Komentarze
Opublikowano: Wyd.Sejmowe 2014
Stan prawny: 31 grudnia 2013 r.
Autorzy komentarza:

Ustawa o finansach publicznych. Komentarz prawno-finansowy

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Podstawową rolą komentarza do ustawy jest objaśnianie wyrażeń ustawowych, pokazywanie konstrukcji, związków między poszczególnymi przepisami i instytucjami, opisywanie sposobów ich funkcjonowania, wskazywanie na szczególnie ważne tendencje w praktyce organów oraz orzecznictwie sądowym.

Na wstępie trzeba jednak stwierdzić, że ustawa o finansach publicznych stanowi materiał trudny do komentowania, bo niejednorodny. Większość klasycznych tekstów ustaw łączą wspólne zasady, do których dostosowuje się strukturę i merytoryczne treści ustaw. W ten sposób zasady i ich rozwinięcie wzajemnie się objaśniają. Najbardziej czytelne są te części systemu prawa, w których występuje podział ustaw na materialne i formalne.

Ustawa o finansach publicznych jest zbyt zróżnicowana merytorycznie i formalnie, aby ustanowić dla niej jednolite zasady. Jedynym wspólnym mianownikiem ustawy jest gromadzenie i wydatkowanie środków finansowych, do czego ustanowione są różne instytucje prawne, ustrojowe, organizacyjne, kompetencyjne, proceduralne oraz dotyczące kontroli.

Ze względu na cel komentowanej ustawy, należałoby nazwać ją ustawą o kontroli finansów publicznych. Ostatecznie służy ona bowiem temu, aby środki publiczne nie wydostawały się w sposób niekontrolowany poza system finansów publicznych. Tworzy instytucje finansów publicznych i ustala zasady ich funkcjonowania względnie niezależnie od siebie. Należy jednak stwierdzić, że w ustawie o finansach publicznych brak jest wspólnych zasad prawnych, a te regulacje, które zasadami zostały nazwane, nie spełniają wymogów, jakie w nauce zasadom się przypisuje. Te okoliczności sprawiają, że osoby podejmujące się komentowania ustawy o finansach publicznych stoją przed niezwykle trudnym wyzwaniem.

Współcześnie finanse publiczne są bardzo często komentowaną politycznie sferą życia społeczno-gospodarczego. Kryzys, jaki dotknął również tę sferę, wzmógł zainteresowanie rozumieniem przepisów regulujących instytucje, normy i zasady, które określają ramy funkcjonowania tego obszaru gospodarki. Wycinkowe i chaotyczne informacje publicystyczne nie pozwalają na ocenę całości systemu finansów publicznych oraz na weryfikację głoszonych poglądów. Zainteresowany odbiorca oczekuje przekazu z szeroką wiedzą i rzetelną analizą konkretnych zagadnień. Oczekiwaniom tym sprostać muszą autorzy i wydawnictwa, tworząc nowe formuły prezentacji różnych zagadnień. Finanse publiczne to dziedzina złożona. Wymaga w pierwszym rzędzie umiejętności interpretacji prawniczej. Ustawodawca nie zawsze bowiem dostatecznie jasno przekształca swoje myśli w przepisy i normy prawne. Stosowanie przepisów przez właściwe organy nie zawsze odpowiada oczywistemu, zdawałoby się, rozumieniu ustawy przez czytelnika. Interpretacja ta musi zostać zweryfikowana także przez orzecznictwo sądowe. Ważną rolę odgrywa tu Trybunał Konstytucyjny. Autorzy nie tylko wprost wykorzystują wyniki analiz sądowych, lecz także poddają je krytycznej analizie. W ten sposób powstaje złożony gmach wiedzy prawniczej o ustawie.

