i dokonała ujednolicenia poszczególnych grup przepisów, które regulowały dotychczasową sferę ochrony języka polskiego. Ustawodawca zdecydował się na pozostawienie w mocy przepisów obowiązujących w województwie śląskim, poznańskim i pomorskim.

W myśl art. 1 tej ustawy proklamowano, że język polski jest językiem państwowym Rzeczypospolitej Polskiej i właśnie w tym języku urzędują wszystkie rządowe i samorządowe władze i urzędy administracyjne zarówno w służbie wewnętrznej, jak i zewnętrznej. Tym samym podkreślono naczelną zasadę posługiwania się językiem polskim jako wyłącznym językiem w zakresie kompetencji organów państwowych. Ustawa wyraźnie odróżniała pojęcie języka państwowego oraz języka urzędowego, który był częścią składową języka państwowego. Mając jednak na względzie szerokie rozumienie języka urzędowego rozwinięte w przepisach wykonawczych, pojęcia te z biegiem czasu traktowano synonimicznie. Ochrona języka polskiego nie była jednak zupełna, ponieważ ustawodawca zdecydował się ograniczyć zakres stosowania zasady posługiwania się wyłącznie językiem polskim przez ludność zamieszkującą obszar państwa polskiego. W art. 2 ustawy przyjęto regułę, że w stosunku do obywateli polskich narodowości ruskiej (rusińskiej), białoruskiej i litewskiej władze cywilne i urzędy administracyjne I i II instancji oraz władze samorządowe i ich zakłady przyjmują podania oraz ustne oświadczenia w sprawach także w ich języku macierzystym. Z kolei wobec osób niebędących obywatelami polskimi w dalszej części tego aktu normatywnego zezwolono stosować analogiczny tryb, ale tylko na terenie wybranych województw. Dotyczyło to:

Taka regulacja miała na celu zapewnienie sprawnego procedowania w sprawach administracyjnych. Trudno sobie wyobrazić, aby w zróżnicowanym kulturowo społeczeństwie wyłączyć stosowanie języka, którym na co dzień posługuje się ludność. Konsekwencją przyjętych założeń była regulacja, że na podania stron wniesione w języku macierzystym wobec osób zamieszkujących województwa: lwowskie, tarnopolskie i stanisławowskie odpowiadano na pisma obligatoryjnie w dwóch językach: państwowym oraz w języku podania. W wypadku pozostałych osób odpowiedź następowała w języku państwowym, a na wyraźne życzenie stron także w tym języku, w którym wniesiono podanie. Władze miejskie niektórych miast mogły rozszerzyć tę zasadę na ludność zamieszkującą w granicach ich kompetencji. W urzędach gmin wiejskich, ze względu na mniejszą rangę spraw, a także brak wykształconych i znających język polski urzędników, przyjęto regułę formułowania odpowiedzi wyłącznie w języku podania.

W języku polskim protokołowano najczęściej posiedzenia poszczególnych rad gminnych i miejskich, sejmików powiatowych i wojewódzkich, przy czym w niektórych przypadkach dopuszczalne było używanie dodatkowego języka, w którym komunikuje się ludność na danych obszarach. Z uwagi na komunikacyjną funkcję języka dopuszczono stosowanie języka, którym posługuje się ludność obok języka państwowego, w następujących sferach: w przypadku obwieszczeń władz państwowych i samorządowych oraz ówczesnych instytucji użyteczności publicznej (władz zarządów kolei, poczty, telegrafów i telefonów). Również ustawy wojewódzkie i ogłoszenia urzędowe państwowych władz administracyjnych mogły być publikowane obok tekstu w języku państwowym, także w języku, w którym dopuszczono prowadzenie protokołu sejmiku wojewódzkiego. Także w tym przypadku jednak wyraźnie wskazano nadrzędność języka polskiego, czego dowodem jest fakt, że zawsze akty normatywne należało publikować w języku polskim. Ponadto język polski w danym akcie normatywnym musiał być zamieszczony na pierwszym miejscu, a także w razie różnicy w wykładni dwóch wersji aktów normatywnych decydować miał tekst w języku państwowym.

Stosownie do treści art. 8 tej ustawy prawo używania w stosunkach urzędowych języka niemieckiego na obszarze województw poznańskiego i pomorskiego miała regulować odrębna ustawa. Do czasu jej uchwalenia obowiązywać miały dotychczasowe przepisy dotyczące pomocniczego używania języka niemieckiego, tj. zamieszczone w rozporządzeniu ministra byłej dzielnicy pruskiej z 10 marca 1920 r. (Dz.U. Ministra byłej dzielnicy pruskiej Nr 18, poz. 404). W myśl art. 1 tego rozporządzenia językiem urzędowym wszelkich władz, urzędów i korporacji administracyjnych w województwach poznańskim i pomorskim jest wyłącznie język polski. Stosownie do art. 2 przyznano prawo zezwalania na pomocnicze używanie języka niemieckiego wojewodom, starostom krajowym oraz dyrektorom kolei, poczt i ceł.

W myśl natomiast art. 4 ustawy z 15 lipca 1920 r. zawierającej Statut Organiczny Województwa Śląskiego (Dz.U. Nr 73, poz. 497 ze zm.) do kompetencji Sejmu Śląskiego przekazano „ustawodawstwo o używaniu języka polskiego i niemieckiego w służbie zewnętrznej wszelkich cywilnych władz i urzędów na obszarze Śląska” i na podstawie tego przepisu została wydana ustawa z 16 stycznia 1923 r. w przedmiocie języka urzędowego na obszarze Województwa Śląskiego (Dz.U. Śl. Nr 5, poz. 34). Kluczowy był w tym zakresie art. 1, zgodnie z którym „język polski wyłącznie jest językiem urzędowym władz, urzędów, ciał samorządowych i publiczno-prawnych instytucyj, o ile podlegają Wojewodzie Śląskiemu lub też ustawodawstwu Sejmu Śląskiego”. W kolejnych przepisach ustawy przewidziano wyjątki na rzecz używania języka niemieckiego w toku urzędowania władz cywilnych.

Należy mieć na względzie, że w II RP kwestię stosowania języka polskiego w urzędach regulowała także ustawa z 31 lipca 1924 r. o języku urzędowania sądów, urzędów prokuratorskich i notarjatu (Dz.U. Nr 78, poz. 757), która weszła w życie 1 października 1924 r. W art. 1 tej ustawy stwierdzono, że „językiem urzędowania wewnętrznego i zewnętrznego sądów, urzędów prokuratorskich i notarjatu jest język polski jako język państwowy”. Ustawa przewidywała wyjątki od tej reguły zarówno w aspekcie podmiotowym (art. 2), gdyż zezwalała na używanie języka macierzystego przez obywateli polskich narodowości ruskiej (rusińskiej), białoruskiej i litewskiej, jak i w aspekcie terytorialnym (art. 3). Osobom spełniającym przynajmniej jedno ze wskazanych kryteriów zezwolono na możliwość domagania się sporządzania określonych pism i orzeczeń w obu językach.

