Komentarze
Opublikowano: WKP 2018
Stan prawny: 31 grudnia 2017 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o grach hazardowych. Komentarz

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

1. Zgodnie z opracowaniem Biura Analiz i Dokumentacji Kancelarii Senatu : „historia regulacji gier losowych w Polsce sięga okresu międzywojennego. W 1920 roku została uchwalona ustawa z dnia 26 marca w przedmiocie urządzania loterji i założenia Państwowej Loterji Klasowej. Ustawa została uchylona 18 lipca 1936 r. wraz z wejściem w życie nowej ustawy z dnia 9 lipca 1936 r. o monopolu loteryjnym. W okresie PRL uchwalono ustawę z dnia 20 maja 1976 roku o grach losowych i totalizatorach, obecnie nieobowiązującą. W 1992 r. Sejm pierwszej kadencji uchwalił ustawę z dnia 29 lipca o grach losowych i zakładach wzajemnych”.

2. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 471), która zastąpiła regulację polskiego prawa hazardowego w postaci ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W nowej ustawie, podobnie jak w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, ustawodawca przyjął model ścisłej reglamentacji działalności hazardowej, wskazując, że może ona być podejmowana wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Ustawa o grach hazardowych została opracowana w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych. Potrzebę ich nowelizacji ustawodawca argumentował dynamicznie zmieniającym się i rozwijającym rynkiem gier i zakładów wzajemnych, nowymi technologiami stosowanymi w tym sektorze gospodarki narodowej oraz występującymi na tym rynku nieprawidłowościami. Ustawa wychodzi naprzeciw potrzebom całościowego uregulowania rynku gier i zakładów wzajemnych, na którym pojawiają się nowe rodzaje gier. Opracowanie nowego aktu normatywnego było elementem koniecznym do naprawy istniejącego stanu i wzmocnienia kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych. Według uzasadnienia projektu ustawy z dnia 12 listopada 2009 r. : „Uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych wynikał również z zagrożenia uzależnieniem od hazardu. Pojęcie hazard ma szerokie znaczenie. Jest ono kojarzone także z aktywnością, której wynik zależy wyłącznie od przypadku. Jak podkreślano, osoby uprawiające hazard, mimo braku kontroli nad biegiem wydarzeń, zawierzają losowi ich wynik, z nadzieją wygranej. Utrata kontroli nad uprawianiem hazardu charakteryzuje się brakiem odczuwalnych (somatycznych) objawów, które mogłyby pomóc w jego diagnozie. Patologiczny hazard został podniesiony do rangi osobnego zaburzenia psychicznego, zdefiniowanego jako «zaburzenie polegające na często powtarzającym się uprawianiu hazardu, który przeważa w życiu człowieka ze szkodą dla wartości i zobowiązań społecznych, zawodowych, materialnych i rodzinnych». Problem uzależnienia od hazardu dotyczy w takim samym stopniu dorosłych, jak i nastolatków. Praktycznie nieograniczony dostęp do różnorakich form hazardu skutkuje według specjalistów od uzależnień niepokojącym wzrostem w Polsce liczby osób uzależnionych. Szczególnie hazard internetowy, którego dostępność jest znacznie większa niż tradycyjnych gier, oraz gry na automatach niosą ze sobą zwiększone ryzyko uzależnienia i zagrożenia dla nieletnich. Łatwość uzależnienia jest szczególnie odczuwalna u osób niepełnoletnich, które, jako mniej dojrzałe emocjonalnie od dorosłych, są bardziej podatne na pokusy, co powoduje, że w ich przypadku szybciej przekształcają się one w uzależnienie. Koszty społeczne i ekonomiczne tego uzależnienia ponoszą nie tylko rodziny hazardzistów czy ich pracodawcy, ale całe społeczeństwo. Państwo nie może pozostać obojętne wobec zagrożeń wypływających z dostępności hazardu i ryzyka uzależnienia od niego swoich obywateli. Zagrożenie to jest na tyle wysokie, że niezbędne jest podjęcie radykalnych działań i zastosowanie ograniczeń dotyczących tej branży.

