Komentarze
Opublikowano: WKP 2020
Stan prawny: 10 stycznia 2020 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, wyd. II

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych weszła w życie 1.01.2010 r., z wyjątkiem kilku przepisów odnoszących się do szczegółowych kwestii planowania budżetowego w układzie zadaniowym. Jest trzecią kolejno obowiązującą ustawą o finansach publicznych, po uprzednio obowiązujących ustawach z 26.11.1998 r. oraz z 30.06.2005 r. Jest to ustawa o charakterze systemowym, wyznaczająca nie tylko granice sektora finansów publicznych, ale również podstawowe reguły gospodarowania publicznymi zasobami finansowymi przez jednostki organizacyjne zaliczone do tego sektora.

Zawarte w niej regulacje prawne stanowią nie tylko kontynuację pierwotnej koncepcji, która została przyjęta w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. i rozwinięta w ustawie o finansach publicznych z 2005 r. Doświadczenia zebrane w okresie obowiązywania tych ustaw umożliwiły stworzenie warunków do bardziej efektywnego gospodarowania środkami publicznymi, uporządkowania struktur organizacyjnych podmiotów mających status prawny jednostek sektora finansów publicznych, wzmocnienia kontroli wydatków publicznych oraz osiągnięcia większej zgodności ze standardami stosowanymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Motywem stale obecnym w kolejno obowiązujących ustawach o finansach publicznych jest jawność i przejrzystość finansów publicznych, które powinny być traktowane jako fundamentalne reguły sektora finansów publicznych. Ich przestrzeganie jest możliwe wtedy, gdy ustawodawca wyznacza jednoznaczne i stabilne granice sektora finansów publicznych, a w jego ramach precyzyjnie przydziela zadania oraz kompetencje do ich realizacji jednostkom organizacyjnym zaliczanym do tego sektora. Stosowane w sektorze finansów publicznych procedury i zasady postępowania powinny gwarantować efektywne wykorzystywanie publicznych zasobów finansowych.

Przygotowując założenia projektowe ustawy o finansach publicznych z 2009 r., sformułowano jej zasadnicze cele, do których zaliczono:

wzmocnienie oraz poprawę przejrzystości finansów publicznych, przede wszystkim poprzez ograniczenie form organizacyjno-prawnych sektora finansów publicznych,

wprowadzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jako dokumentu ukierunkowującego politykę finansową państwa oraz wieloletniej prognozy finansowej w jednostkach samorządu terytorialnego,

wprowadzenie rozwiązań w zakresie budżetu zadaniowego,

przyjęcie stabilnych rozwiązań sprzyjających prowadzeniu racjonalnej gospodarki finansowej w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego, w tym uzupełnienie przepisów dotyczących zasad gospodarowania środkami publicznymi poprzez wprowadzenie możliwości udzielania ulg w spłacie określonych w ustawie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym,

usprawnienie oraz wzmocnienie systemu audytu wewnętrznego,

wzmocnienie norm ostrożnościowych w budżecie państwa oraz w budżetach jednostek samorządu terytorialnego,

wprowadzenie zmian w zakresie gospodarowania środkami europejskimi i innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegającymi zwrotowi .

Przygotowane drugie wydanie systematycznego komentarza przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w porównaniu do stanu prawnego przyjętego w pierwszym wydaniu na 1.10.2018 r. uwzględnia także skutki nowelizacji tej ustawy dokonanych w ostatnim kwartale 2018 r. oraz w 2019 r. W tym okresie ustawodawca dziesięciokrotnie dokonywał stosunkowo obszernych zmian w ustawie o finansach publicznych. Charakter tych nowelizacji był zróżnicowany, ponieważ ich celem było zarówno dostosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych do stanu prawnego ukształtowanego poprzez zmiany w innych ustawach (np. w Prawie oświatowym, ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji lub w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej), jak i zwiększenie bezpieczeństwa finansowego państwa, w tym poprzez zracjonalizowanie możliwości zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego. W tym ostatnim przypadku ustawodawca uwzględnił m.in. analizy przygotowane przez Ministerstwo Finansów dotyczące dotychczasowego funkcjonowania regulacji prawnej tzw. indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia, a także postulaty regionalnych izb obrachunkowych, Najwyższej Izby Kontroli oraz propozycje zgłoszone przez organizacje samorządowe. Była to jedna z najistotniejszych zmian legislacyjnych, która weszła w życie 1.01.2019 r.