Ponadto obowiązywała ustawa z 31 marca 1925 r. o języku urzędowym sądów, urzędów prokuratorskich i notariuszy w okręgach sądów apelacyjnych w Poznaniu i Toruniu (Dz.U. Nr 32, poz. 226 ze zm.) zezwalająca na używanie także języka niemieckiego wobec tych organów przez obywateli polskich, „których językiem ojczystym jest język niemiecki”. Podobną regulację stosowano wobec obywateli Wolnego Miasta Gdańska. Z kolei w stosunku do osób zamieszkujących na Śląsku obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 18 sierpnia 1922 r. w przedmiocie przepisów przejściowych o używaniu języka polskiego w sądownictwie i notarjacie w górnośląskiej części Województwa Śląskiego (Dz.U. Nr 70, poz. 631). Należy mieć na względzie także art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 6 lutego 1928 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 12, poz. 93 ze zm.), gdzie stwierdzono: „Językiem sądowym jest język polski. Używanie innych języków określają ustawy szczególne”. Po nowelizacji przepisów tego rozporządzenia w lipcu 1950 r. w nowym art. 12 stwierdzono, że „językiem sądowym jest język polski. Osoby nie władające tym językiem mają prawo zaznajomienia się z materiałami sprawy przy pomocy tłumacza, jak również prawo występowania przed sądem w języku ojczystym” (tak w brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 1964 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Tym samym jednoznacznie podkreślono prymat języka polskiego w sądownictwie.

Z przedstawionych rozważań wynika jednoznacznie, że ochrona języka polskiego na gruncie wskazanej ustawy była niezwykle utrudniona. Doświadczenia związane z obroną państwowości, budowana z wyraźnymi trudnościami struktura jednolitej administracji na poszczególnych obszarach, a także opór grup etnicznych, niejednolita struktura ludnościowa państwa czy nawet brak możliwości egzekwowania postanowień ustawy spowodowały konieczność lawirowania między absolutnym prymatem języka polskiego w sferze publicznej, a koniecznością dostrzegania realiów niedawno odzyskanego państwa. Trosce o zapewnienie jednego języka państwowego towarzyszyło zatem przekonanie o konieczności stworzenia ustępstw na rzecz pluralizmu języków powszechnie używanych na danych obszarach.

Prezydium Krajowej Rady Narodowej zatwierdziło 30 listopada 1945 r. wydany przez Radę Ministrów dekret o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz.U. Nr 57, poz. 324). Został on wydany na podstawie art. 3 ustawy z 3 stycznia 1945 r. o trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. Nr 1, poz. 1). W okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej istniały dwie kategorie aktów o randze ustawowej: ustawy oraz dekrety z mocą ustawy. Zgodnie z art. 1 pkt a ustawy z 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. Nr 1, poz. 3 ze zm.) dekrety z mocą ustawy, aby mogły być uznane za źródło prawa, musiały zostać przedstawione do zatwierdzania Prezydium Krajowej Rady Narodowej. Dekrety te podpisywane były przez Przewodniczącego Krajowej Rady Narodowej i przewodniczącego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. Prezydium Krajowej Rady narodowej miało obowiązek zatwierdzenia dekretu na najbliższym posiedzeniu plenarnym Krajowej Rady Narodowej. W myśl art. 1 pkt c tej ustawy dekrety traciły „bezzwłocznie moc prawną, jeżeli Krajowa Rada Narodowa zwykłą większością głosów odmówi ich zatwierdzenia”. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy dekret wyraźnie zaostrzył rygor stosowania języka polskiego w sferze publicznoprawnej. Dowodem tego jest fakt, że zniesiono możliwość posługiwania się innym językiem urzędowym niż język polski. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 2 października 1991 r., W. 6/91, LexisNexis nr 371122 (OTK 1991, poz. 128), uznał, że choć aktualnie obowiązujące przepisy konstytucyjne nie znają instytucji dekretu z mocą ustawy, to jednak ze względu na fakt, iż dekrety zostały wydane przez kompetentne organy, podlegają wykładni TK, gdyż obowiązujące dekrety pod względem mocy prawnej nie różnią się od ustaw. W orzecznictwie TK na gruncie regulacji dekretu w odniesieniu do problemu obowiązywania w okresie powojennym niektórych norm Konstytucji marcowej wskazano, że dekret ten został wydany „w okresie obowiązywania podstawowych zasad Konstytucji marcowej i prób reaktywowania w tym czasie niektórych instytucji prawno-ustrojowych okresu II Rzeczypospolitej”. Problematyka obowiązywania przepisów Konstytucji marcowej w latach 1944-1952, choć ma określone znaczenie dla ustawodawstwa dotyczącego ochrony języka, jest niezwykle sporna (M. Wiącek, Znaczenie stosowania Konstytucji marcowej w Polsce Ludowej dla orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego III RP, Warszawa 2012, s. 168-170). Nie zmienia to faktu znaczenia dekretu dla interpretacji pojęć użytych na gruncie obowiązującej ustawy.

Dekret w swojej treści był niezwykle lapidarny, czego dowodem jest fakt, że zawierał wyłącznie 3 artykuły ramowo określające status języka polskiego. Chociaż dekret, podobnie jak poprzednio obowiązująca ustawa, dotyczył ochrony języka polskiego, to jednak wyraźnie ograniczył dopuszczalność posługiwania się innymi językami. Ustawodawca w art. 1 stwierdził wyraźnie, że językiem urzędowania jest język polski, przy czym zrezygnował z przyjętego sformułowania „z wyjątkami wyszczególnionymi w następujących artykułach”, jakim posłużono się na gruncie ustawy z 1924 r. Tym samym jednoznacznie wskazano na konieczność unifikacji językowej ludności zamieszkującej państwo polskie.

W art. 1 dekretu proklamowano zasadę, że język polski jest językiem państwowym Rzeczypospolitej Polskiej i w języku tym urzędują wszystkie rządowe i samorządowe władze i urzędy administracyjne. W art. 2 przewidziano tryb wykonania tego dekretu, powierzając jego wykonanie Prezesowi Rady Ministrów i właściwym ministrom. Art. 3 dekretu był typowym przepisem przejściowym i końcowym, gdyż stanowił, że dekret wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, a zatem przepisy tego aktu obowiązywały od 17 grudnia 1945 r. Ponadto na mocy art. 3 dekretu dokonano derogacji następujących aktów normatywnych: ustawy z 31 lipca 1924 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (Dz.U. Nr 73, poz. 724), ustawy śląskiej z 16 lipca 1937 r. o języku państwowym władz i urzędów administracyjnych (Dz.U. Śl. Nr 14, poz. 32), a ponadto wszelkich przepisów w zakresie objętym dekretem. Tym samym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ujednolicono porządek prawny regulujący status języka państwowego.