Do podstawowych, systemowych zmian dokonanych wprowadzoną ustawą należy zaliczyć:

1)

zwiększenie ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu, w tym:

a)

odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementem losowości poza kasynami gry. W okresie od dnia wejścia ustawy w życie do czasu wygaśnięcia zezwoleń na urządzanie gier w salonach gier i gier na automatach o niskich wygranych nastąpi częściowa relokalizacja automatów z punktów gier na automatach o niskich wygranych i salonów gier do kasyn gry. Nowe zezwolenia na salony gier na automatach i punkty automatów o niskich wygranych nie będą wydawane,

b)

odstąpienie od możliwości urządzania wideoloterii. Obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość urządzania wideoloterii, lecz gra ta nie jest obecnie urządzana. Biorąc pod uwagę społeczne skutki urządzania tych gier (wysokie ryzyko uzależnień), zrezygnowano z możliwości ich urządzania,

c)

wprowadzenie dodatkowego limitu lokalizacyjnego dla kasyn gry (nie więcej niż jedno kasyno gry na pełne 650 000 mieszkańców województwa) i wprowadzenie dopuszczalnej maksymalnej liczby automatów w tych kasynach (do 70 sztuk),

d)

umożliwienie skutecznego respektowania zakazu udziału w grach osób poniżej 18 roku życia, przez zobowiązanie osób prowadzących ośrodki gier i punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oraz prowadzących lokale z automatami (do czasu wygaśnięcia zezwoleń) do legitymowania osób grających i stosowanie sankcji za dopuszczenie do gry osób poniżej 18 roku życia (sankcji finansowej za wykroczenie skarbowe, a przy kolejnym nadużyciu – cofnięcie zezwolenia lub koncesji),

e)

egzekwowanie zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych osobom skazanym za przestępstwo popełnione w związku z udziałem w grach hazardowych. Zakaz ten nie będzie obejmował uczestnictwa w loteriach promocyjnych,

f)

ograniczenia prowadzenia reklamy, promocji i informowania o sponsorowaniu przez podmioty prowadzące działalność w zakresie gier hazardowych (zlecania i eksponowania) w miejscach publicznych i środkach masowego przekazu, przez penalizację w przepisach karnych skarbowych zakazanych form zachęcania do udziału w grach i zakładach wzajemnych oraz reklamy nazwy (firmy) podmiotu organizującego hazard. Zaostrzenie sankcji karnych w zakresie naruszania przepisów dotyczących niedozwolonej reklamy będzie dotyczyć również gier organizowanych w sieci Internet przez zagraniczne podmioty. Zakaz nie będzie dotyczył, tak jak obecnie, gier liczbowych, loterii pieniężnych, loterii audio-teksowych, loterii fantowych, gry bingo pieniężne, gry bingo fantowe i gry tele-bingo. Zakaz ten nie będzie obejmował również informowania o sponsorowaniu przez podmiot prowadzący działalność wyłącznie w zakresie zakładów wzajemnych albo tę działalność łącznie z inną niepodlegającą ograniczeniom w zakresie reklamy, promocji i informowania o sponsorowaniu,

g)

zakaz gry w pokera między graczami w kasynach gry poza turniejami organizowanymi w tych kasynach;

2)

zwiększenie pewności podmiotów legalnie prowadzących działalność poprzez:

a)

wprowadzenie restrykcyjnych kar administracyjnych dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych urządzanych bez zezwolenia lub koncesji oraz dla ich uczestników,

b)

wprowadzenie obowiązku uzyskiwania koncesji na prowadzenie kasyna gry;

3)

uporządkowanie systemu podatkowego w zakresie podatku od gier poprzez:

a)

określenie wysokości stawek podatkowych w odniesieniu do efektywności finansowej i kosztów ponoszonych na organizację danej działalności w zakresie gier hazardowych,

b)

opodatkowanie wygranych w pokera w turnieju organizowanym w kasynie,

c)

włączenie opłat wejściowych do kasyna gry w system podatku od gier z jednoczesnym podniesieniem stawek,

d)

opodatkowanie loterii audio-teksowych”.