W rezultacie zostały przeprowadzone w ustawie o finansach publicznych zmiany dotyczące m.in.: katalogu jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych (art. 9), obowiązku przedstawiania skutków finansowych wynikających z wprowadzania nowych aktów prawnych (art. 50), właściwości organów wydających decyzje w sprawach niepodatkowych należności budżetowych (art. 61), tytułów dłużnych zaliczanych do długu publicznego (art. 72), przyjmowania przez Ministra Finansów wolnych środków publicznych w depozyt (art. 78b), pożyczek zaciąganych w państwowych funduszach celowych (art. 90), limitowania zobowiązań zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego zaliczanych do długu publicznego (art. 91), ustalania kosztów obsługi zobowiązań zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 92), przedmiotowego zakresu uchwały budżetowej (art. 212), ustalania nadwyżki lub deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 217), zasad gromadzenia dochodów na wydzielonym rachunku samorządowej jednostki budżetowej (art. 223), zaciągania przez jednostki samorządu terytorialnego pożyczek z budżetu państwa (art. 224), upoważniania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przez jej organ stanowiący do zaciągania zobowiązań (art. 228), procedury dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej (art. 232), realizacji programu naprawczego w jednostce samorządu terytorialnego (art. 240a), bieżącego równoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 242), ograniczenia możliwości zaciągania zobowiązań dłużnych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 243), upoważniania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania określonych zmian w toku wykonywania uchwały budżetowej (art. 258), zaciągania przez kierowników samorządowych jednostek budżetowych zobowiązań o charakterze dłużnym (art. 261), kontrasygnaty skarbnika jednostki samorządu terytorialnego (art. 262).

Z powyższego wyliczenia wynika, że dokonywano zmian głównie w tych przepisach ustawy o finansach publicznych, które regulują zasady prowadzenia gospodarki finansowej, w szczególności gospodarki budżetowej, przez jednostki samorządu terytorialnego. Przeprowadzane zmiany uzasadniano koniecznością racjonalizacji procesu zadłużania w jednostkach samorządu terytorialnego przy równoległym powiększeniu przestrzeni do dokonywania kolejnych wydatków budżetowych. Przywoływano również argumenty wskazujące na potrzebę uelastycznienia gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w tym zmierzające do wzmocnienia roli ich organów wykonawczych działających w granicach upoważnień udzielanych przez organy stanowiące. W celu poprawy stanu bezpieczeństwa finansowego jednostek samorządu terytorialnego wprowadzono rozwiązania prawne zmierzające do wzmocnienia kontroli stanu ich zadłużenia.

Kontynuując koncepcję przyjętą w pierwszym wydaniu komentarza, także w wydaniu drugim poddano analizie oraz ocenie regulacje prawne zawarte nie tylko w ustawie o finansach publicznych z 27.08.2009 r., ale w niezbędnym zakresie nawiązano do postanowień dwóch poprzednio obowiązujących ustaw o finansach publicznych. W komentarzu oceniono również najważniejsze nowelizacje dokonane w obowiązującej ustawie o finansach publicznych. W ten sposób podjęto próbę przedstawienia genezy oraz głównych kierunków ewolucji różnych instytucji prawnych, instrumentów i narzędzi znajdujących zastosowanie w ustrojowych i funkcjonalnych rozwiązaniach sektora finansów publicznych. Retrospektywne spojrzenie na dokonania ustawodawcy umożliwia identyfikację głównych przyczyn stosunkowo częstych zmian ustawy o finansach publicznych w jej dopiero dziesięcioletnim okresie obowiązywania. Z tego powodu poddano ocenie także poprzednio obowiązujące przepisy tej ustawy. Umożliwia to sformułowanie wniosków albo o określonej konsekwencji ustawodawcy w zmierzaniu do celów wyznaczonych w dłuższej perspektywie czasowej, albo tylko o jego reagowaniu na bieżące problemy i dokonywaniu zmian o charakterze doraźnym.