Nowa ustawa obowiązywać miała ponad pół wieku. Zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak też Trybunału Konstytucyjnego nigdy stanowczo nie podważono obowiązywania aktów prawnych wydanych w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Odnośnie do tego problemu miarodajna może być także uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 16 kwietnia 1998 r. o ciągłości prawnej między II a III Rzecząpospolitą Polską (M.P. Nr 12, poz. 200). Senat wyraźnie stwierdził w tej uchwale, że choć państwo funkcjonujące w latach 1944-1989 było państwem niedemokratycznym o totalitarnym systemie władzy, to jednak „Senat uznaje ciągłość prawną II i III Rzeczypospolitej Polskiej wyrażającą się w ich suwerennym i niepodległym bycie [...] narzucona 22 lipca 1952 r. konstytucja niesuwerennego państwa nie podważyła legalnie mocy prawnej Ustawy Konstytucyjnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 r. oraz opartego na niej porządku prawnego”. Dekret z 1945 r. nie utracił swojej mocy prawnej i obowiązywał do czasu uchwalenia obecnie obowiązującej ustawy o języku polskim

Wskazany dekret z uwagi na lapidarność sformułowań wywoływał rozmaite wątpliwości interpretacyjne. Organy władzy publicznej najczęściej nie przywiązywały wagi do jego treści, traktując jego postanowienia jako prawo wydane w powojennej rzeczywistości. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 maja 1997 r., W. 7/96, LexisNexis nr 324909, ogłoszonej 20 maja 1997 r., w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 1 dekretu z 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych (OTK 1997, nr 2, poz. 27) wypowiedział się w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni przepisu art. 1 dekretu. Uchwała ta została podjęta na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Prezes NIK zwrócił się do TK o wyjaśnienie: czy w zakresie pojęcia „wszystkie rządowe i samorządowe władze i urzędy administracyjne” mieszczą się także: konstytucyjne organy państwa; organy powołane do realizacji określonych zadań publicznych państwa (np. NBP, Państwowa Komisja Wyborcza); państwowe osoby prawne podległe organom rządowym, utworzone w celu realizacji określonych w ustawach kompetencji tych organów; inne organy i instytucje podległe Radzie Ministrów (Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Prywatyzacji), członkom Rady Ministrów i terenowym organom administracji rządowej utworzone w celu realizacji ustawowych kompetencji tych organów; utworzone ustawami samorządy, także inne niż terytorialny. Ponadto zadał pytanie, czy do zakresu pojęcia „urzędują” należą wszelkie czynności podmiotów podlegających obowiązkowi określonemu w dekrecie, związane z realizacją ustawowych kompetencji tych podmiotów, rozumiane zarówno w kategorii rozstrzygania z mocy władztwa państwowego, jak i w kategorii oświadczenia woli za państwo (wspólnotę samorządową) w zakresie dysponowania mieniem państwowym lub komunalnym.

Trybunał Konstytucyjny przyjął, że w pojęciu „wszystkie rządowe i samorządowe władze i urzędy administracyjne” użytym w art. 1 ust. 2 dekretu z 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz i urzędów administracyjnych mieszczą się:

Trybunał podkreślił, że w języku polskim do zakresu pojęcia „urzędują”, użytego w art. 1 ust. 2 dekretu, należą wszelkie czynności podmiotów wymienionych w pkt 1 związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym. Stanowisko TK było w dużej mierze efektem dokonania kreatywnej wykładni przepisów dekretu, aczkolwiek z wyraźnym odniesieniem się do jego literalnej treści, tyle tylko że interpretowanej w zupełnie innej rzeczywistości. Uważna lektura uchwały skłania do wniosku, że Trybunał zasugerował podjęcie prac w przedmiocie ustawowej ochrony języka polskiego. Wydźwięk tez zamieszczonych w orzeczeniu TK stanowił zatem w pewnym sensie impuls do uchwalenia nowej ustawy.

Droga legislacyjna wiodąca do uchwalenia aktualnie obowiązującej ustawy o języku polskim wcale nie była prosta. Prace nad ustawą o języku polskim prowadzone były od 1995 r., przy czym wyraźnie nabrały tempa, gdy przesądzono redakcję art. 27 Konstytucji RP. Choć przepisy Konstytucji RP nie wymagały wydania ustawy o języku polskim, to jednak zawierały szereg rozwiązań, które wpływały na kształt nowej ustawy i zamieszczonych w nich rozwiązań. Czynnikiem, który zadecydował o podjęciu pracy nad nową ustawą, były efekty kontroli NIK w zakresie stosowania języka polskiego. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła bowiem w latach 1992-1996 wiele kontroli, z których wynikała potrzeba podjęcia stosownych prac legislacyjnych [M. Pruszyński, O stanie polszczyzny języka prawnego (Uwagi na marginesie Raportu Najwyższej Izby Kontroli), Prz.Leg. 2004, nr 5, s. 150, także Informacja NIK z 1996 r. o stosowaniu języka polskiego jako języka państwowego w urzędowaniu podmiotów kontrolowanych przez NIK (nr 56/96-DIiAS)].

W dniu 22 października 1997 r. do Sejmu wpłynął pierwszy projekt ustawy zatytułowanej „Prawo o języku polskim” (druk sejmowy nr 10, Sejm III kadencji). Był to projekt ustawy zgłoszony przez klub poselski Polskiego Stronnictwa Ludowego. Projekt ustawy składał się z pięciu wyodrębnionych rozdziałów: Przepisy ogólne (art. 1-4), Szczególne obowiązki w zakresie ochrony języka polskiego (art. 5-10), Rada Języka Polskiego (art. 6-15), Odpowiedzialność karna (art. 16-18) oraz Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe (art. 19-22).

Dla poznania intencji projektodawców przy tworzeniu rozwiązań prawnych, a także dla ustalenia genezy powstania ustawy niezwykle istotna jest lektura uzasadnienia projektu. Wskazano na trzy argumenty przemawiające za koniecznością uchwalenia nowej ustawy.

Po pierwsze, stwierdzono, że zakres stosowania przepisów dekretu nie pozwala na precyzyjne ustalenie języka szeregu organów, np. Sejmu, ponieważ sformułowanie z art. 1 dekretu „rządowe i samorządowe władze i urzędy administracyjne” w wielu przypadkach wymaga skomplikowanych zabiegów w wykładni, aby ustalić zakres ochrony języka.

Po drugie, podniesiono, że na mocy wskazanego dekretu uchylono wszystkie przepisy pozwalające posługiwać się w korespondencji z urzędami językiem innym niż polski. W kontekście przystąpienia Polski do grona państw Rady Europy i konieczności ratyfikowania Europejskiej Karty Języków Regionalnych lub Mniejszościowych sporządzonej 5 listopada 1992 r. w Strasburgu stwierdzono, że aktualne przepisy są niekorzystne dla wizerunku Polski. Nowa ustawa miała ponadto umożliwić wykonanie lub ratyfikację umów dwustronnych dotyczących używania dwujęzycznych tablic i napisów na budynkach użyteczności publicznej.