W zaleceniu Komisji z dnia 14 lipca 2014 r. w sprawie zasad ochrony konsumentów i graczy korzystających z usług hazardowych on-line i w sprawie ochrony nieletnich przed grami hazardowymi online (Dz.Urz. UE L 214 z 19.07.2014, s. 38) wskazano, że: „ochrona konsumentów i zdrowia to główne cele państw członkowskich w zakresie interesu publicznego w kontekście ich krajowych ram dotyczących gier hazardowych, w których porusza się kwestie zapobiegania problematycznym zachowaniom hazardowym i ochrony nieletnich” (pkt 7 motywów zalecenia)”. Jak zaznaczono: „Celem niniejszego zalecenia jest ochrona zdrowia konsumentów i graczy, a tym samym zmniejszenie ewentualnych szkód gospodarczych, które mogą wynikać z uzależnienia od hazardu lub jego nadużywania. Mając to na względzie, w niniejszym dokumencie zaleca się zasady dotyczące wysokiego poziomu ochrony konsumentów, graczy i nieletnich, w odniesieniu do usług hazardowych online” (pkt 9 motywów zalecenia).

3. Z kolei ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88), dokonano w ustawie o grach hazardowych wielu istotnych zmian. Celem ustawodawcy jest „zmniejszenie skali występowania tzw. «szarej strefy» w zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz. W odniesieniu do automatów do gier realizacji celów ma służyć objęcie urządzania tych gier poza kasynami gry monopolem państwa. Zmieniony został także katalog kar pieniężnych, które mogą być nakładane na podmioty naruszające postanowienia przepisów ustawy o grach hazardowych. W ramach zmniejszania obciążeń biurokratycznych zrezygnowano także z konieczności uzyskiwania przez osoby pełniące funkcje lub zajmujące stanowisko związane z obowiązkiem nadzorowania lub bezpośredniego prowadzenia gier hazardowych świadectw zawodowych. Ustawodawca podkreślił również konieczność doprecyzowania przepisów .

4. „Pojęcie hazardu ma szerokie znaczenie. Według Aleksandra Sysza hazard znany jest od wielu tysiącleci, samo pojęcie jest kojarzone intuicyjnie z aktywnością, której wynik zależy wyłącznie od przypadku” .

Zauważyć należy, że słowo „hazard” jest pochodzenia arabskiego (az-zahr – gra w kości) . W języku staropolskim występowało ono jako „azard” lub „azort”, co oznaczało, że chodziło w nim o „ślepy los”, „przypadek”, „szczęście”. Mówiono, że „hazardowanie się” to to samo, co poddanie się decyzjom losu lub powierzenie rozstrzygnięcia w grze lub innych sprawach przypadkowi, dopuszczenie ryzyka, rezygnacja z możliwości świadomego wpłynięcia na bieg wydarzeń . Hazard zawdzięcza popularność temu, że stanowi rodzaj rozrywki, której przejawem jest żądza wygranej, szybkiego i łatwego wzbogacenia się. Negatywne w hazardzie są jego skutki. Zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i orzecznictwo TS (ETS) podkreśla, że kryteriami ograniczającymi działalność w zakresie organizowania gier hazardowych jest ochrona moralności publicznej .