Należy podkreślić, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje w sposób wyczerpujący wszystkich kwestii dotyczących sektora finansów publicznych. W związku z tym w komentarzu zamieszczono odniesienia do uregulowań wielu odrębnych ustaw, w tym regulujących: zasady prowadzenia gospodarki finansowej w określonych kategoriach jednostek sektora finansów publicznych, prowadzenie gospodarki komunalnej, udzielanie zamówień publicznych, zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zasady prowadzenia polityki rozwoju. Komentowanie ustawy o finansach publicznych wymaga zatem uwzględniania tej specyfiki oraz stosowania licznych odesłań do przepisów odrębnych ustaw.

Jako akt prawny o charakterze systemowym ustawa o finansach publicznych reguluje zasadnicze kwestie związane z organizacją i funkcjonowaniem sektora finansów publicznych, tzn. zakres i zasady działania jednostek sektora finansów publicznych, zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne, zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa i wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym, zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych, zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych, zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Komentarz jest wspólnym przedsięwzięciem Autorów reprezentujących kilka ośrodków akademickich, w których od wielu lat prowadzone są badania nad sektorem finansów publicznych. Umożliwiło to przeprowadzenie analiz oraz ocen wpisujących się w różne koncepcje badawcze odnoszone do sektora finansów publicznych i jednostek organizacyjnych w nim funkcjonujących.

Wiedza o prawnych mechanizmach funkcjonowania sektora finansów publicznych oraz poszczególnych jego jednostek organizacyjnych staje się coraz bardziej niezbędna do zrozumienia złożonych zjawisk i zdarzeń związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem publicznych zasobów finansowych wykorzystywanych zarówno do zaspokajania potrzeb zbiorowych, jak i potrzeb indywidualnych. Stan sektora finansów publicznych, w tym poziom jego zadłużenia oraz nadwyżki lub deficytu, ma bezpośredni wpływ na zakres oraz sposób realizacji zadań publicznych. Wywołuje to określone skutki w sferze społecznej i gospodarczej, ponieważ jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych obok wydatków bieżących dokonują również wydatków inwestycyjnych.

Przygotowane drugie, zaktualizowane wydanie komentarza jest kontynuacją próby prezentacji wielowątkowej problematyki obejmującej organizację, zasady funkcjonowania oraz podstawy gospodarki finansowej sektora finansów publicznych jako określonej całości, a także jednostek organizacyjnych zaliczonych do tego sektora. Zamiarem zespołu Autorów było ukazanie szerokiego obszaru regulacji prawnych, które wprost lub tylko pośrednio odnoszą się do sektora finansów publicznych. W komentarzu wykorzystano dorobek doktryny prawa finansowego i finansów publicznych oraz dostępne orzecznictwo sądów. Wskazano ponadto zakres wpływu standardów prawa unijnego na kształt i ewolucję różnych instytucji krajowego prawa finansów publicznych.

Komentarz jest adresowany zarówno do studentów studiów prawniczych, administracyjnych i ekonomicznych, jak i do praktyków (pracowników państwowych i samorządowych jednostek sektora finansów publicznych oraz osób wykonujących obsługę prawną tych jednostek). Może być również przydatny dla sędziów sądów powszechnych i administracyjnych, pracowników różnych podmiotów wykonujących nadzór i kontrolę, w szczególności Najwyższej Izby Kontroli oraz regionalnych izb obrachunkowych.

W opracowaniu uwzględniono stan prawny obowiązujący na 10.01.2020 r.

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)Zakres regulacji

1.Uwagi wprowadzające

Aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 2009 r. jest trzecią kolejną ustawą regulującą ustrój oraz zasady funkcjonowania sektora finansów publicznych. W latach 2006–2009 obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 2005 r., a niektóre jej przepisy utraciły moc obowiązującą dopiero z końcem 2013 r. W latach 1999–2005 obowiązywała ustawa o finansach publicznych z 1998 r. W każdej z poprzednio obowiązujących ustaw o finansach publicznych określano ich zakres przedmiotowy.

Cechą charakterystyczną ustawy o finansach publicznych z 1998 r. był względnie szeroki zakres regulacji, ponieważ aż do połowy 2005 r. zawierała ona postanowienia dotyczące zasad odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wyłączenie tych unormowań z ustawy o finansach publicznych z 1998 r. nastąpiło dopiero 1.07.2005 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dopiero 1.01.2002 r. do...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?