Po trzecie, zwrócono uwagę, że na rozmaitych konferencjach językoznawców wielokrotnie były formułowane postulaty dotyczące konieczności poprawy kondycji języka polskiego. Zdawano sobie sprawę, że nawet jeśli przepisy prawne automatycznie nie poprawią sytuacji w tym zakresie, to jednak będą stanowiły istotne narzędzie zmniejszające ryzyko wypierania języka polskiego z obrotu publicznego oraz gospodarczego. Wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu, że „projekt ustawy służyć ma eliminowaniu najbardziej rażących przypadków wypierania języka polskiego z obrotu gospodarczego i działalności publicznej, a nie stanowić panaceum na wszelkie bolączki i braki kompetencji językowej społeczeństwa”.

W uzasadnieniu projektu podkreślono fakt, że język polski jest dobrem kultury narodowej w rozumieniu nieobowiązującej obecnie ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.), przy czym ustawa ta nie przewidywała adekwatnych i odpowiednich środków dla ochrony języka polskiego. Ochronie tej służyć miało powołanie nowej instytucji w postaci Rady Języka Polskiego, przy czym nie powinien to być kolejny organ, lecz raczej grupa naukowców i praktyków mająca eliminować błędy językowe czy rozstrzygać wątpliwości związane z posługiwaniem się językiem polskim. Ponadto w zakresie jej kognicji miało być podnoszenie jakości języka, a także ustalanie zasad obowiązującej pisowni i interpunkcji. Instytucja ta nieformalnie funkcjonowała przy Polskiej Akademii Nauk, przy czym, umiejscawiając ją w ustawie, planowano zwiększyć jej prestiż i kompetencje. Wzmocnieniu oddziaływania ustawy miało służyć wprowadzenie przepisów represyjnych w postaci: odpowiedzialności wykroczeniowej znajdującej zastosowanie wobec osób fizycznych oraz odpowiedzialności administracyjnej wobec podmiotów gospodarczych. Przewidziano okres vacatio legis wynoszący 30 dni.

Dnia 27 października skierowano projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, które odbyło się 8 stycznia 1998 r. Następnie projekt skierowano do Komisji Kultury i Środków Przekazu, Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych oraz Komisji Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a po otrzymaniu sprawozdania 19 maja 1999 r. projekt trafił na drugie czytanie, które odbyło się 23 czerwca. Prace nabrały tempa, ponieważ - po otrzymaniu sprawozdania z drugiego czytania - 8 lipca projekt został przyjęty w trzecim czytaniu i tego samego dnia trafił do Prezydenta i Marszałka Senatu. Senat 5 sierpnia 1999 r. zaprezentował swoje stanowisko, po czym nad projektem obradowano na trzech posiedzeniach: 8 września, 23 września i 7 października. W tym ostatnim dniu przekazano ustawę do podpisu Prezydentowi RP.

Należy mieć na względzie, że równocześnie w Radzie Ministrów prowadzone były prace nad alternatywnym projektem ustawy o języku polskim. Pomysł stworzenia nowej ustawy powstał w ówczesnym Ministerstwie Kultury i Sztuki. Rządowy projekt ustawy o języku polskim z 24 lipca 1998 r. (druk sejmowy nr 561, Sejm III kadencji) wpłynął do Sejmu 27 lipca. Projekt ustawy składał się również z pięciu wyodrębnionych rozdziałów: Przepisy ogólne (art. 1-3), Używanie języka polskiego (art. 4-11), Organy ochrony języka polskiego i zasady postępowania (art. 12-15), Przepisy karne (art. 16-18) oraz Przepisy przejściowe i końcowe (art. 19-22). Ustawa, w zamierzeniu twórców, miała stanowić instrument pozwalający w sposób nowoczesny uregulować kwestię ochrony języka polskiego.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że postępujące przemiany społeczne, ekonomiczne, polityczne i techniczne stwarzają poczucie zagrożenia języka ojczystego. Zwrócono uwagę na negatywne zjawiska takie jak: zalew anglicyzmów, wulgaryzację mowy, upowszechnienie polszczyzny niepoprawnej gramatycznie, ubogiej leksykalnie i stylistycznie. Z tych powodów należało wdrożyć instytucjonalną i ustawową ochronę języka polskiego. Nie mniejsze znaczenie dla stworzenia nowej regulacji miał fakt, że dotychczasowe rozwiązania w kwestii ochrony języka urzędowego uważane były za przestarzałe. Co więcej, fakt zacieśnianej współpracy międzynarodowej wymagał pilnych zmian w ustawie o języku polskim. Przywołano również fakt, że w wyniku kontroli przeprowadzanej przez Najwyższą Izbę Kontroli sformułowano zalecenia i postulaty dotyczące nowego określenia roli języka polskiego w życiu publicznym po 1989 r. Bardzo ważny był także fakt zamieszczenia w art. 27 Konstytucji RP przepisu dotyczącego ochrony języka polskiego. Tym samym język polski zdaniem wnioskodawców powinien być językiem państwowym, którym posługują się organy władzy publicznej: rządowej i samorządowej.

Podnoszono także, że język polski stanowi dobro kultury, przy czym jego ochrona w aktualnej sytuacji jest niezbędna z uwagi na postępujący proces degradacji tego dobra. Podkreślano, że ochrona języka polskiego na podstawie wskazanej wyżej ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie jest wystarczająca, w związku z czym należy wprowadzić przepisy, które wzmocnią status języka polskiego jako dobra kulturalnego i źródła tożsamości narodowej. Ważnym czynnikiem dla podjęcia prac nad nową ustawą miał również fakt, że język zaczęto traktować jako dobro o wartości ekonomicznej, które kształtuje poziom życia jego użytkowników zarówno w handlu, turystyce, jak też na rynku pracy. Wskazywano, że brak tłumaczeń dokumentów na język polski prowadzi niejednokrotnie do zawierania niekorzystnych umów czy też innych czynności prawnych. Język jako przekaźnik informacji stał się zatem istotnym elementem składowym produktu w szeroko definiowanym obrocie prawnym, a zatem zarówno w reklamie, handlu, w terminologii naukowej i prawnej, jak i przy wszelkim przekazywaniu informacji ze szczególną rolą mediów. Podkreślono, że aktualnie obowiązujące przepisy w zakresie ochrony języka nie zawierają regulacji zabezpieczających i wymuszających ochronę języka w każdej sytuacji, zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym; dotyczących zahamowania wypierania języka polskiego z szyldów i reklam; uznania obowiązku zrozumiałego i poprawnego posługiwania się językiem polskim przez każdego urzędnika administracji rządowej i samorządowej; stworzenia instytucji kompetentnej w sprawach ochrony języka oraz organu ustalającego zasady ortografii i interpunkcji. W ustawie zrezygnowano ze stworzenia przepisów określających prawa mniejszości narodowej, wyłączając ten segment ustawowy do uregulowania w przyszłości.