W istocie rzeczy nie można ustalić, kiedy ludzkość zaczęła zajmować się hazardem i którą z gier uprawiano jako pierwszą. Jedni twierdzą, że mieszkańcy Mohenjo-daro „byli tak pochłonięci hazardem, że nie mieli ochoty nawet do prowadzenia wojen” . Inni, np. I. Wilk, dowodzą, że początków zakładów wzajemnych należy dopatrywać się w czasach antycznych w organizowaniu walk kogutów . Trudne do wskazania jest także to, gdzie i kiedy wprowadzono pierwszy podatek od gier. A. Sysz , powołując się na K.R. Sarkara , dowodził, że „już w antycznych Indiach istniał cały system licencjonowania i opodatkowywania hazardu, który przypominał obecnie funkcjonujące regulacje w tym zakresie: można było grać jedynie w domach gry, które musiały wykupywać licencję, a kości do gry nabywać mogły jedynie od państwa, natomiast gracze płacili 5% podatek od wygranej”. W Europie hazard zaczęto uprawiać znacznie później. W 1694 r. w Anglii urządzano loterie większej skali, a zyski z nich czerpało państwo. Wówczas parlament angielski oficjalnie uznał loterię jako źródło dochodów państwa i był to początek publicznych loterii w Anglii i wprowadzania monopolu państwa w tym zakresie .

L. Biliński za najbardziej zgubną grę pod względem moralnym, jak i gospodarczym uznał „tzw. loterię liczbową, czyli genueńską o pięciu numerach wyciągniętych z dziewięćdziesięciu, która demoralizuje warstwy społeczne, dając zaś wygrane nieskończenie niższe niż wygrane, aniżeli wypadałoby według stosunku prawdopodobieństwa. Z jednej bowiem strony zraża graczy i zwiększa ich straty i rozczarowania a z drugiej zapewnia rządowi ogromne zyski”.

„Loteria liczbowa powstała w Genui w 1620 r., gdzie już dawniej robiono zakłady przy wybieraniu pięciu członków Wielkiej Rady z pośród 90 kandydatów. Wysokość wygranej zależała od liczby trafionych numerów (estratto, amboterno, quaterno, quinterno) i wysokości wkładki. Zysk państwa wiązał się z zapewnieniem sobie korzystniejszych warunków przez oznaczenie wysokości wygranych w mniejszej sumie wielokrotnej stawek niżby wedle matematycznego prawdopodobieństwa wypadało” . Loteria ta funkcjonowała w XVIII w. w Europie – w krajach niemieckich, we Francji, w Polsce (od 1768 r.), Anglii, we Włoszech, w Austrii (od 1751 r.). oraz Hiszpanii.

Warto zauważyć, że działania organów państwa osiągających przychody z loterii uznano za pochodzące ze źródła niemoralnego, szkodliwego i niedozwolonego, sprzeciwiającego się względom społecznych .

Według L. Bilińskiego każda loteria jest szkodliwa , również loteria klasowa, czyli holenderska, pochodząca z XVI stulecia „zwana tak od sposobu ciągnięcia klasami, czyli grupami losów i loteria procentowa, zastępująca wypłatę całych lub części procentów od obligacji publicznych” . Z kolei I. Weinfeld wskazuje „na urządzane co roku dwie loterje klasowe. Każda rozgrywała się w pięciu klasach, przyczem Minister skarbu oznaczał ilość losów oraz wysokość dochodu Skarbu z każdej klasy. Dochód z rozprzedaży losów pochłaniał niemal w całości wygrane i koszta administracji. W roku 1925 kolektantów było około 550, z tego połowa w Warszawie. Nadto urządzano Loterje na cele dobroczynne, których czysty zysk przeznaczony był na szereg instytucji dobroczynnych”. Po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. wprowadzono monopol państwa na organizowanie i prowadzenie wszelkich rodzajów loterii w Polsce. Warto zwrócić uwagę za S. Głąbińskim „na istnienie loterii procentowej, będące formą pożyczki losowej (premiowej) zaciągniętej przez państwo lub ciała samorządowe, wyjątkowo instytucje prywatne. Obligacje premiowe nie przynosiły procentu lub tylko procent niski, w zamian za to zaś posiadacze obligacji wylosowanych otrzymywali wedle z góry oznaczonego planu premję, czyli wygraną ponad ich nominalna wartość”. Co istotne, wszystkie obligacje miały przy losowaniu zapewniony zwrot przynajmniej swojej wartości nominalnej. Jako formę korzyści dla państwa trzeba wskazać możliwość korzystnego zaciągania pożyczek w tej formie.