Interpretacja ustawy o finansach wymaga nie tylko wiedzy prawniczej i ekonomicznej, ale także z zakresu rachunkowości i kontroli. Dlatego postanowiliśmy połączyć siły wielu specjalistów z różnych środowisk, szczególnie tych, którzy stale współpracują z Biurem Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu. Połączenie wiedzy ekspertów uniwersyteckich oraz takich, którzy są związani z praktyką sejmową, wydawało się najwłaściwsze. Niezależnie od interdyscyplinarności podmiotowej komentarz napisany został w nowatorskiej formule. Polega ona na tym, że obok klasycznego komentarza prawnego zawarliśmy uzupełniający go komentarz finansowy. Z reguły autorzy próbują łączyć te zagadnienia. Jednak wydzielenie zagadnień ekonomicznych pozwoliło w innym świetle oceniać regulację prawną. Wydaje się to interesujące z punktu widzenia oddziaływania omawianego aktu prawnego na podejmowanie decyzji w sektorze finansów publicznych i w podmiotach spoza tego sektora.

Finansowa część komentarza została napisana w nieco odmienny sposób od części prawnej. Poszczególni autorzy odnoszą się w swoich rozważaniach do zagadnień, które zawarte są w poszczególnych działach ustawy. Tym samym nie zajmują się każdym z artykułów z osobna. Świadomie został pominięty dział VI, którego przepisy oddziałują na sferę gospodarczą (ekonomiczną) w trudno mierzalny sposób.

Omawiana część komentarza ma też swoją specyfikę z uwagi na prowadzoną w pierwszej kolejności analizę oddziaływania przepisów prawa na sferę ekonomiczną. Stąd pojawiają się tu odniesienia do danych finansowych. Za punkt wyjścia przyjęto dane z roku 2009, tj. z okresu poprzedniej, istotnej nowelizacji komentowanej ustawy, choć są też uwzględnione dane bardziej aktualne. Należy nadmienić, że autorzy zadbali o wiarygodność wykorzystanych danych liczbowych, wskazując w stosownym miejscu ich źródło. Wszędzie tam, gdzie nie zostało to dokonane, źródłem pochodzenia danych były dokumenty Ministerstwa Finansów.

Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 31 grudnia 2013 r. w zakresie prawa polskiego oraz prawa UE, które oddziałuje na przepisy ustawy o finansach publicznych. Kilkoro autorów uwzględniło w swoich rozważaniach stan późniejszy. Zawiera wykaz najczęściej stosowanych skrótów, indeks haseł, bibliografię, co, mamy nadzieję, podniesie jego użyteczność, ułatwiając Czytelnikom dotarcie i odczytanie interesujących ich treści, a biorąc pod uwagę bogatą literaturę, będzie podpowiedzią, gdzie szukać szerszego bądź innego ujęcia omawianych w komentarzu kwestii. Mamy nadzieję, że ułatwi to Czytelnikom prowadzenie własnych analiz i interpretacji.

Henryk Dzwonkowski

Grzegorz Gołębiowski

Autor fragmentu:
Art. 1art(1)

Przepis art. 1 zawarty jest w dziale I o nazwie „Zasady finansów publicznych” w rozdziale 1 pt. „Przepisy ogólne” . Jednak nie stanowi on ani zasad ogólnych, ani nie są to przepisy ogólne. Zasady to wedle teorii prawa albo normy uznane za szczególnie ważne dla danej części systemu prawa lub ustawy, albo postulaty pod adresem systemu prawa . Zasady powinny wyznaczać treść normatywną przepisów szczegółowych, czyli tworzyć model danego aktu prawnego w tym celu, aby w razie wątpliwości interpretacyjnych rozstrzygać je zgodnie z zasadami. Postanowienia art. 1 nie są ani zasadami-normami ani zasadami-postulatami. Przepis art. 1 odzwierciedla przede wszystkim zawartość poszczególnych grup przepisów lub jednostek systematyzacyjnych ustawy o finansach publicznych. Odzwierciedla on zawartość ustawy. Ta sama treść znajduje się bowiem w dalszych przepisach. Jest to swoisty spis treści, a nie zbiór norm prawnych. W konsekwencji przepis ten nie może pełnić żadnej funkcji normatywnej. W...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?