Projekt rządowy 19 sierpnia do został skierowany do Komisji Kultury i Środków Przekazu, Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych oraz Komisji Ochrony Konkurencji i Konsumentów, po czym dalsze prace nad projektem prowadzono wspólnie (posiedzenia: 10 września 1998 r., 16 marca, 7 i 9 kwietnia, 19 maja 1999 r.). Projekt zawierał rozwiązania zbliżone do projektu poselskiego, w związku z czym taki tryb postępowania był jak najbardziej właściwy. W projekcie rządowym przewidziano 3-miesięczny okres vacatio legis, przy czym w odniesieniu do przepisów chroniących obrót gospodarczy przyjęto regułę 12-miesięcznego vacatio legis.

W Konstytucji RP wprowadzono przepis art. 27 w brzmieniu: „W Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych”.

Przepis art. 27 Konstytucji RP podkreśla znaczenie języka polskiego stanowiącego język urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej. Regulację tę należy skonfrontować z dwoma faktami.

Po pierwsze, ustawodawca konstytucyjny w art. 3 Konstytucji RP wyraźnie stwierdził, że Polska „jest państwem jednolitym”, a tym samym nie stanowi zrzeszenia stowarzyszonych ze sobą federacji. Nie występują również żadne ich odpowiedniki w postaci autonomicznie określonych struktur na wzór właściwy całościowo ujmowanej Rzeczypospolitej Polskiej. Należy wskazać, że obowiązująca Konstytucja RP oraz inne akty normatywne nie posługują się wskazanym rozróżnieniem na język państwowy i urzędowy.

Po drugie, przegląd struktury ludnościowej Polski prowadzi do wniosku, że także w tym zakresie Polska jest państwem jednolitym. Ze spisu powszechnego ludności w 2011 r. (Opracowanie Głównego Urzędu Statystycznego. Wyniki Narodowego Spisu Powszechnego Ludności i Mieszkań 2011. Podstawowe informacje o sytuacji demograficzno-społecznej ludności Polski oraz zasobach mieszkaniowych, Warszawa 2012, s. 17) wynika, że 35 251 tys. osób (91,56%) deklaruje narodowość polską, 834 tys. osób (2,17%) posiada zarówno polską, jak i inną niż polska tożsamość narodowo-etniczną. Deklarujący wyłącznie niepolską przynależność narodową lub etniczną stanowią grupę liczącą 554 tys. (1,44%) osób, z czego 38 tys. (0,1%) to osoby identyfikujące się z dwiema niepolskimi narodowościami, zaś 1862 tys. (4,84 %) nie określiło swojej narodowości. Wyniki spisu z 2011 r. wykazały wstępnie, że wśród mieszkańców Polski prawie 99,7% (38 401 tys.) to obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast 0,2% stanowili cudzoziemcy, nie ustalono natomiast obywatelstwa dla 0,1% osób (OpracowanieGłównego Urzędu Statystycznego..., s. 15). Z powyższych danych nie wynika co prawda liczba osób posługujących się na co dzień językiem innym niż język polski, aczkolwiek w świetle przedstawionych danych można zasadnie twierdzić, że osoby narodowości polskiej zdecydowanie dominują w zestawieniu.

Zgodnie z art. 27 Konstytucji RP w Polsce istnieje tylko jeden język urzędowy, a jest nim język polski. Brzmienie przepisu jest kategoryczne. Wspomnieć należy, że stanowisko polskiego ustawodawcy w tej mierze jest uzasadnione nie tylko wskazanymi wyżej okolicznościami, lecz także brakiem tradycji legislacyjnej, która w niepodległym państwie polskim dopuszczałaby używanie innego niż polski języka urzędowego, niezależnie od tego czy nastąpiłoby to zamiast, czy też obok języka polskiego. Status języka polskiego, podniesiony do rangi konstytucyjnej, niewątpliwie nobilituje język polski na tle innych języków używanych wśród ludności zarówno obywateli, jak i cudzoziemców zamieszkujących terytorium Polski. Wskazanie wyłącznie języka danego kraju jako języka urzędowego należy uznać za dominującą praktykę państw współczesnych, a decyzja o wprowadzeniu bilingualnego posługiwania się językami jest uzależniona od struktury ludnościowej danego kraju, położenia geograficznego, względnie znajduje uzasadnienie w trudnej historii niektórych państw. Przykładem państw, w których wprowadzono więcej niż jeden język urzędowy jest Szwajcaria (niemiecki, francuski, włoski, retroromański) czy Belgia (niderlandzki, francuski, niemiecki). Regulacje dotyczące języka urzędowego znajdują się zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i w ustawodawstwie zwykłym. Status języka urzędowego określono w konstytucjach np. Austrii, Bułgarii, Chorwacji, Cypru, Kanady, Lichtensteinu, Litwy, Szwajcarii, Słowacji, Słowenii czy Węgier, natomiast w niektórych krajach (np. Belgii, Francji, Luksemburgu, Estonii) o przyjętym języku urzędowym decyduje ustawodawstwo zwykłe. W UE na 27 państw aż 17 z nich ma w konstytucji zapis o języku urzędowym.

Odrębnie kształtuje się natomiast kwestia praw mniejszości narodowych i przysługujących im praw. Stosownie do postanowień umów międzynarodowych ratyfikowanych przez Polskę ustawodawca zabezpieczył prawa mniejszości narodowych, czego dowodem jest fakt, że 12 maja 2003 r. Rzeczpospolita Polska podpisała Europejską kartę języków regionalnych lub mniejszościowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 137, poz. 1121), natomiast 12 lutego 2009 r. karta została ratyfikowana i weszła w życie w stosunku do Polski 1 czerwca 2009 r. Ponadto Konstytucja RP w art. 35 gwarantuje, że Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury. Mniejszości narodowe i etniczne mają prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i instytucji służących ochronie tożsamości religijnej oraz do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 39; wyrok NSA w Warszawie z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1033/2010, LexisNexis nr 2402088). Wiele praw mniejszości narodowych zabezpieczono w ustawie z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. Nr 17, poz. 141 ze zm.; por. uwagi do art. 2).

Niezbędne jest dokonanie przede wszystkim oceny znaczenia regulacji art. 27 Konstytucji RP. Należy zauważyć i podkreślić, że dotychczasowe teksty Konstytucji RP nie zawierały przepisów, które określałyby status języka urzędowego. Wzgląd na nadrzędny charakter przepisów Konstytucji RP, a także konieczność bezpośredniego stosowania jej postanowień (art. 8 Konstytucji RP) wskazuje, że w aktualnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne wprowadzenie jakiegokolwiek innego języka urzędowego niż język polski. Hipotetyczne wprowadzenie dodatkowego języka urzędowego w drodze uchwalenia jakiejkolwiek nowej ustawy lub też zmiana dowolnej ustawy, na czele z ustawą o języku polskim w tym przedmiocie, oznaczałaby niezgodność ustawowych przepisów z Konstytucją RP. Ewentualne zatem wprowadzenie nowego języka urzędowego musi zostać poprzedzone uprzednią zmianą aktualnie obowiązujących przepisów Konstytucji RP.