Warto zrócić uwagę również na pobierany w okresie międzywojennym „podatek od kart do gry” , który został wprowadzony ustawą z dnia 6 lipca 1920 r. w przedmiocie opłaty stemplowej od kart do gry (Dz.U. Nr 101, poz. 666 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1924 r. w sprawie zastosowania stałej jednostki do podatku od kart do gry na górnośląskiej części województwa śląskiego (Dz.U. Nr 27, poz. 275) i rozporządzenie Ministra Skarbu z dnia 25 lutego 1924 r. w sprawie zastosowania stałej jednostki do opłaty stemplowej od kart do gry (Dz.U. Nr 28 poz. 279), który był podatkiem od wyrobów stanowiących przedmioty zbytku. Stanowił w istocie fiskalny i socjalno-polityczne element „tępienia” wszelkiego hazardu na ziemiach polskich .

5. W zdecydowanej większości współczesnych państw działalność w zakresie hazardu jest przedmiotem reglamentacji. Komentowana ustawa o grach hazardowych ma charakter administracyjno-podatkowy, łączy bowiem regulacje będące wyrazem funkcji państwa wobec obrotu gospodarczego (którego działalność hazardowa jest specyficznym wycinkiem) z typowymi regulacjami podatkowymi. Pamiętać należy, że szczególną dziedziną wykonywania działalności gospodarczej jest urządzanie gier hazardowych . M. Czyżak upatruje powyższego z kilku powodach, tj. „po pierwsze, państwo przypisuje sobie prawo do sprawowania monopolu w tym obszarze aktywności ekonomicznej. Po drugie, losowość i rozmiar finansowy gier hazardowych sprawiają, że stają się one zwykle obszarem zainteresowania zorganizowanych grup i związków przestępczych. Stanowią one w konsekwencji doskonałe pole do uprawiania procederu tzw. prania brudnych pieniędzy, a zatem nadawania środkom pieniężnym pochodzącym z nielegalnych (zwykle przestępczych) źródeł walorów legalnie pozyskanych dochodów. Po trzecie, istotnym aspektem jest wymiar moralny tego typu działalności, która prowadzi częstokroć uczestników gier do uzależnienia od hazardu” .

Ustawa zawiera także segment należący do prawa represyjnego, w postaci kar pieniężnych, co stanowi w tym ustawodawstwie novum. Działalność hazardowa podlega reglamentacji. Zakres hazardu podlegającego reglamentacji jest jednak w świetle obecnego stanu prawnego bardzo szeroki, zdecydowanie wykracza poza potoczne rozumienie hazardu i obejmuje choćby tzw. niefinansowe formy hazardu. Zasadniczo trudno z tym dyskutować, można jedynie mieć wątpliwości co do tego, czy zakres konkretnych form reglamentacji – zwłaszcza najostrzejszej z nich, jaką jest koncesja – jest zgodny z zasadą proporcjonalności użytych środków w stosunku do zamierzonego celu.

Autorzy fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres regulacji
1.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która w obrocie prawnym (zob. jej art. 144) zastąpiła dotychczasową ustawę o grach i zakładach wzajemnych, która straciła moc. Ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. znowelizowano ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych oraz gier na automatach stanowią jej trzy odrębne kategorie, co potwierdza treść dalszych przepisów ustawy odnoszących się bezpośrednio do poszczególnych sfer tej działalności, zwłaszcza jeżeli chodzi o warunki urządzania gier.

Odmienna interpretacja przywołanych przepisów pozbawiałaby ratio legisregulacji ustawowej i oddawałaby w ręce organu administracji decydowanie o zakresie ograniczania swobody działalności gospodarczej oraz sprawiałaby, że cały katalog gier zawarty w ustawie byłby w istocie...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?