Wydaje się zasadny pogląd, że zamieszczenie art. 27 Konstytucji RP właśnie w rozdziale I Konstytucji RP zatytułowanym „Rzeczpospolita”, zawierającym fundamentalne regulacje dla całej ustawy zasadniczej, daje asumpt do tego, że zawarte tu normy stanowią naczelne zasady ustrojowe państwa, a to z kolei oznacza, że nie tylko pozostałe postanowienia Konstytucji RP, lecz także cały porządek prawny musi być z nimi zgodny. Norma z art. 27 Konstytucji RP, ze względu na swoją nadrzędną funkcję, może być traktowana jako „zasada ogólna o szczególnej wadze zarówno w postępowaniu ogólnym, jak i podatkowym (M. Szubiakowski, Język urzędowy w postępowaniu podatkowym i celnym, Prz.Pod. 2001, nr 11, s. 47). W tym tonie wypowiedział się także NSA (wyrok NSA w Warszawie z 31 maja 2007 r., I GSK 1647/2006, LexisNexis nr 4134577, Lexis.pl nr 4134577).

Ustalenia wymaga także relacja między dwoma pojęciami: „język państwowy” i „język urzędowy”. Warto przypomnieć, że na gruncie uchylonej ustawy z 31 lipca 1924 r. przez pojęcie „język państwowy” rozumiano „język, którym państwo się posługuje z reguły w stosunkach ze swoimi organami i obywatelami” (L. Zieleniewski, Ustawodawstwo językowe Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1930, s. 9). Kwestia ta nie została przesądzona na gruncie art. 27 ust. 1 Konstytucji RP. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego za należące do zakresu wskazanego w art. 1 ust. 2 dekretu terminu „urzędują” należy uznać „wszelkie czynności podmiotów wymienionych w pkt 1 związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, chyba że z istoty tych czynności wynika konieczność posłużenia się językiem obcym (cytowana uchwała TK z 14 maja 1997 r., W. 7/96, LexisNexis nr 324909, OTK 1997, nr 2, poz. 27). W uchwale tej poruszono także zagadnienie definiowania pojęć „język państwowy”, „język urzędowy” oraz „język oficjalny”.

Trybunał uznał, że język państwowy jest podstawowym językiem komunikacji społecznej na obszarze danego państwa; językiem, którym posługują się organy państwa i obywatele. Jeżeli zatem ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż określony język jest językiem państwowym, ma to określone znaczenie dyrektywalne. Przepis art. 27 zd. 1 Konstytucji RP stanowi zatem wyartykułowanie dla organów, urzędów i instytucji państwowych nakazu posługiwania się tym językiem zarówno między sobą, jak i w stosunkach z obywatelami. Z tych powodów należy uznać, że pojęcia „język państwowy” nie można utożsamiać z pojęciem „język urzędowy”. Język urzędowy (czy też sformułowanie „język urzędowania”) jest istotnym elementem składowym szerszego pojęcia, jakim jest „język państwowy”, co ma szczególne rozróżnienie w tych sytuacjach, gdy dane ustawodawstwo przewiduje w określonych sytuacjach zarówno posługiwanie się językiem urzędowym, jak też językiem mniejszości narodowych. Ma to szczególne znaczenie w wypadku państw, w których struktura narodowościowa jest wyraźnie niejednolita. Istotne jest w takim przypadku zapewnienie określonych praw w zakresie posługiwania się własnym językiem narodowym. Zasada równości i równoprawnego traktowania wszystkich obywateli wskazuje na konieczność stworzenia ram dla usprawnienia kontaktów związanych między państwem, a jego obywatelami.

Zaakcentowana zasada prymatu języka polskiego stosowanego przez urzędy lub organy nie oznacza, że sprzeczne z Konstytucją RP są regulacje prawa administracyjnego czy handlowego, które przewidują możliwość incydentalnego posługiwania się językiem obcym. Przepisy te mają za zadanie ułatwienie obrotu handlowego czy też ochronę praw stron postępowania przed organami konstytucyjnymi. Co więcej, wiele przepisów ustawy o języku polskim stanowi zatem dookreślenie szeregu przepisów Konstytucji RP, nawet jeśli art. 27 nie zawiera wprost stwierdzenia o wyjątkach na rzecz stosowania innych języków (regionalnych, macierzystych, obcych).

Sformułowania „język urzędowy” i „język urzędowania” aktualnie należy traktować jako pojęcia synonimiczne. Uzasadnione jest to tradycją historyczną i względami wynikającymi z wykładni dotychczasowych ustaw językowych [L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 1, Warszawa 1999, s. 2-3]. „Język urzędowy” to „narzędzie porozumiewania się, komunikacji osoby fizycznej z organami władzy publicznej i podległymi im instytucjami oraz podmiotami w związku z wykonywaniem przez nie zadań publicznych” (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194-195). Język urzędowy znajduje zastosowanie również we wszelkich wzajemnych kontaktach między organami władzy publicznej, a także między organami władzy publicznej oraz podległymi im instytucjami i podmiotami. Należy mieć na względzie stwierdzenie TK wydane na gruncie art. 27 Konstytucji RP, że „Konstytucyjny nakaz stosowania języka polskiego ogranicza się wyłącznie do języka urzędowego, a więc języka funkcjonowania (urzędowania) organów władzy publicznej, i nie obejmuje stosunków z zakresu prawa pracy i prawa cywilnego”. W zakresie pojęcia „język państwowy”, a przez to również - „język urzędowy” nie mieści się język, jakim posługują się między sobą osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w niepublicznych stosunkach faktycznych czy w relacjach prywatnoprawnych wówczas, gdy nie należą one do zakresu zadań publicznych tych podmiotów wyznaczonych odpowiednimi przepisami o charakterze publicznoprawnym (wyrok TK z 13 września 2005 r., K. 38/2004, LexisNexis nr 386772, OTK-A 2005, nr 8, poz. 92).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że adresatem normy zawartej w art. 1 dekretu jest również obywatel, „gdy występuje do podmiotów, które »urzędują«, oczekując od nich określonych działań. W takich sytuacjach obywatel musi uwzględniać tę okoliczność, że podmioty wymienione w art. 1 dekretu »urzędują« w języku państwowym, tzn. w języku polskim. [...] Granicę stosowalności art. 1 dekretu wobec obywatela wyznaczają konstytucyjne wolności i prawa obywatelskie. Obywatelowi, tam, gdzie on chce realizować swoje podstawowe wolności i prawa, nie można nakazać stosowania się do postanowień art. 1 dekretu” (uchwała TK z 14 maja 1997 r., W. 7/96, LexisNexis nr 324909, OTK 1997, nr 2, poz. 27). W tym kontekście należy zgodzić się ze stwierdzeniem M. Safjana, że „obywatel polski niewładający językiem państwowym, bądź odczuwający potrzebę zamanifestowania swojej odrębności etnicznej ma prawo używać języka ojczystego wszędzie tam, gdzie obowiązujące normy nie nakazują stosowania języka państwowego” [M. Safjan, Pozycja mniejszości w Polsce w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 4, http://www.trybunal.gov.pl/wiadom/Komunikaty/20031003/20031003.pdf W. 7/96 (dostęp 29 listopada 2013 r.)].

Wątpliwości w doktrynie wywołuje również redakcja art. 27 zd. 2 Konstytucji RP, w myśl którego stwierdzenie „język polski jest językiem urzędowym”„nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych”. Nie jest zasadne interpretowanie tego zwrotu jako dopuszczalności stworzenia wyjątku od zasady, że językiem urzędowym jest język polski, gdyż taki zabieg stanowiłby nadinterpretację ustawy. Ustawodawca konstytucyjny mógł przecież posłużyć się właśnie takim stwierdzeniem, a użył odmiennego zwrotu. Co więcej, przyjęcie, że przepis art. 27 zd. 2 dopuszcza wyjątek od przyjętej zasady w art. 27 zd. 1, oznacza że na mocy ustawy międzynarodowej dopuszczalne byłoby przełamanie zasady, w myśl której język polski jest językiem urzędowym, a tym samym podważenie normy konstytucyjnej. Z tych powodów należy uznać, że przepis art. 27 zd. 2 jest przepisem gwarancyjnym wobec praw mniejszości narodowych w Polsce, w tym prawa do posługiwania się językiem ojczystym. Przyjęcie zasady niedopuszczającej wyjątków mogłoby uniemożliwić podpisanie Europejskiej Karty Języków Regionalnych lub Mniejszościowych. Niezależnie od tego w Konstytucji RP znacznie bardziej adekwatnym zwrotem byłoby posłużenie się sformułowaniem „język państwowy” [L. Garlicki (red.)., Konstytucja..., s. 4-5; B. Banaszek, Konstytucja..., s. 195-196]. Art. 27 zd. 2 stanowi niejako forpocztę ochrony mniejszości narodowych, która została sprecyzowana zarówno w zawartych umowach międzynarodowych, w wielu przepisach konstytucyjnych czy wreszcie we wspomnianej ustawie z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Z tych też powodów WSA przyjął, że pomimo iż art. 27 Konstytucji RP stanowi, że w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski, to jednak przepis ten nie narusza praw mniejszości narodowych wynikających z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Wyjątki od tej zasady są więc możliwe jedynie ze względu na ochronę praw mniejszości narodowych (wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2004 r., II SA 2339/03, CBOSA).

W prawie UE nie istnieją akty prawne, które określają w sposób generalny zasady stosowania języków narodowych w państwach członkowskich. Ograniczenia językowe wydają się wypaczać istotę integracji europejskiej. Ponadto filary ustrojowe i demokratyczne wartości, na których opiera się polityka UE, wyraźnie przemawiają za wielokulturowością i pluralizmem językowym jako warunkiem prowadzenia wspólnej polityki i transparentnych relacji między organami i instytucjami wspólnotowymi.

Dnia 18 września 2008 r. Komisja przyjęła dokument zatytułowany Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Wielojęzyczność: atut dla Europy i wspólne zobowiązanie, SEC (2008) 2445. W dokumencie wskazano, że Europę zamieszkuje ponad 500 mln ludzi posługujących się zarówno językami urzędowymi, jak ponad 60 innymi językami występującymi wyłącznie w poszczególnych regionach lub wśród poszczególnych mniejszości, nie wspominając już o ponad 300 innych językach, jakimi posługują się migranci. W dokumencie tym wskazano, że w UE zamieszkują obecnie przedstawiciele co najmniej 175 narodowości. Wydźwięk powyższych liczb jest rzeczywiście niebagatelny.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 28 listopada 1989 r. w sprawie Anita Groener przeciwko Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee, C-379/87, LexisNexis nr 354935 (ECR 1989/10/3967, Lexis.pl nr 354935), wyraźnie stwierdził, że każde państwo członkowskie „ma prawo wspierać i chronić swe dziedzictwo kulturalne w granicach wyznaczonych przez zasady proporcjonalności i niezbędności”. Ponadto w orzeczeniu podkreślono, że prawo wspólnotowe nie formułuje zakazu prowadzenia polityki promocji i ochrony języka urzędowego przez państwo członkowskie. Niemniej ewentualne prowadzenie takich działań nie może naruszać wolności przewidzianych prawem wspólnotowym. Państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie działania, które sprzyjają realizacji np. swobody przepływu towarów art. 34 TFUE, w myśl którego ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi, czy - podobnego w swojej wymowie - art. 56 TFUE odnoszącego się do swobody świadczenia usług [por. A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Komentarz, t. 1, Warszawa 2012, s. 561-596 i 929-954]. Państwa zobowiązane są do dbania o prawo konsumenta do uzyskania rzetelnej informacji, co wymaga stworzenia instrumentów dla zapewnienia informacji o produkcie w języku przez niego zrozumiałym.

Należy mieć także na uwadze przyjętą w ramach Unii Europejskiej zasadę ochrony tożsamości narodowej poszczególnych członków, a także wielokrotnie podkreślane znaczenie współpracy na poziomie instytucjonalnym, ale też obywatelskim. Dowodem powyższego stwierdzenia jest chociażby fakt, że w myśl art. 165 ust. 2 zd. 1 TFUE działanie Unii zmierza do rozwoju wymiaru europejskiego w edukacji, zwłaszcza przez nauczanie i upowszechnianie języków państw członkowskich.

Na kanwie sprawy Colim NV przeciwko Bigg’s Continent Noord NV (wyrok ETS z 3 czerwca 1999 r., C-33/97, LexisNexis nr 1896719, Lexis.pl nr 1463422), Europejski Trybunał Sprawiedliwości nakazał wyraźnie rozróżnić obowiązek udzielania konsumentowi określonych informacji od obowiązku udzielania tych informacji w języku ojczystym. Pierwszy z obowiązków dotyczy bezpośrednio produktu, stanowiąc regulację techniczną, natomiast drugi dotyczy wyłącznie ustalenia języka. Obowiązek udzielania danych w konkretnym języku ma charakter pomocniczy. Jednocześnie stwierdzono, że gdyby informacje były przekazywane w języku niezrozumiałym dla klienta, wówczas byłoby to bezużyteczne i naruszało cel i zasadność wydania dyrektywy 83/189/EWG z 28 marca 1983 r. (Dz.Urz. WE 1983 L 109/8). Znacznie bardziej istotne w powyższym judykacie było stwierdzenie, że wymogi językowe, nawet jeśli nie stanowią określonej „regulacji technicznej”, to jednak stanowią barierę w handlu między krajami wspólnoty, jeżeli produkty z innych państw członkowskich muszą być opatrzone inną etykietą, co oznacza dodatkowe koszty wprowadzenia produktu do obrotu, chyba że są uzasadnione usprawiedliwionym interesem publicznym, mającym pierwszeństwo wobec swobody przepływu towarów. W wypadku usprawiedliwionego interesu publicznego nie jest konieczne zamieszczenie etykiet w języku państwa, do którego następuje eksport. Państwa nie mogą ustanawiać dodatkowych wymagań dotyczących produktu (w tym wymagań dotyczących języka tekstów towarzyszących produktowi), którego wprowadzenie do obrotu zostało objęte dyrektywą harmonizującą (por. M. Górka, Przegląd orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sprawa C-33/97: Colim NV przeciwko Bigg’s Continent Noord NV, PPE 1999, nr 2, s. 100-102). Teza powyższego orzeczenia jest w pełni aktualna w kontekście zasady ograniczenia przepływu towarów w rozumieniu art. 34 TFUE. Wymagania językowe danego towaru są proporcjonalne do celu, jakiemu mają służyć, a ocena miary tego celu należy do sądu krajowego. Jeśli zatem w przepisach unijnych nie ma wymogu harmonizacji zasad obrotu z punktu widzenia wymogów językowych zamieszczanych na produktach, to państwa członkowskie mogą samodzielnie podjąć decyzję, czy informacje muszą być sformułowane w języku regionu sprzedaży lub w języku zrozumiałym dla konsumentów. Warunkiem jest jednakże to, aby przepisy były jednakowo stosowane wobec produktów krajowych i importowanych.

Do zróżnicowania językowego, specyfiki krajów i regionów, i dziedzictwa kulturowego nawiązano w odpowiedniku dyrektywy z 1983 r., a ściślej w art. 9 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE 1998 L 204/37 ze zm.).

Stosownie do art. 342 TFUE system językowy instytucji Unii określa Rada, stanowiąc jednomyślnie w drodze rozporządzeń, bez uszczerbku dla postanowień Statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 920/2005 z 13 czerwca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie nr 1 z 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz rozporządzenie nr 1 z 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej oraz wprowadzające tymczasowe środki stanowiące odstępstwa od tych rozporządzeń (Dz.Urz. UE 2005 L 156/3 ze zm.) do 1 stycznia 2007 r. w UE obowiązywało 21 równoprawnych języków urzędowych i roboczych instytucji Unii Europejskiej. Były to języki: angielski, czeski, duński, estoński, fiński, francuski, grecki, hiszpański, irlandzki, litewski, łotewski, maltański, niemiecki, niderlandzki, polski, portugalski, słowacki, słoweński, szwedzki, węgierski i włoski. Od 1 stycznia 2007 r. status języków urzędowych przyznano językom bułgarskiemu i rumuńskiemu, zaś od 1 lipca 2013 r. językiem urzędowym został także język chorwacki. Tym samym w Unii Europejskiej obowiązują 24 języki urzędowe, które są jednocześnie językami roboczymi. Status języka urzędowego i języka roboczego oznacza, że w każdym z tych języków można przesyłać korespondencję do instytucji UE i w każdym z nich można uzyskać stosowną odpowiedź. Ponadto rozporządzenia, dzienniki urzędowe i inne dokumenty o zasięgu ogólnym są sporządzane w 24 językach urzędowych. W praktyce nie wszystkie dokumenty tłumaczone są na wskazane języki. W językach urzędowych organy unijne formułują odpowiedzi dla obywateli. W pracach Komisji używane są przede wszystkim języki: angielski, niemiecki i francuski, natomiast w Parlamencie Europejskim wszystkie dokumenty przygotowuje się w odniesieniu do oczekiwań poszczególnych parlamentarzystów. Status języka urzędowego UE oznacza również respektowanie urzędowego języka państw członkowskich w zakresie współpracy sądowej. ETS wyraźnie wskazał, że „doręczenie dokumentu powinno zostać dokonane w języku urzędowym państwa członkowskiego, w którym siedzibę ma organ współpracujący. Celem zapewnienia poszanowania tego prawa do sądu krajowego należy zastosowanie prawa krajowego, biorąc pod uwagę zapewnienie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego” (wyrok ETS z 14 stycznia 2010 r., Milan Kyrian przeciwko Celní úřad Tábor, C-233/08, Lexis.pl nr 2123293). Ponadto Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyraźnie stwierdził, że akt prawa wspólnotowego nieopublikowany w języku państwa członkowskiego nie jest z tego powodu nieważny. Z aktu tego najczęściej nie można wywodzić obowiązków jednostek, co jednak nie zmienia faktu, iż akt stanowi część dorobku wspólnotowego i wiąże państwo członkowskie od dnia przystąpienia (wyrok z 11 grudnia 2007 r., C-161/06, LexisNexis nr 1759136, Skoma-Lux sro przeciwko Celní ředitelství Olomouc, Lexis.pl nr 1759136; wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2011 r., I GSK 926/2010, LexisNexis nr 5799608, Lexis.pl nr 5799608). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem unijnym konieczność jednolitego stosowania i jednolitej wykładni aktu wspólnotowego wyklucza jego rozpatrywanie w jednej, w oderwaniu od innych, wersji językowej, ale wymaga ustalenia wykładni w zależności od rzeczywistej woli i celu autora tego aktu, a zwłaszcza w świetle wszystkich wersji językowych (por. wykaz kilkunastu orzeczeń ETS w uzasadnieniu wyroków: NSA z 4 listopada 2009 r. II GSK 167/2009, LexisNexis nr 2098246, Lexis.pl nr 2098246 czy WSA w Gliwicach z 20 września 2010 r., III SA/Gl 1471/2010, LexisNexis nr 7423013, Lexis.pl nr 7423013). Z kolei w myśl art. 24 ust. 4 TFUE każdy obywatel Unii może zwracać się pisemnie do każdej instytucji lub organu określonego w niniejszym artykule lub w art. 13 Traktatu o Unii Europejskiej w jednym z języków wskazanych w art. 55 ust. 1 tego traktatu oraz otrzymać odpowiedź w tym samym języku. Korzystanie z języków autentycznych w toku uzyskiwania informacji istotnej dla każdego obywatela UE ma na celu realizację prawa dostępu do informacji, nie tyle w wymiarze deklaratywnym, ale przede wszystkim praktycznym. Istotne jest zapewnienie obywatelom możliwości kontroli władz oraz zagwarantowanie przejrzystości funkcjonowania systemu unijnego [A. Wróbel (red.), Traktat..., s. 492]. Podkreślono tym samym wyraźnie znaczenie prymatu skutecznej komunikacji nad potrzebą ujednolicenia języka.

Należy mieć na uwadze, że możliwe jest oficjalne użycie języków innych niż języki urzędowe UE, którym konstytucja państwa członkowskiego przyznaje status języka urzędowego na całości lub części terytorium tego państwa i które mogą być używane jako język narodowy. Zezwolenia na użycie języków udziela Rada na podstawie porozumienia administracyjnego zawartego między nią a państwem członkowskim. Wielość języków na obszarze UE jest wyzwaniem dla państw członkowskich, przy czym może to w praktyce oznaczać zarówno przeszkodę dla korzystania z dobrodziejstw wspólnego rynku, jak i - w kontekście wykładni przepisów prawa - może ułatwiać ustalenie celu wydania przepisów (I. Andrzejewska-Czernek, Wykładnia prawa podatkowego w Unii Europejskiej, Warszawa 2013, s. 78-79).